Допуск к государственной тайне

Статья 21 описывает одну из основных форм отношений - между государством в лице органов государственной власти, учреждений и организаций и должностными лицами и гражданами, допускаемыми к государственной тайне. Детализация норм данной статьи и ряда последующих статей вызвана тем, что они напрямую затрагивают права и свободы граждан и не должны допускать вольного, неоднозначного толкования их положений, ущемляющего права граждан.

Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке. Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (в настоящее время такие документы пока не разработаны).

Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне предусматривает:

1. Принятие на себя перед государством обязательств по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну.

Принятие обязательств оформляется договором (контрактом).

2. Согласие на частичные, временные ограничения прав должностных лиц в соответствии со статьей 24 Закона. Нормы данной статьи предусматривают, что «должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в своих правах. Ограничения могут касаться:

- права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне;

- права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения;

- права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.

Для правильного применения указанных норм важно обратить внимание на их рекомендательный характер. Их применение предполагает тесную связь с действующим законодательством, поскольку для каждого из видов возможных ограничений существует своя правовая база. Например, условия и сроки ограничения прав граждан на выезд за границу по причине доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, определены нормами Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»: «Право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть ограничено в случаях, если он при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом Российской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственный тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссий, образуемой Правительством Российской Федерации. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом) со дня последнего ознакомления со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями».

Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне, помимо перечисленных выше условий, также предусматривает:

- ознакомление лица с нормами законодательства Российской Федерации о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

- определение видов, размеров и порядка предоставления льгот, предусмотренных Законом о государственной тайне;

- принятие решения руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.

Объем проверочных мероприятий зависит от степени секретности сведений, к которым допускается оформляемое лицо. Проверочные мероприятия осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации, в частности, в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»'. Целью проведения проверочных мероприятий является выявление оснований для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне.

Данные основания изложены в статье 22 Закона:

- признание судом должностного лица или гражданина недееспособным, ограниченно дееспособным или особо опасным рецидивистом, нахождение его под судом или следствием за государственные или иные тяжкие преступления, наличие у него не снятой судимости за эти преступления;

- наличие у него медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну, согласно перечню, утвержденному Министерством здравоохранения Российской Федерации;

- постоянное проживание его самого и (или) его близких родственников и (или) оформление указанными лицами документов для выезда на постоянное жительство в другие государства;

- выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации;

- уклонение его от проверочных мероприятий и (или) сообщение им заведомо ложных анкетных данных.

Решение об отказе должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне принимается руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения, или организации в индивидуальном порядке с учетом результатов проверочных мероприятий. Гражданин имеет право обжаловать это решение в вышестоящую организацию или в суд.

Исходя из норм статьи 22 следует полагать, что отказ в допуске к государственной тайне влечет за собой освобождение должностного лица или гражданина от занимаемой должности. Найти возражения по поводу большинства приведенных оснований для отказа в допуске к государственной тайне достаточно трудно - каждое из них объективно влияет на возможности или создает реальные предпосылки для утечки сведений, составляющих государственную тайну. И государство не вправе идти на такой риск. Однако решение принимается строго в индивидуальном порядке, с учетом личности должностного лица или гражданина, который к тому же вправе обжаловать это решение.

Между тем вопрос регулирования данных отношений имеет достаточно богатую историю. Ранее эти нормы частично излагались в инструкциях по обеспечению сохранности государственной тайны и режима секретности (последняя из них была утверждена постановлением СМ СССР от 12.05.1987 г. № 556-126). Все они имели гриф «секретно» или «совершенно секретно» и содержали порой достаточно туманные или попросту неправовые основания в отказе. Например, такие как:

- поддержание близкой связи с родственниками, судимыми за особо опасные государственные преступления (не ясно, каков круг этих родственников и как квалифицировать понятие «близкая связь»);

- совершение проступков, вследствие которых может наступить разглашение сведений, составляющих государственную тайну, или утрата документов (изделий), содержащих такие сведения (каковы эти проступки, кто и как определяет критерии возможности наступления вредных последствий - не ясно);

- наличие родственников, постоянно проживающих в капиталистических странах (не ясна степень родства, не даны четкие критерии понятия «капиталистическая страна»);

- поддержание не вызванных необходимостью связей с иностранцами (каковы критерии понятия «связи» в данном контексте, ведь к ним, в сущности, можно отнести обычное театральное знакомство).

