Факторы и условия развития приграничных территорий

 

В современных условиях особое значение приобретают процессы глобализации, которые приобретают все более интенсивный характер и проникают во все сферы человеческой жизни^[1], во многом определяя ее качество и динамичность развития. Регионы и муниципальные образования играют в данном процессе двоякую роль: с одной стороны, их развитие (и, особенно, развитие сотрудничества между ними) определяют скорость развития глобализационных процессов, с другой стороны, такие процессы оказывают влияние на динамичность развития региональных и муниципальных образований. Место, занимаемое субъектом в процессе глобализации, может определяться рядом факторов и присущих ему уникальных характеристик, включая геополитические условия, наличие природных и трудовых ресурсов, уровня развития промышленности и т.д. Согласно Концепции приграничного сотрудничества в РФ^[2] «в условиях укрепления межгосударственных связей и усилившихся процессов интеграции» именно приграничное сотрудничество приобретает особое значение как формат общения в рамках межстранового взаимодействия. В текущих условиях актуальным является вопрос о взаимном влиянии факторов развития приграничных территорий и условиях развития приграничного сотрудничества.

К сожалению, на сегодняшний день российские приграничные территории по уровню своего социально-экономического развития значительно отстают от центральных районов страны, чему способствует ряд факторов^[3],^[4],^[5],^[6],^[7]:

- высокая протяженность российской границы, значительная часть которой проходит по слабо освоенным и малозаселенным территориям Севера и Востока;

- исторически сложившееся размещение крупного промышленного производства в центральных районах, связанное с необходимостью обеспечения национальной безопасности страны;

- низкий уровень развития некоторых соседних иностранных приграничных территорий;

- недостаток целевых программ на областном уровне для приграничья;

- неэффективное управление и/или дефицит инициативы местных властей;

- формирование «нового приграничья», т.е. территорий, не имеющих достаточного исторического опыта приграничного положения (или имевших его в достаточно далеком прошлом);

- демографическая убыль (связанная с низким уровнем жизни в приграничных районах и дополнительными возможностями трудовой миграции заграницу).

Все перечисленные выше условия отрицательно сказываются на качестве жизни в приграничных регионах, вызывая дальнейший отток населения и растущую социальную напряженность. В связи с этим, актуальным направлением исследования представляется поиск факторов сдерживания негативных процессов социально-экономического развития приграничья и, в перспективе, их применение для вывода депрессивных приграничных районов на путь динамичного развития.

Для решения поставленной задачи рассмотрим факторы и условия развития приграничных территорий, выделяемые отечественными исследователями. Прежде всего стоит отметить, что при рассмотрении вопросов развития приграничных территорий все факторы целесообразно разделить на 2 категории: факторы общего и специфического порядка^[8]. В данном случае к общим факторам будут относиться все условия развития, которые характерны для любого субъекта вне зависимости от их территориального положения, т.е. условия, которые также влияли бы на развитие территории, если бы она не являлась приграничной. К ним можно отнести географию местности, особенности климата, специфику промышленного производства, наличие природных ресурсов и др. К факторам специфического порядка следует отнести условия, характерные исключительно для приграничья – в частности, уровень развития соседних территорий, приграничное сотрудничество, действие международных соглашений, работа таможенных структур и т.д. Такое деление может быть весьма условным, учитывая, что часть выделяемых факторов в зависимости от рассматриваемых субъектов может подпадать под обе категории одновременно (в частности, география местности и наличие природных ресурсов – определяют специфику развития территории вне зависимости от ее приграничного положения, но, в тоже время, могут влиять на формат взаимодействия с соседними территориями, определяя например наиболее удобные формы транспортного сообщения между субъектами или форматы торговли).

