Обзор существующих методик оценки моделей регионального развития

 

На сегодняшний день существует довольно широкий инструментарий оценки уровня социально-экономического развития территории. Среди ключевых методов оценки принято выделять статистические, экономико-математические и социологические^[156], которые наиболее часто применяются в комплексе. Методы количественной оценки включают: расчет средней арифметической простой; средней арифметической взвешенной (средняя оценка с учетом весов показателей); метод сумм (суммирование темпов прироста выбранных показателей); метод рейтинговой оценки; метод балльной оценки (расчет общей суммы баллов на основании заранее разработанной шкалы оценивания); метод расстояний (расчет отклонений показателей территорий от эталонного значения); таксонометрический метод (в основе – матричная технология); расчет интегрированного (комплексного) показателя (за счет приведения к единому формату различных показателей развития) и др. Качественная оценка может быть построена на данных социологических исследований (например, опросе населения для определения уровня удовлетворения качеством жизни в муниципальном образовании) или анализе планов и стратегий развития территории (включая SWOT-анализ). Количество и состав критериев оценки может варьироваться в зависимости от определенных приоритетов развития, исследовательских задач, рассматриваемого периода и имеющихся данных. Обычно, в рамках субъекта определяется перечень типовых показателей, отражающих уровень социально-экономического развития. Положительным моментом типового подхода в таком случае становится упор на сопоставимость показателей различных территорий за счет унификации индикаторов. Однако, ключевая проблема универсальных методик – это отсутствие показателей для оценки уникальных особенностей территории (в части использования пространственного фактора, т.е. приграничности). Для преодоления данной проблемы возможно дополнять действующие утвержденные методики для группы муниципальных образований, объединенных определенными особенностями, например, приграничные территории, зоны опережающего развития, туристические центры и т.д.

 

4) Мировой опыт выделения индикаторов оценки уровня развития муниципального образования

Анализ мирового опыта в части оценки уровня развития отдельных регионов и/или муниципальных образований показывает, что каждая страна самостоятельно формирует перечень критериев оценки и выбирает методику оценивания. С одной стороны, данный индивидуализированный подход позволяет странам оценивать уровень социально-экономического развития территорий исходя из выбранных приоритетов развития, характерных для конкретной области (что в свою очередь дает возможность включить в оценку уникальные особенности страны и территории); в то же время – затруднительным становится сопоставление уровней развития муниципальных образований между различными странами. Краткий обзор мирового опыта применения различных индикаторов развития представлен в таблице 2.3.1.

Таблица 2.3.1 – Мировой опыт применения показателей оценки уровня социально-экономического развития территории [на основании^[157]]^[158]

Страны и региональные объединения	Группы показателей оценки / Индикаторы	Особенности оценки
Проект NORDSTAT: Исландия, Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия	Класс «А»: численность населения, количество объектов с завершенным (не завершенным) строительством, количество больниц, количество мест в образовательных учреждениях и т.д. Класс «В»: статистические данные по безработице, качеству окружающей среды и др. Класс «С»: выплата социальных пособий, характеристика доходов населения и т.д.	Фактор в основе построения методики оценки - разделение индикаторов по степени межстрановой сопоставимости (A - сопоставимые, B – относительно сопоставимые, C – несопоставимые напрямую). Причем, сопоставимыми признаются индикаторы социального развития, в то время как наименее сопоставимы – экономические показатели (связано с различными подходами к их оценке в разных странах).
Проект Максвеллской школы при Сиракьюзском университете (Government Performance Project), США	Человеческие ресурсы, финансовый менеджмент, управление капитальными ресурсами, информационные технологии, качество организации мониторинга результатов собственной деятельности.	Оценка эффективности проводится по показателям, объединенным по 5 группам. Особое внимание уделяется качеству организации мониторинга, т.к. оно оказывает прямое влияние на стратегическое планирование развития территорий и уровень реализации стратегий.
Япония	Опросы для выяснения нужд граждан	Ключевой индикатор – социальный. Оценивается степень удовлетворенности населения результатами деятельности органов местного самоуправления.
США, г. Корал-Спрингс (штат Флорида)	Интегральный показатель качества обслуживания населения: 10 операционных и финансовых показателей с учетом уровня удовлетворенности населения.	По аналогии с японской моделью ключевым индикатором является – социальный (удовлетворенность населения). Однако, применяется более сложная оценка, подразумевающая применение расчетных показателей. Оценка проводится специализированными рабочими группами.
Великобритания	Комплекс показателей: общее состояние жизнедеятельности граждан; система образования; система социального обеспечения и уровень здравоохранения детей; система социального обеспечения и здравоохранения взрослых; жилищная политика; деятельность по оказанию помощи бездомным гражданам; деятельность по предоставлению соответствующих льгот и установлению местных налогов; деятельность по защите окружающей среды; сфера культуры; общественная безопасность и благополучие населения; обеспечение мер противопожарной безопасности.	Среди показателей преобладают социальные. Оценку осуществляют региональные агентства, в обязанность которых также входит стратегическое планирование.
Южная Африка	6 сфер деятельности муниципальных образований, подлежащих оценке: планирование, человеческие ресурсы, финансы, предоставление услуг, взаимодействие с сообществом, управление.	Индикаторы оценки уровня развития муниципалитетов группируются по сферам деятельности.