Более того при отказе в допуске к государственной тайне категорически запрещалось ссылаться на органы государственной безопасности как на действительного инициатора отказа.

Подход, предложенных в нормах Закона, вне всякого сомнения более взвешенный, однако отголоски прошлого до конца оказались не изжитыми. Отказ в допуске к государственной тайне по такому основанию, как «проживание близких родственников за границей» при буквальном толковании нормы выводит за рамки возможности получения допуска огромное количество граждан, родители, братья, сестры и дети которых проживают в странах бывшего СССР. Не совсем ясно и с нормой, касающейся «выявления в результате проверочных мероприятий действий лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации» применительно к действиям одного конкретного лица. Как мы видим из вышеизложенного, в действующем Законе о государственной тайне присутствует все же достаточно точно определенный механизм допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне - есть перечень оснований, по которым такому лицу в допуске может быть отказано, а также перечень ограничений прав граждан, которые в установленном порядке получают доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Подчеркивается строго добровольный порядок допуска к государственной тайне.

Исходя из этого совершенно логичными выглядят нормы статьи 21, предусматривающие компенсирующие льготы для лиц, допущенных к государственной тайне. К ним относятся:

1. Процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым лицо имеет доступ. В развитие данной нормы Закона Правительство Российской Федерации своим постановлением от 14.10.1994г, №1161 установило для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, ежемесячную процентную надбавку к должностному окладу (тарифной ставке) в следующих размерах: за работу со сведениями особой важности - 25 процентов; с совершенно секретными сведениями - 20 процентов; с секретными сведениями -10 процентов.

Указанная надбавка выплачивается должностным лицам и гражданам, имеющим оформленный в установленном законом порядке допуск к сведениям соответствующей степени секретности, по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации при условии постоянной работы с указанными сведениями в силу должностных (функциональных) обязанностей. Военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел выплата указанной надбавки производится к должностным окладам без учета повышения их за службу в отдаленных и с тяжелыми климатическими условиями местностях и других повышений.

2. Преимущественное право при прочих равных условиях на оставление на работе при проведении органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями организационных и (или) штатных мероприятий.

3. Для сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны дополнительно к льготам, установленным для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливается ежемесячная процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в указанных структурных подразделениях. При стаже работы от 1 до 5 лет - 5 процентов; от 5 до 10 лет - 10 процентов; от 10 лет и выше - 15 процентов. Суть этой надбавки заключается в закреплении в указанных выше подразделениях постоянного кадрового ядра из квалифицированных работников. Выплата процентных надбавок, согласно п.3 постановления, производится сверх установленных в соответствии с действующим законодательством других надбавок и доплат.

В связи с вступлением в силу постановления Правительства Министерство труда Российской Федерации разъяснило (разъяснение утверждено постановлением Минтруда РФ от 23.12.1994 г. № 84):

1. Процентные надбавки к должностному окладу (тарифной ставке) выплачиваются должностным лицам и гражданам, допущенным к государственной тайне, органов представительной, исполнительной и судебной властей (далее - органы государственной власти), местного самоуправления, а также предприятий, учреждений, организаций (далее - предприятий) независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности и воинских частей.

Указанные надбавки могут выплачиваться руководителям, специалистам, служащим, рабочим, военнослужащим, лицам рядового и начальствующего состава, состоящим в штатах органа государственной власти, местного самоуправления, предприятия, воинской части и постоянно там работающим (проходящим службу).

2. Допущенными к государственной тайне на постоянной основе считаются должностные лица и граждане, имеющие оформленный в установленном законом порядке допуск к сведениям соответствующей степени секретности и на которых решением руководителя (командира) органа государственной власти, местного самоуправления, предприятия, воинской части возложена обязанность постоянно работать со сведениями, составляющими государственную тайну, в силу своих должностных (функциональных) обязанностей.

Под постоянной работой со сведениями, составляющими государственную тайну, следует понимать работу с этими сведениями независимо от порядка и условий их получения (в виде письменного документа, при использовании технических средств, в процессе обучения и др.), а также ее продолжительности и периодичности в течение года.