Остановимся более подробно на том, какие факторы развития приграничья принято выделять в настоящее время:

1 Уровень развития таможенной инфраструктуры^[9],^[10],^[11]. Важность данного фактора прежде всего заключается в осуществлении границей барьерной и контактной функций. С одной стороны, государство обязано обеспечивать посредством таможенных и визовых барьеров защиту интересов национальных производителей и соблюдать все необходимые меры для обеспечения безопасности. С другой стороны, в условиях процессов глобализации и интеграции граница должна выполнять и контактную функцию, которая выражается в возможностях перемещения через нее товаров, людей, финансов, инвестиций, информации и т.д. Грамотное соблюдение баланса в выполнении границей барьерной и контактной функций способствует преодолению периферийности и некой отсталости в социально-экономическом развитии для приграничья. Таможенные органы в современных условиях становятся многоотраслевой системой, решающей комплекс задач, связанных с обеспечением стратегических интересов приграничья, частью которых является соблюдение национальной безопасности (в данной роли таможня может выступать фактором, замедляющим интеграционные процессы и, соответственно, развитие сотрудничества между пограничными территориями). Но, в то же время, таможенные органы, контролируя пограничное пространство, имеют возможность способствовать стимулированию приграничной торговли и рынка, созданию рабочих мест, предотвращению нелегальной миграции и т.д. Следовательно, таможенная структура может выступать как фактором, способствующим развитию приграничного сотрудничества и уровня развития приграничной территории, так и фактором, тормозящим такое развитие.

2 Исторический фактор^[12]. Влияние данного фактора на уровень развития приграничья можно рассматривать с двух позиций: внутренней и внешней. Внутренняя связана с тем, что современное состояние российского приграничья во многом является наследием советского прошлого. А именно, для обеспечения национальной безопасности на удаленных от центра страны приграничных территориях не размещалось производство, их обходили стороной целые отрасли экономики, слабо развивалось транспортное обеспечение. Все это определило «отсталость» приграничья от центральных районов. Т.е. для Российской Федерации внутренний исторический фактор сыграл сдерживающую роль в развитии приграничных территорий. Внешний же аспект исторического фактора можно рассматривать как исторически сложившиеся отношения с соседними странами. В зависимости от характера таких отношений данный фактор можно рассматривать как сдерживающий (если соседняя страна оценивается как потенциальный противник, что сопровождается сокращению и осложнению международных контактов), так и способствующий развитию (в случае, если страны связывают общие культурные ценности, традиции, взгляды, соглашения и т.д.).

3 Геополитический фактор^[13]. Данный фактор является комплексным и включает в себя следующие особенности территории:

- размер территории, учитывающий протяженность границ;

- география территории (включая выходы к океанам, морям);

- ландшафт;

- речные коммуникации;

- климатические особенности;

- природные ресурсы.

Геополитический фактор может являться объединяющим для нескольких приграничных районов - в случае совместного ведения неким природным объектом (например, озером) или при наличии естественных коммуникационных путей. Также. привлекательный природный ландшафт и уникальные природные ресурсы могут выступать фактором развития туристической отрасли^[14] приграничной зоны, в первую очередь привлекающей туристов с сопредельных территорий. В то же время, естественной границей между соседними территориями могут выступать горные хребты, затрудняющие движение и, следовательно, перспективы сотрудничества.

4 Культурно-этнический фактор^[15],^[16]. На потенциал развития международных связей значительное влияние оказывает общность культурных традиций, конфессиальных особенностей, особенностей ведения быта и хозяйственной деятельности, что способствует лучшему взаимопониманию между населением стран.

5 Институциональный фактор^[17],^[18]. На национальном уровне нормативно-правовая база, посвященная вопросам развития приграничья, определяет интересы страны, приоритеты и сценарии развития, меры государственной поддержки располагающихся у границы районов. На международном уровне соглашения о приграничном сотрудничестве сопредельных государств отражают характер связей между соседними территориями, уточняют направления сотрудничества и исключают фактор неопределенности в отношениях приграничных территорий.

6 Транспортный фактор (логистика)^[19],^[20],^[21],^[22]. Уровень развития транспортной инфраструктуры напрямую связан с успешностью социально-экономического развития территории. Скорость развития транспортной отрасли определяет уровень развития рынков, как в рамках субъекта Федерации, так и в рамках развития приграничных связей. Развитость транспортной отрасли способствует росту конкурентоспособности региона, что особенно актуально для приграничной территории, т.к. речь идет не только о национальной, но и международной конкуренции. Развития логистика является обязательным фактором поддержания межстрановых отношений.

