Российского конституционного законодательства

 

Назначение данного параграфа обусловлено необходимостью концептуального упорядочения фактически происходящих в действующем российском конституционном законодательстве изменений, которые прямо связываются с решением различных антикоррупционных задач. Следуя методологической установке данной работы, мы выделяем те конкретные изменения конституционного законодательства, которые не просто могут способствовать так или иначе решению проблемы коррупции, но которые непосредственно в своем тексте декларируют решение таких задач, активно используют антикоррупционную терминологию, прямо соотносятся с правовыми механизмами противодействия коррупции, которые возникли в связи с международным антикоррупционным движением и получили отражение в авторитетных международных антикоррупционных документах. В параграфе рассматриваются следующие основные вопросы: 

а) систематизированное описание фактически происходящих в отечественном конституционном законодательстве последнего времени изменений, связанных с задачами противодействия коррупции; 

б) выбор направления антикоррупционных изменений, которое можно признать наиболее актуальным для детальной проработки в российской конституционно-правовой науке в настоящее время; 

в) определение концептуальной правовой категории, которая способна стать основой теоретической интерпретации всего многообразия антикоррупционных изменений в избранном сегменте конституционного законодательства; 

г) построение базовой структуры прикладного анализа соответствующего конституционного законодательства (который будет разворачиваться во второй главе     настоящего    диссертационного исследования). 

Отслеживая происходящие в отечественном конституционном законодательстве антикоррупционных изменений, несложно заметить, что появление специализированных антикоррупционных норм является в подавляющем большинстве случаев результатом влияния других областей отраслевого юридического знания, а также международных конвенций, формальных и неформальных международных рекомендаций и зарубежных положительных практик. Причем в целом ряде государств, в большинстве своем развивающихся, конституции которых особенно активно стали включать в последние два-три десятилетия антикоррупционные нормы, и вовсе соответствующие конституционные положения сформулированы по лекалам авторитетных международных антикоррупционных документов (см. примеры в предыдущем параграфе). 

Иными словами, факт того, что национальное конституционное право различных стран для решения проблемы коррупции задействует теоретические резервы других областей юридического знания и источники права иного отраслевого происхождения и международные правовые стандарты, является общим местом. Это демонстрирует открытость современного конституционного права и основано на гибкости отраслевой конституционно-правовой методологии, которая позволяет включать государствоведческой науке в свой оборот правовые концепты и юридические механизмы, которые выходят на уровень общезначимых для политического развития проблем и позволяют упорядочивать вопросы властеотношений в правовой плоскости. 

Для организации материала, иллюстрирующего возникновение в российском конституционном законодательстве специальных антикоррупционных норм, и ради сохранения логической преемственности рассуждений, целесообразно использовать простой и логичный способ, примененный ранее к анализу Конвенции ООН против коррупции 2003 г. как наиболее авторитетному формальному выражению современной антикоррупционной юридической культуры. В предыдущем параграфе в ее тексте было выделено три группы норм, имеющих конституционно-правовой компонент: антикоррупционные стандарты формирования органов власти; антикоррупционные стандарты функционирования органов власти; антикоррупционные требования к представителям власти и порядку осуществления ими полномочий. Сообразно данной тематической систематизации рассмотрим далее особенности проявления в российском конституционном законодательстве специализированных антикоррупционных положений. 

1) Первый тип объективирования в конституционном законодательстве норм о противодействии коррупции связывается с антикоррупционными гарантиями при формировании органов власти. 

Базовые универсальные антикоррупционные стандарты в этой области заданы в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. в пунктах 2 и 3 ст. 7 в виде обязательств государств: а) отразить во внутреннем законодательстве антикоррупционные «критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности», а также б) «усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий». 

1-а) В первом случае под внутренним законодательством очевидно понимается главным образом избирательное законодательство. Основываясь на анализе российского Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г., можно сформулировать следующие позиции. 