Проведенный анализ показал, что несмотря на значительные отличия в критериях оценки в разных странах и региональных объединениях, можно выделить следующие общие черты оценивания:

- преобладание социальных факторов над индикаторами экономического развития;

- важность «обратной» связи от населения территории (степень удовлетворенности качеством жизни и системой управления);

- интеграция индикаторов в укрупненные группы.

Примечательно, что в странах Европы особое внимание уделяется межстрановой сопоставимости рассчитываемых показателей (что целесообразно для регионального объединения стран). Япония предлагает наименее трудоемкий формат оценки, базирующийся на качественной оценке (социологическое исследование). США особое внимание уделяет экономическим критериям оценивания, данные которых корректируются индикаторами удовлетворенности населения уровнем жизни на конкретной территории. Также важно отметить, что приведенные критерии носят универсальный характер и не предлагают учет уникальных особенностей территории (например, пространственного фактора – приграничности).

5) Отечественная практика оценки эффективности деятельности муниципальных образований (нормативная база)

В РФ показатели оценки эффективности деятельности муниципальных образований и управления ими закреплены на законодательном уровне. Основной документ – Указ Президента № 607 от 28.04.2008^[159], которым установлено 14 показателей оценивания, включающими число субъектов малого и среднего предпринимательства, долю среднесписочной численности работников малых и средних предприятий, долю протяженности автомобильных дорог, удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления и др. Перечень предлагаемых показателей носит преимущественно социальный характер. Согласно Постановлению Правительства РФ^[160] оценке должны быть подвержены следующие сферы: экономическое развитие, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, культура, физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления и энергосбережение и повышение энергетической эффективности. Данный перечень подтверждает приоритет социальных показателей. Цель оценки определена соответствующими методическими рекомендациями^[161] и связана с необходимостью выделения Зон особого внимания для властей муниципального образования. Однако, унифицированный перечень показателей значительно ограничивает территории в оценке имеющихся у них ресурсов, кроме того он не определяет порядок оценки всех перечисленных индикаторов. В связи с этим субъекты Федерации и различные научные центры на основании Указа Президента и Постановления Правительства разрабатывают собственные документы, касающиеся оценки эффективности территорий. Однако, анализ таких документов 1^[162],2^[163], 3^[164] показывает, что они в большей степени используются для корректировки и уточнения структуры рекомендованных показателей и пояснения порядка их оценки (например, порядок проведения и содержание социологического опроса), но при этом не расширяют перечень индикаторов. На наш взгляд, определение Зон особого внимания должно быть связано с ключевыми особенностями территории – особенно это важно для приграничных территорий, которые наиболее подвержены влиянию извне. А это означает, что для приграничья должны быть разработаны свои методики по оценке эффективности, которые позволят оценить взаимное влияние иностранного государства, уровень национальной безопасности и др. связанные с этим факторы. Без подобной оценки выделение Зон особого внимания не будет отражать реально существующее положение дел в муниципальном образовании за счет игнорирования уникального пространственного положения таких территорий. В то же время оценка должна обеспечить сопоставимость результатов между различными приграничными муниципальными образованиями в рамках страны для целей более эффективного обмена опытом по решению возникающих трудностей. Иными словами, методика оценки уровня социально-экономического развития территории и эффективности деятельности органов управления должна быть универсальной для всех приграничных территорий России.