7 Политический фактор^[23],^[24]. Политические интересы стран определяют направления сотрудничества, формат отношений между соседними территориями и специфику их направленности. В случае заинтересованности страны в развитии внешнеэкономических связей в рамках приграничного сотрудничества для повышения эффективности развития приграничья формируются программы государственной поддержки, которые во многом определяют специфику и скорость развития территорий.

8 Человеческий фактор^[25]. Может рассматриваться с нескольких позиций: во-первых, согласно Конституции РФ^[26] именно человек (личность) является главной ценностью государства и общества. Из этого явно следует, что основная цель государства заключается в выработке и осуществлении мероприятий, направленных на повышение качества жизни каждого гражданина страны, вкл. его материальное благосостояние, право на безопасность, улучшение качества окружающей среды и т.д. Иными словами, направления развития приграничья должны определяться с учетом интересов каждого конкретного жителя территории.

9 Информационный потенциал^[27]. Создание единого приграничного пространства возможно только при условии эффективного функционирования информационных связей между территориями. Состав информационного механизма может включать:

а) научно-техническую информацию;

б) маркетинговую информацию о состоянии рынков и уровня спроса потребителей;

в) информацию о взаимодействии предприятий (как в сферах взаимного сотрудничества, так и конкуренции);

г) информацию о действующих соглашениях, направлениях сотрудничества, форм поддержки и др.

10 Уровень развития соседней иностранной территории^[28],^[29]. В условиях тесного взаимодействия соседних территорий происходит эффект взаимного влияния, т.е. рост социально-экономического развития одной из приграничных территорий способствует созданию условий, благоприятно влияющих на социально-экономическое развитие граничащей с ней иностранной территории.

11 Уровень экономического развития и наличие внутренних резервов дальнейшего развития^[30],^[31],^[32](экономический потенциал). Частью такого потенциала является уровень развития внешнеэкономических связей, инвестиционная привлекательность территории, отвечающие мировым стандартам условия ведения бизнеса.

 

Зарубежные подходы.

Очень важный момент, связанный с развитием приграничных территорий, отмечает Хансен Н.М.^[33]. Он говорит о том, что на скорость и направления развития приграничья влияет характер границы. В данном конкретном случае речь идет о делении приграничных зон на безопасные (находящиеся у спокойной, «стабилизированной» границы) и опасные (т.е. находящиеся под угрозой конфликта, в первую очередь военного). В связи с тем, какой является граница территория либо будет значительно отставать в развитии из-за преобладания необходимости соблюдения национальной безопасности (т.е. преобладание барьерной функции границы), либо получит некий толчок в развитии за счет углубления связей с соседней территорией, что откроет дополнительные возможности по продвижению товаров (как в рамках экспортных, так и в рамках импортных операций) – т.е. преобладать будет контактная функция границы.

Кудо Т. в рамках своего исследования^[34] утверждает, что уровень развития приграничной территории напрямую зависит от уровня развития промышленности такой территории, которая определяется тремя ключевыми факторами:

1) наличием дополнительных преимуществ границы. Граница (с экономической точки зрения) представляет собой препятствие для свободного перемещения ресурсов (природных, материальных, финансовых, трудовых и т.д.). Также необходимость преодоления границы вызывает дополнительный рост стоимости перевозимых ценностей. С другой стороны, взаимное сотрудничество приграничных территорий позволяет им получить ресурсы, которыми одна из территорий не обладает, то которыми в избытке обладает вторая – в результате возникают дополнительные возможности для взаимовыгодного обмена, что дает толчок в социально-экономическом развитии приграничных областей. При этом одна из приграничных территорий может расти за счет предоставления имеющихся у нее ресурсов заграницу (дополнительный рынок, который находится максимально близко), а вторая – за счет получения доступа к ресурсам, которые у нее в недостатке и другие способы их получения являются более длительными и/или затратными.