Во-первых, ряд норм антикоррупционной направленности, связанных с предоставлением кандидатами при своем выдвижении деклараций о доходах существовали еще в исходной редакции упомянутого Закона 2002 г. (пункт 3 ст. 33)^[190], а до этого фигурировали в Законе об основных гарантиях избирательных прав 1997 г. (ст. 32)^[191] То есть российское избирательное законодательство еще до подписания крупнейшей антикоррупционной конвенции начало адаптироваться к терминологии, которая сегодня составляет неотъемлемую часть антикоррупционного законодательства. 

Кроме того, в продолжение темы антикоррупционных требований к кандидатам, можно упомянуть, что в 2013 г. в отношении кандидатов и иных субъектов избирательных правоотношений был более обстоятельно оформлен запрет иметь счета в иностранных банках^[192], но, как мы увидим далее, этот запрет имеет лишь частичное отношение к антикоррупционным стандартам. 

Во-вторых, определенное оживление в связи с антикоррупционными обязательствами Закон об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. пережил в 2017 г. в связи с дополнением его положениями об освобождении от обязанностей членов избирательных комиссий в случае несоблюдения ими антикоррупционных ограничений, установленных российским антикоррупционным законодательством^[193]. Однако логика этих изменений в большей степени связана с унификацией в контексте российской антикоррупционной реформы соответствующих антикоррупционных обязательств для всех высоких должностных лиц, включая членов избирательных комиссий, а не совершенствованием собственно избирательных правоотношений в связи со статусом кандидатов, как к тому обязывают процитированные положения Конвенции ООН 2003 г. 

В-третьих, антикоррупционные критерии применительно к кандидатам на выборные должности в виде запретов и ограничений устанавливает также глава Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан, специально посвященная статусу кандидатов. В частности, это распространяется на случаи противодействия использованию так называемого «административного ресурса» в форме «предвыборного отпуска» для кандидатов, замещающих некоторые категории должностей, и на случаи установления отдельных ограничений на использование должностного или служебного положения в предвыборных целях (ст. 40). Однако, существенных позитивных движений в этом направлении в законодательстве и практике последнего времени не наблюдается^[194], хотя этот вопрос не сходит с международной повестки и является перспективным направлением развития конституционного законодательства^[195][196]. 

В итоге можно сделать вывод, что избирательное законодательство в первой части соответствующих международных антикоррупционных стандартов, то есть антикоррупционных требований к кандидатам на выборные должности, более восприимчиво к влиянию общих задач российской политической реформы, нежели непосредственному воздействию антикоррупционных конвенций. Одна из причин состоит в немногочисленности таких узко специализированных конституционноправовых вопросов в антикоррупционных конвенциях. Так или иначе, но складывающаяся практическая ситуация лишний раз говорит о преимуществах посредничества российского антикоррупционного законодательства в деле трансляции международных антикоррупционных идеалов в пределы внутреннего конституционного права. 

 1-б) Между тем, во втором вопросе, который выделяет Конвенция ООН против коррупции для совершенствования системы конституционноправовых отношений в части формирования органов власти разных стран, то есть в вопросе обеспечения прозрачности финансирования политических партий, исследователями фиксируются определенные положительные сдвиги при анализе российского законодательства. Они не касаются концепции и системы финансирования политических партий и кандидатов, к которым у российских ученых имеется множество довольно предметных претензий^[197], однако иллюстрируют реалистичность введения в российское законодательство о политических партиях некоторых антикоррупционных новелл. 

Речь в данном случае идет о сюжете, связанном с корректировкой российского Закона о политических партиях^[198], имевших место в 2014 г. в связи с рекомендациями ГРЕКО, вынесенными по итогам Третьего оценочного раунда, который был наполовину посвящен конституционноправовому вопросу – имплементации Рекомендации N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний». Согласно Г.Н. Митину «Большинство изменений, внесенных в Федеральный закон "О политических партиях" по вопросу финансирования в 2014 г., были обусловлены рекомендациями ГРЕКО, изложенными в Оценочном докладе по вопросам прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации (20 - 23 марта 2012 г.)»^[199][200]. Указанный исследователь свидетельствует, что необходимость учета рекомендаций ГРЕКО в российском законодательстве основывалась тогда на требованиях Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы, утвержденного Указом Президента РФ²²¹, а внесенные в Закон о политических партиях изменения коснулись трех источников денежных средств политических партий: взносов, пожертвований и заемных средств^[201]. Международные антикоррупционные стандарты в части финансирования избирательных кампаний, разумеется, требуют большего, чем внесения подобных точечных изменений, однако сам факт реагирования на рекомендации международных антикоррупционных организаций необходимо рассматривать как движение в правильном направлении, которое нуждается в поддержке. 