3. Выплата процентных надбавок производится с момента письменного оформления соответствующего решения (приказа, указания) руководителя (командира) о работе должностного лица или гражданина на постоянной основе со сведениями, составляющими государственную тайну соответствующей степени секретности, в силу должностных (функциональных) обязанностей. 5. Указанная процентная надбавка не выплачивается:

лицам, освобожденным от занимаемых должностей;

лицам, в отношении которых допуск прекращен;

лицам, освобожденным от работы на постоянной основе со сведениями, составляющими государственную тайну, приказом руководителя (командира);

работающим (проходящим службу) по совместительству и получающим такую надбавку по основному месту работы;

работникам с почасовой оплатой;

работающим по трудовому соглашению;

лицам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком;

военнослужащим и лицам рядового и начальствующего состава, находящимся в распоряжении соответствующих командиров (начальников);

за время отпуска, предоставляемого при увольнении со службы.

Статья 25 Закона «О государственной тайне» определяет общие начала организации доступа должностных лиц и граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, возлагая при этом ответственность за организацию и осуществление данных мероприятий на руководителей органов государственной власти, учреждений и организаций и структурные подразделения по защите государственной тайны. Доступ должностных лиц и граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, - понятие весьма широкое. Оно подразумевает, прежде всего, реализацию принципа минимальной достаточности при ознакомлении с данными сведениями, т.е. лицо должно знакомиться только с теми сведениями, которые ему необходимы для выполнения должностных (функциональных) обязанностей. На практике это реализуется путем:

- правильной организации секретного делопроизводства, в результате чего сотрудники знакомятся с документами строго по резолюции соответствующего руководителя;

- формирования списков сотрудников, имеющих право знакомиться с конкретными томами дел, сборниками документов;

- разграничения прав доступа к информационным ресурсам, находящимся в памяти электронно-вычислительной техники;

- личного адресования документов при их пересылке через фельдъегерскую или специальную связь, когда документ докладывается адресату непосредственно в опечатанном пакете, в таком же виде подшивается в дела и хранится там.

Одной из принципиальных новаций Закона являются нормы статьи 27, устанавливающие порядок допуска предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Использование механизма лицензирования здесь необходимо по нескольким причинам:

- во-первых, в результате приватизации государственный сектор экономики все более сокращается. Аналогичная тенденция наблюдается и в отношении ряда отраслевых научно-исследовательских учреждений. Между тем размещение оборонного заказа только на предприятиях и в учреждениях государственного сектора невозможно и нецелесообразно хотя бы по одной причине -это не позволит включить механизмы конкурентной борьбы, необходимые для повышения качества выпускаемой продукции или проводимых исследований;

- во-вторых. Законом определен круг субъектов защиты государственной тайны, управомоченных на определенные действия. Поэтому речь идет о проведении проверочных мероприятий на межведомственном уровне;

- в-третьих, наличие лицензии у самостоятельно хозяйствующего субъекта, которым являются сейчас подавляющее большинство организаций и учреждений, позволяет легко определить степень его готовности к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

Однако, определяя направленность лицензионной деятельности, законодатель не ограничился только одним видом - проведением секретных работ - но включил в сферу лицензирования такие виды деятельности, как создание средств защиты информации, а также предоставление услуг по защите государственной тайны, указав при этом, что порядок получения лицензий устанавливается Правительством Российской Федерации.

В  статье 27 Закона содержатся нормы, определяющие    общие начала организации лицензирования, а именно:

- проведение специальной экспертизы предприятия, учреждения или организации, претендующих на получение лицензии;

- осуществление государственной аттестации руководителей предприятий, учреждений и организаций, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну.

Специальную экспертизу и государственную аттестацию соответствующих руководителей следует рассматривать как единый комплекс мероприятий.

Закон также определил общие условия, при соблюдении которых возможна выдача лицензии:

- выполнение требований нормативных документов, утверждаемых Правительством Российской Федерации, по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, в процессе выполнения работ, связанных с использованием указанных сведений;

- наличие в структуре предприятия, организации или учреждения подразделений по защите государственной тайны и специально подготовленных сотрудников для работы по защите информации, количество и уровень квалификации которых достаточны для обеспечения защиты государственной тайны;

- наличие на предприятии, в учреждении, организации сертифицированных средств защиты информации.