2) доступность трансграничной инфраструктуры. В данном случае на первое место выходит развитие транспортной отрасли, которая является ключевой в рамках поддержания возможностей приграничья по обмену ресурсами различных типов. Также важным моментом является наличие возможностей по организации совместного производства – речь идет об использовании ресурсов той стороны, с какой это наиболее выгодно, т.е. объединение более дешевой (или напротив квалифицированной) рабочей силы, сниженных цен на коммунальные услуги с производственными возможностями (или уникальными. в т.ч. природными ресурсами) с другой стороны. Такой подход может дать хороший толчок в развитии участвующих в нем стран, где приграничные территории выходят на динамичный рост в плане социально-экономического развития. Перспективы такого сценария определяются именно наличием трансграничного сотрудничества и возможностей для территорий ими воспользоваться.

3) баланс между уровнем экономической интеграции и сохранением барьерной функции границы. Несмотря на то, что именно контактная функция граница способствует социально-экономическому развитию территории, вопрос национальной безопасности не теряет актуальности. Следовательно, для достижения оптимального уровня развития с сохранением безопасности – нужно подобрать оптимальное сочетание открытости границы с действием различных барьеров.

Исследователи из университета Лозанны (Швейцария)^[35] утверждают, что главный фактор динамичного развития приграничной территории (или напротив, устойчивой стагнации) – торговля. Она основывается на отраслевой специализации и агломерации районов. Именно либерализация торговли может стать основой преодоления неравномерности развития приграничных территорий и их отсталости от центральных районов. Выход местного рынка на трансграничный уровень способствует экономическому развитию регионов за счет стимулирования переориентации производства на экспорт. Следовательно, создаются новые рабочие места, привлекаются более квалифицированные кадры, ресурсы. В свою очередь, для поддержания экспортной деятельности дополнительный толчок в развитии получают различные неторговые (обслуживающие) отрасли. Таким образом, либерализация торговли между соседними странами имеет тенденцию способствовать более сбалансированному пространственному распределению экономической активности в регионах, расположенных в непосредственной близости от затронутой границы.

Slusarciuc M.^[36] в рамках комплексного исследования перспектив развития трансграничного сотрудничество выделяет две категории факторов, влияющих на уровень развития приграничных территорий: 1) способствующие развитию приграничья (с перспективой развития трансграничного сотрудничества); 2) блокирующие развитие. первая категория подразумевает наличие общих ценностей, контактов между учреждениями и властями (как местными, так и региональными), определение общих торгово-экономических вопросов, потребность в инвестициях, политическое сотрудничество, упрощение визового режима, финансовое сотрудничество, управление миграцией населения, преодоление негативных стереотипов, правильное поведение в пункте пересечения границы, гармонизация правовых рамок. туризм. Факторами, тормозящими развитие трансграничного сотрудничества (а, следовательно, и развития отдельно взятой приграничной территории), становятся различие правовых систем, членство в разных наднациональных структурах, языковые различия, территориальные споры, негативный исторический опыт, военные конфликты, проблемы с визами, сложности, возникающие в пунктах пропуска на границе, отсутствие общих стратегий экономического и социального сотрудничества, отсутствие краткосрочных и среднесрочных планов на реализация этих стратегий и чрезмерная продолжительность оценки проектов, разница в законодательстве, изменение курсов валют, различия в используемых транспортных системах, стереотипы и исторически сложившаяся напряженность в отношениях. Данный перечень является весьма исчерпывающим и значительно расширяет и уточняет уже приведенные нами выше группы факторов, влияющих на развитие приграничья. Ключевым моментом исследования является постулат о том, что развитие приграничного района находится в прямо пропорциональной связи с уровнем развития трансграничных связей. Иными словами, главный показатель потенциала приграничья – перспективы создания единой трансграничной территории между граничащими государствами. В рамках другой работы данного автора^[37] по теме исследования специфики развития приграничных территорий особое внимание уделяется характеру отношений между местными и региональными властями с разных сторон границы в различных сферах: экономической, социальной, культурной, политической, институциональной и т.д. Чем шире сеть сотрудничества, включающая предприятия, университеты, неправительственные организации, тем лучше будут результаты сотрудничества. Важным шагом является подписание или обновление национальных соглашений между государствами, которые могут быть дополнены местными или региональными соглашениями.