Обобщая наблюдения об антикоррупционных изменениях российского конституционного законодательства в части вопросов формирования органов власти, в первую очередь необходимо сказать, что они имеют место. Данные изменения могут быть вызваны как логикой внутренней российской административно-политической реформы (например, в части введения обязательств по представлению рядом субъектов избирательных правоотношений деклараций о доходах, которые были вдохновлены международным опытом развития этого института), так и являться ответом на выполнение международных обязательств Российской Федерации (в случае с корректировкой норм о финансировании политических партий). 

 2) Следующий тип проявления антикоррупционных норм в российском конституционном законодательстве связан с современными антикоррупционными стандартами функционирования органов власти. Напомним, что согласно Конвенции ООН против коррупции 2003 г. к универсальным правилам такого рода относятся различные гарантии доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении органов власти, механизмы подотчетности органов власти гражданам, требования прозрачности принятия государственно-властных решений и вовлечения общественности в этот процесс. 

Одна из сложностей в анализе этого проблемного среза заключается собственно в идентификации урегулированных в законодательстве антикоррупционных механизмов как конституционно-правовых полностью или в какой-то части. В случае, когда обязанными субъектами являются субъекты конституционно-правовых отношений, а исполнение этих норм связывается с процессом формирования или осуществления власти, то не возникает препятствий в определении этого источника права и содержащихся в нем механизмов как конституционно-правовых. И все же следует признать размытость критериев отнесения антикоррупционных механизмов к ведению конституционного права в сложных комплексных регулятивных массивах. 

По-видимому, с усилением связей таких актов с конституционными категориями, конституционно-правовой практикой, с включением их в систему конституционно-правового регулирования можно говорить о приобретении ими черт институтов конституционного права. 

Среди направлений антикоррупционной реформы, которые стали рассматриваться как имеющие конституционно-правовое содержание, можно назвать следующие^[202]. 

2-а) Обеспечение доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении органов власти. Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[203] и Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»^[204][205] справедливо рассматриваются в качестве важнейшей составляющей антикоррупционного законодательства. В то же время с точки зрения современной конституционно-правовой науки упомянутые законы содержат механизмы реализации и защиты конституционного права граждан на информацию (или так называемого «права знать» (right to know)). Однако в России появление указанных источников законодательства было связано не с конституционным дискурсом, а с административной реформой: обеспечение прозрачности деятельности государственных органов для граждан и бизнеса влечет большую открытость процесса принятия государственно-властных решений и является во всем мире одним из ключевых факторов противодействия коррупции. 

Действительно, российская конституционно-правовая доктрина в 1990-е и 2000-е гг., несмотря на наличие целого ряда специальных исследований конституционного права граждан на доступ к информации²²⁶, не смогла привести выхолощенные нормы о гласности и открытости деятельности органов власти к закономерной законодательной эволюции в виде центрального закона, по меньше мере на федеральном уровне²²⁷. Как известно, вопрос общения государственных органов с гражданами до принятия упомянутых федеральных законов 2008-2009 гг. рассматривался либо через призму проблематики законодательства об информатизации и формирования системы государственных информационных ресурсов, которое с середины 1990-х гг. так и не сформировало действенного механизма получения информации гражданами^[206], либо через

законодательство об обращениях граждан, либо через законодательство о СМИ, поскольку считалось, что наличия журналистов как профессиональных информационных посредников между властью и обществом вполне достаточно для того, чтобы граждане имели всю необходимую для них информацию. 