Более подробно вопросы лицензирования и государственной аттестации будут рассмотрены в других разделах настоящей работы.

Статья 28 Закона определяет основные положения порядка сертификации средств защиты информации, устанавливая, что они должны иметь сертификат, удостоверяющий их соответствие требованиям по защите сведений соответствующей степени секретности.

В организации механизма сертификации средств защиты информации заложен глубокий смысл, так как определяющим для использования данных средств является их качество, т.е. возможность выполнения заявленных при их разработке функций таких устройств. Выдавая сертификат на какое-то устройство, уполномоченный государственный орган возлагает на себя всю полноту ответственности за соответствие его технических характеристик предъявляемым требованиям, осуществляет контроль за соответствием выпускаемых изделий требованиям сертификата и т.д.

Организация сертификации средств защиты информации возлагается на Гостехкомиссию России, ФСБ России, ФАПСИ и Министерство обороны в соответствии с функциями, возложенными на них законодательством Российской Федерации. Сертификация осуществляется на основании требований государственных стандартов и иных нормативных документов, утверждаемых Правительством Российской Федерации.

Координация работ по организации сертификации средств защиты информации возлагается на Межведомственную комиссию по защите государственной тайны.

Статьей 31 Закона определены общие начала осуществления межведомственного (государственного) и ведомственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны.

Межведомственный контроль в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти (ФСБ России, Министерство обороны, ФАПСИ), а также СВР России, Гостехкомиссия России и их органы на местах, на которые эта функция возложена законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти, наделенные в соответствии с Законом о государственной тайне, полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну, обязаны контролировать эффективность защиты этих сведений во всех подчиненных и подведомственных им органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, осуществляющих работу с ними.

Из системы межведомственного контроля выведены аппараты Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, а также органы судебной власти и прокуратуры. В этих органах осуществляется только ведомственный контроль.

Завершая рассмотрение такого довольно объемного вопроса, как оценка действующей нормативной базы в области защиты государственной тайны, хотелось бы обратить внимание на то, что уже в настоящее время она представляет из себя достаточно проработанную с правовой точки зрения систему, с разной степенью детализации регулирующую отношения, возникающие в связи с образованием, обращением и обеспечением сохранности специфической категории социальной и технической информации, которую представляет из себя государственная тайна. Однако несмотря на эту насыщенность, в регулировании данных отношений есть еще достаточно пробелов, которые необходимо восполнять. В целом же институт государственной тайны требует максимальной детализации в своем правовом регулировании, чтобы обеспечить безусловную сохранность отнесенных к нему сведений.

 

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1. Каковы особенности информации как объекта гражданско-правовых отношений?

2. Что такое документирование информации и почему оно является необходимым условием установления права собственности на информацию?

3. В чем заключаются особенности правового режима информационных ресурсов?

4. Возможны ли ограничения права собственности на информационные ресурсы?

5. Назовите условия возникновения права собственности на информационные ресурсы?

6. Раскройте понятие информации с ограниченным доступом.

7. Каковы особенности института коммерческой тайны?

8. В чем заключается механизм защиты коммерческой тайны?

9. Каковы современные проблемы защиты служебной тайны?

10. Что такое банковская тайна и в чем заключается специфика ее защиты?

11. Перечислите и раскройте содержание основных видов профессиональных тайн.

12. Раскройте понятие права на неприкосновенность частной жизни.

13. Каково соотношение отечественных и международных норм по правам личности и свобод граждан?

14. Дайте характеристику сведениям о гражданах (персональным данным).

15.  Перечислите субъекты и объекты правоотношений в сфере защиты государственной тайны. Раскройте принципы засекречивания.

16.  Каковы особенности механизма засекречивания?

17.  Дайте сравнительный анализ механизмов засекречивания в России и США.

18.  Каковы реквизиты носителей государственной тайны?

19.  В чем заключаются особенности рассекречивания?

20.  Какова система органов защиты государственной тайны, каковы основные правомочия включенных в нее органов государственной власти?

21.  Перечислите основные правовые механизмы допуска граждан к государственной тайне.

22.  В чем заключается и из чего состоит механизм распоряжения государственной тайной?