В отличие от рассмотренных выше работ, в которых авторами на первое место выдвигаются факторы экономического и институционального развития в рамках трансграничного сотрудничества, исследователь из Словении^[38] рассматривая приграничное развитие как комплекс развития экономических отношений, торговли, транспортной сферы, экологии (в области охраны окружающей среды), культуры, спорта, здравоохранения, туризма, досуга, инноваций, технологий, образований и коммуникаций высказывает тезис о первостепенности культурного приграничного сотрудничества. Согласно автору, культурное приграничное сотрудничество охватывает все области сотрудничества и предлагает основу для контактов и взаимодействия. Сложно не согласиться с автором в том, что невозможно построить прочные связи и сотрудничество между соседними территориями без укрепления культурного трансграничного сотрудничества.

Интересный взгляд на условия развития приграничья предлагает в рамках диссертационной работы Maike Schwiezer-Koch^[39], определяя ключевым фактором регионального развития – региональные инновации, т.к. именно они выступают основой формирования конкурентного преимущества, которого не хватает приграничью для преодоления периферийности и стагнации. В основе инновационного развития – концепция распространения знаний, означающая, что инновации и накопление знаний в одной области влияют на мышление и производство в другой. Данный подход предполагает сотрудничество приграничных районов в сфере обмена знаниями и опытом, а также возможностями перенять инновационный опыт соседних территорий в различных отраслях. Основу обмена составляет описанное выше культурное приграничное сотрудничество. Сложности могут заключаться в языковых различиях, отрыве образовательных учреждений от реально действующего бизнеса, низкий уровень трансграничного взаимодействия знаний.

Wood C. и Siziba C.^[40] утверждают, что основные условия развития приграничья связаны с усилением контактной функции границы, в частности: 1) упрощение процесса перемещения людей через границу и поощрение трудовой миграции. Это дает преимущества компаниям в поиске квалифицированных кадров, а жителям приграничья более широкие возможности по применению своих профессиональных навыков; 2) свободное перемещение товаров. В частности, авторы предлагают отмену правил происхождения товара и введение льгот на ввозимые в приграничье из соседней зоны товары. Несмотря на то, что снижение бюрократизма несомненно будет способствовать развитию торговли и углублению трансграничных связей, такие меры необходимо применять с осторожностью для недопущения распространения нелегальной деятельности; 3) создание производственных советов – предполагается тесное сотрудничество между государством, бизнесом и заинтересованными слоями общества с двух сторон границы. В качестве цели сотрудничества исследователями выделяется возможность более быстрой выработки системы эффективных мер по углублению процессов трансграничного сотрудничество с учетом интересов различных групп населения.

Подводя итоги можно сделать вывод о том, что комплексных работ, посвященных факторам и условиям развития приграничных территорий очень мало. Факторы рассматриваются по большей части обособленно, что с одной стороны, позволяет более глубоко оценивать влияние каждого выделенного фактора, но, в то же время, усложняет возможность увидеть общую картину. Также, заметно различие в подходах к изучению условий развития приграничья в отечественных и зарубежных исследованиях. В РФ приграничная территория наиболее часто рассматривается как обособленная территория и, следовательно, факторы, влияющие на ее развитие принято подразделять на общие и специфические, т.е. связанные и несвязанные с приграничным положением территории. В зарубежных исследованиях приграничье не принято рассматривать в отрыве от граничащих с ним территорий, т.е. приграничная территория рассматривается как структурная единица трансграничной территории, обязательный элемент трансграничного сотрудничества. Отсюда и классификация факторов на способствующие укреплению трансграничного сотрудничества и тормозящие его. Иными словами, согласно зарубежным исследованиям – трансграничное сотрудничество – ключевой фактор и прямой показатель уровня развития приграничного района, а также цель такого развития. Следует также отметить, что перечень условий, обеспечивающих динамичность развития приграничья в российской и иностранной литературе схож и по большей части отличается спецификой и выбором используемых для описания терминологии.

В связи с большим количеством разрозненных исследований по рассматриваемой тематике нами была проведена интеграция факторов развития приграничных территорий в единую систему, которая представлена на рис. 1.2.1.

 

Рисунок 1.2.1 – Факторы развития приграничных территорий