Именно благодаря антикоррупционному законодательству, развивавшемуся для поддержки административной реформы^[207], упомянутые Законы о доступе к информации, наконец, были приняты^[208]. В результате выходит, что в отечественной практике в вопросе адаптации механизмов защиты субъективных прав граждан конституционное право иногда вынуждено принимать помощь от более влиятельных в настоящее время областей российского законодательства. 

Наряду с этим укажем, что доступ к информации является одним из элементов концепции открытого правительства (где идея прозрачности, согласно современной правовой теории, выступает наряду с принципом подотчетности органов власти и вовлечения граждан в принятие решений), которая, в свою очередь, имеет во многом конституционно-правовую природу, но также развивается сегодня в России в основном под сенью административной реформы^[209]. Вопрос об открытости органов власти более комплексный, нежели вопрос о правовых гарантиях права на доступ к информации. Траектория проявления этого системообразующего стандарта транспарентности (прозрачности) органов власти в конституционном праве более сложная. Идея открытости правительства проистекает, разумеется, не только из современных международных антикоррупционных стандартов, но является традиционной гарантией подотчетности и демократизма функционирования органов власти, составляя, например, содержание принципов гласности судебного процесса и общественного контроля за органами власти или отсылая к социально-политической категории гласности как части идеологии перестройки в позднем СССР, которая в большей степени уже связывается с категорией идеологического плюрализма и свободой слова^[210]. 

В целом же можно сказать, что международный антикоррупционный стандарт открытости органов власти, который не смог прежде пробить себе дорогу собственно в рамках конституционного права, постепенно занимает в нем свое законное место благодаря усилиям, предпринятым в ходе реализации российской антикоррупционной реформы. 

2-б) Запрет иметь счета в иностранных банках, рассматриваемый как механизм упорядочения лоббистской деятельности – еще один институт, связанный с риторикой антикоррупционной реформы (хотя он имеет более сложную природу) и при этом затрагивающий конституционно-правовые отношения. 

Согласно положениям соответствующего специального закона запретительные меры принимаются «в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, упорядочения лоббистской деятельности, расширения инвестирования средств в национальную экономику и повышения эффективности противодействия коррупции»^[211]. 

Для конституционного права этот институт может быть интересен по двум основным причинам. Во-первых, широко известно, что Закон о запрете иметь зарубежные счета принимался как способ обеспечения «национализации элит», т.е. гарантирования лояльности владельцев заграничных капиталов из числа представителей власти российским национальным интересам. Этот феномен еще не подвергался фундаментальной оценке в конституционно-правовой науке, хотя сама проблема, как и избранная юридическая форма ее решения, того заслуживают^[212]. 

Во-вторых, отмеченная в процитированном фрагменте закона цель упорядочения лоббистской деятельности является конституционно-правовой по своему существу в той степени, которая связана с установлением общих правил для принятия государственно-властных решений лицами, обозначенными в качестве обязанных этот запрет соблюдать, а речь по существу о должностных лицах руководящего звена всех территориальных уровней публичной власти в России, после подписи которых нормативные акты публикуются и вступают в юридическую силу. 

Иными словами, отдельные цели данного закона сочленяются с международными антикоррупционными стандартами, связанными с упорядоченностью и прозрачностью процедур принятия государственновластных решений, через проблему правового регулирования лоббистской деятельности. 

В сфере лоббизма на международном уровне представлены в основном различные акты рекомендательного свойства (например, Совета Европы, ОЭСР, СНГ^[213]). И хотя закон акцентирует внимание очевидно на недопустимости оказания влияния на правотворческий процесс внутри России со стороны иностранных лоббистов, это некоторое начало процесса концептуализации на уровне федеральных законов понятия «лоббизм». 

Несмотря на богатую законопроектную историю^[214], лоббизм не урегулирован в Российской Федерации в форме некоего комплексного закона, хотя нормы о коммуникации с органами власти различных групп интересов в российском законодательстве представлены дискретным образом в различных областях законодательства (например, в законодательстве об обращениях граждан, о доступе к информации, о создании общественных советов при органах власти, о государственно-частном партнерстве и т.д.^[215]).

В литературе нами высказывалось мнение, что в решении проблемы лоббизма путем принятия закона о лоббизме есть определенная перспектива в государствах со стабильными и отлаженно работающими политическими институтами^[216]. В государствах переходного типа, государствах с неустоявшимися политическими институтами для решения очевидно также существующей, но проявляющейся в других формах, проблемы лоббизма, по всей видимости, необходима более фундаментальная реформа, связанная с изменением роли публичной власти в управлении собственностью, а также совершенствованием процедур принятия экономических решений. Если в либеральных демократиях акцент в регулировании лоббизма сделан на обеспечении прозрачности субъектов рынка в их отношениях с органами власти, то для нелиберальных политических режимов логично было бы основное внимание направить на гарантирование прозрачности органов власти при принятии ими экономических решений в их отношениях между собой, с субъектами государственного хозяйствования, а затем и с рынком. 

Таким образом, запрет использования иностранных финансовых инструментов можно рассматривать в контексте проблематики закрепления антикоррупционных стандартов в конституционном праве как способ концептуализации проблемы лоббизма на уровне федеральных законов, которая имеет вполне определенные правовые ориентиры, наработанные в рамках международного антикоррупционного движения. 

2-в) Антикоррупционная экспертиза нормативных актов и их проектов является еще одним примером института, который так или иначе начинает затрагивать конституционно-правовые отношения. Это имеет место в той части, в которой проведение такой экспертизы касается законодательного процесса как конституционно-правовой процедуры^[217]. К примеру, принятие федеральных законов теперь сопровождается обязанностями Министерства юстиции РФ при проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, проводить также и их антикоррупционную экспертизу^[218]. 

Кроме того, конституционно-правовая привязка к этому антикоррупционному институту в значительной степени справедлива, когда речь идет о построении единой системы законодательного обеспечения нормотворческого процесса в Российской Федерации и установления единых стандартов качества при принятии государственно-властных решений. Как мы уже отмечали в публикациях, формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы в России представляет собой попытку решения частного вопроса при нерешенности на уровне закона более общего, ведь создание комплексной правовой основы ее проведения догматически правильно было бы начать с принятия базового закона о нормативных правовых актах^[219]. 

Действительно, как показывает опыт сравнительных исследований, в европейских государствах очищение проектов нормативных актов от норм, способствующих развитию коррупционной практики («коррупциогенных норм») реализуется в виде процедуры оценки регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment) как части юридической экспертизы проектов нормативных актов^[220]. «Что же касается антикоррупционной экспертизы, то она все-таки больше присуща странам постсоветского пространства - странам СНГ, государствам Балтии, ряду бывших социалистических стран Европы, а также странам третьего мира в Азии и Африке»^[221]. Отметим, что оценка регулирующего воздействия как таковая также стала частью российской нормотворческой практики, но действует в усеченном виде как локальная процедура для улучшения качества ряда регулирующих предпринимательскую деятельность ведомственных актов федерального и регионального уровня^[222], как, впрочем, и процедура оценки фактического воздействия^[223], которая ее дополняет. 

Таким образом, имея теперь в России нормативные наработки и обширную практику в области антикоррупционной экспертизы, в конституционно-правовой науке уже не получится без их учета обратиться к обсуждению более общего вопроса о качестве текстов государственновластных решений при обсуждении закона о нормативных актах, либо обсуждению унификации современных требований юридической техники при разработке законопроектов и других подобных вопросов. Поэтому антикоррупционная экспертиза невольно становится предметом внимания конституционных юристов, озабоченных проблематикой такого рода. 

Стоит отметить в этой связи, что оценка качества властных решений на предмет сокращения коррупционной практики также представляет собой международный антикоррупционный стандарт, воплощенный в Конвенции ООН против коррупции 2003 г.^[224] Правда, избранная в России своеобразная форма антикоррупционной экспертизы нормативных актов – плод оригинальных разработок национального экспертного сообщества, а не целенаправленного поиска варианта реализации в России указанной нормы Конвенции ООН 2003 г. Тем не менее, наличие подобных общих стандартов, как и специализированных региональных стандартов, симптоматично^[225] и означает, что дальнейшая разработка проблематики оценки нормативных актов на предмет противодействия коррупции неизбежна. Другое дело, что внимание к этой теме конституционно-правовой науки с точки зрения ее системного подхода может существенно преобразовать модель регулирования антикоррупционной экспертизы, сделав частью более комплексного регулирования, обеспечивающего требуемое качество государственно-властных решений. 

2-г) Прочие правовые институты, вызванные к жизни современной антикоррупционной политико-правовой культурой и касающиеся современных антикоррупционных стандартов функционирования органов власти, которые имеют тот или иной конституционно-правовой компонент, при необходимости можно изыскивать в российском конституционном законодательстве и далее. Структура разговора по этому направлению будет зависеть от прикладных задач, которые перед собой ставит исследователь. Однако, для общей иллюстрации характера антикоррупционных стандартов функционирования органов власти, перенимаемых конституционным законодательством, приведенных моментов оказывается достаточно. 

Следует в завершение этого блока вопросов, по меньшей мере, упомянуть направление исследований, которое на наш взгляд является недооцененным в российской литературе. Речь идет о проблематике, часто объединяемой понятием конституционной экономики, которая актуализирует, среди прочего, и вопросы более тесного взаимодействия конституционного законодательства с современным антикоррупционным законодательством. 

Систематизировать проблемы, возникающие на стыке двух упомянутых областей, которые, с одной стороны, являются ключевыми для текущей российской антикоррупционной реформы, и, с другой стороны, являются знакомыми для отечественной научной конституционно-правовой дискуссии, можно следующим образом: 

- организация государственной распределительной системы (в том числе обеспечение прозрачности госзакупок, распределение прав на ограниченные ресурсы, предоставление льготных прав и преимуществ, приватизация государственного и муниципального имущества, распределение бюджетных ассигнований, обеспечение прозрачности бюджетного процесса и бюджетный контроль, в том числе посредством организации деятельности Счетной палаты, и т.д.);

- установление пределов государственного хозяйствования (в том числе вопросы определения основ конституционно-правового статуса госкорпораций и госкомпаний и принципиальные возможности их участия в системе властеотношений, управления публичными имущественными фондами, установления конституционных основ предоставления

государственных и муниципальных услуг, и др.); 

- принципиальное определение меры участия государства в регулировании экономических отношений (в том числе обоснованная модель государственного вмешательства в экономику и приемлемая степень разгосударствления последней, вопросы устранения «административных» барьеров для субъектов предпринимательства или принципов контрольнонадзорной деятельности в экономике и т.д.)^[226] 

 3) Следующий тип отражения в конституционном законодательстве современных правовых стандартов противодействия коррупции связан с антикоррупционными требованиями к представителям власти. 

Напомним, что Конвенция ООН против коррупции 2003 г. к числу основных мер по профилактике коррупционного поведения в связи с требованиями к представителям власти относит: необходимость принятия кодексов этики, предупреждение конфликта интересов, декларирование доходов, обязанность уведомления о склонении к коррупции, детализация мер юридической ответственности и другие. 

Показательно, что траектория проявления большинства антикоррупционных новелл этого типа в российском конституционном законодательстве связана с заимствованием антикоррупционных механизмов из административного законодательства (в особенности из такой его разновидности, как законодательство о государственной гражданской службе) и при определенном посредничестве головного российского антикоррупционного закона. 

Стоит обратить внимание на то, что нормативный дрейф отдельных норм и механизмов из административного права в конституционное, может иметь определенный негативный эффект, проявляющийся в том, что хотя содержательно антикоррупционные нормы и несут в конституционноправовое законодательство полезные образцы поведения, при этом они способны переносить с собой и иную отраслевую методологию в систему конституционно-правового регулирования²⁴⁹. 

Важная задача конституционных юристов в этом процессе заключается в том, чтобы отслеживать эти переносы. При восприятии диспозиций норм из источников административного права (т.е. рассматриваемых здесь полезных содержательных новаций), необходимо их очищать от лишнего, в том числе от обеспечительных механизмов действия нормы, которые в конституционном праве должны быть своими. Обычно эти механизмы следуют за другими элементами правовой нормы помимо диспозиции, т.е. за гипотезой и санкцией, которые дают представление об обязанных субъектах, условиях использования правила поведения, о гарантиях и ответственности. 

Это позволяет сделать основная модель перенесения антикоррупционных норм из российского административного законодательства в конституционное, которая связана с нормативным посредничеством комплексного антикоррупционного законодательства во главе с Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии

                                                     

²⁴⁹ См. подробнее об этой проблеме: Муромцев Г.И., Кривельская О.В. Соотношение административного и конституционного права в зарубежных странах // Вестник РУДН. Серия Юридические науки. 2012. № 2. С.

101. 

коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции 2008 г.)^[227], где встречаются нормы разных отраслей права. Поскольку в источниках административного права, например, в Законе о государственной гражданской службе 2004 г.^[228] не могут быть урегулированы обязанности для субъектов конституционно-правовых отношений по определению, антикоррупционные новации из источников административного права, образно говоря, сначала устремляются в антикоррупционный закон, где нормативные диспозиции проходят первичную «очистку», и далее попадают в профильное законодательство (конституционное, трудовое, хозяйственное и т.д. – сообразно сути отношений и статусу субъектов, деятельность которых регулируют эти отрасли права). 

Большинство примеров такого «нормативного дрейфа» в современном конституционном законодательстве, при котором антикоррупционные нормы включаются в конституционное законодательство из источников российского административного права или существенно перерабатываются благодаря их влиянию, относится к случаям, когда адаптированные в виде правовых норм в законодательстве о государственной службе первоначально этические требования к государственным служащим проецируются на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации^[229]. В отличие от государственных и муниципальных служащих, чей статус регулируется законами о государственной и о муниципальной службе, статус данных должностных лиц регулируется источниками конституционного права, в первую очередь Конституцией РФ^[230]. Данное разграничение двух типов должностей («должностей государственной службы» и

«государственных должностей») в   российском    законодательстве традиционно и закреплено нормативно^[231], а о перечнях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, которые образуют особый круг субъектов антикоррупционных обязательств по базовому Закону о противодействии коррупции (ст. 12.1) можно судить по специальным нормативным актам^[232]. В дальнейшем в настоящей работе как выполненной по конституционно-правовой специальности, разумеется нас, будут интересовать вопросы антикоррупционных обязанностей данной категории лиц, а не государственных и муниципальных служащих. 

Среди основных нормативных преобразований конституционного законодательства, касающихся антикоррупционных требований к представителям власти данного уровня, на которые соответственно повлияло законодательство о государственной гражданской службе, можно отнести следующие^[233]. 

3-а) Институт конфликта интересов является относительной новеллой российского административного законодательства. Как известно, в нормативной форме институт конфликта интересов стал известен российскому гражданскому законодательству середины 1990-х гг. Согласно А.В. Оболонскому использование этого института в законодательстве о государственной службе начало планироваться в качестве элемента стратегии административной реформы в 1997-1998 гг.^[234] Первым крупным источником, после закрепления в котором начинает устойчиво формироваться соответствующая практика, становится Закон о государственной гражданской службе 2004 г. Закон о противодействии коррупции в редакции 2015 г. начинает распространять положения о конфликте интересов на субъектов конституционно-правовых отношений, а именно на лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности^[235][236]. Вместе с этой новеллой аналогичные нормы о предотвращении конфликта интересов попадают в источники конституционного законодательства, в том числе в Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ, Закон о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, Закон о статусе судей и др.^[237] 

3-б) Институт декларирования доходов в российском конституционном законодательстве фигурирует уже в начальных редакциях базовых законов о статусе федеральных парламентариев (1994 г.) и членов Правительства РФ (1997 г.)^[238], и известен как таковой законодательству о государственной службе значительно ранее института конфликта интересов, с 1992 г.^[239] Однако все это время данный институт в российском законодательстве присутствовал номинально и отчетливой практикой по существу подкреплен не был.