Механизмы урегулирования конфликта интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности

 

Урегулирование конфликта интересов предполагает выход из ситуации реального, наличного, случившегося конфликта интересов, когда, несмотря на системные профилактические меры (как антикоррупционные запреты и ограничения, так и обязанности по недопущению конфликта интересов), его все же не удалось предотвратить. 

Понятия урегулирования конфликта интересов российское законодательство не приводит. По всей видимости, в этом не было найдено особого смысла, поскольку данный термин используется в общем значении и раскрытые в законе способы урегулирования дают достаточно информации, чтобы судить о том, что законодатель имел в виду под «урегулированием». 

 Действующий базовый российский антикоррупционный закон, выделяет следующие способы урегулирования конфликта интересов: а) изменение должностного положения лица, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей; б) отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; в) отвод или самоотвод лица в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ; г) передача принадлежащих лицу ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством^[422]. 

Отметим следующие нюансы нормативных формулировок мер по урегулированию конфликта интересов: во-первых, они даны в базовом антикоррупционном законе не перечнем, а в разных частях статьи применительно к разным типам организационных решений; во-вторых, вводятся стилистически не самыми строгими оборотами (предотвращение или урегулирование конфликта интересов «может состоять в…»); в-третьих, указывается скорее не на конкретные меры, а на крупные организационные направления, которые можно конкретизировать («отказ от выгоды», «изменение должностного положения лица, вплоть до…»; в-четвертых, основания для возникновения конфликта интересов не систематизированы исчерпывающим образом. 

Все это указывает на то, что в данном законе статья о порядке предотвращения и урегулирования конфликта интересов не имела задачи выстроить некий теоретически полный перечень всех возможных способов урегулирования конфликта интересов. Поэтому нуждается в поддержке позиция, что список средств урегулирования конфликта интересов здесь не является для обязанных лиц закрытым. Представляется, что должностное лицо может предотвратить или урегулировать свой конфликт интересов любыми другими законными способами, которые в данном Законе не указаны. Хотя, учитывая, что отношения в этом направлении только начинают выстраиваться и становится частью российского юридического быта, все же было бы нелишне указать в законе максимально полный перечень возможных средств для более удобного учета обстоятельств на практике. 

Среди других потенциально интересных предложений по расширению списка мер по урегулированию конфликта интересов можно выделить следующие:

а) из зарубежных источников: 

«– отказ государственного должностного лица от частного интереса или устранение им этого интереса; 

– отказ государственного должностного лица от участия в процессе принятия решений, который может оказаться под влиянием конфликта; 

– ограничение доступа государственного должностного лица, вовлеченного в конфликт интересов, к конкретной информации; 

– перевод государственного должностного лица на должность, предполагающую выполнение функций, не связанных с конфликтом интересов; 

– пересмотр и изменение круга обязанностей и функций государственного должностного лица;

– разрешение конфликта интересов на основе договоренности о "полном доверии";

– уход государственного должностного лица с должности, предполагающей выполнение конфликтной функции как частного лица; – уход государственного должностного лица со своей должности»^[423]. б) из российских источников, в дополнение к легальному перечню: 

«– раскрытие конфликта интересов при назначении на государственные должности Российской Федерации, муниципальные должности;

– отстранение от принятия решений в отношении граждан и организаций, в отношении которых при поступлении на государственную должность Российской Федерации или муниципальную должность

раскрывался конфликт интересов;

– продажа ценных бумаг и/или имущества, ведущего к конфликту интересов или имеющего потенциал для возникновения такого конфликта;

– делегирование полномочий по принятию решений в отношении граждан и организаций, в отношении которых возникает личная заинтересованность, подчиненным должностным лицам^[424]»; 

«– ограничение доступа служащего к конкретной информации;

– усиление контроля выполнения   государственным    служащим

обязанностей, в ходе выполнения которых возникает конфликт интересов;

– установление коллегиального порядка принятия решений по вопросам, с которыми связан конфликт интересов»^[425] и проч.

Обращает на себя внимание интересный подход, который полезно взять на вооружение российскому законодательству в части последовательности и логики применения различных средств урегулирования конфликта интересов вплоть до наиболее серьезной, в виде отставки: «Если конфликт невозможно разрешить любым другим способом (с использованием одной или нескольких мер, предложенных выше) и если государственные должностные лица желают сохранить свою должность, то они должны устранить частные интересы, порождающие конфликтную ситуацию. В тех случаях, когда серьезный конфликт интересов невозможно разрешить любым другим способом, государственное должностное лицо должно оставить занимаемую должность. Политика урегулирования конфликта интересов (вместе с соответствующим законом о занятости и/или положениями трудового соглашения) должна предусматривать возможность снятия этих государственных должностных лиц с должности в этих обстоятельствах в соответствии с установленной процедурой»^[426]. Иными словами, урегулирование конфликта интересов можно воспринимать не всегда как некое единоразовое действие, которое устраняет проблему, но это может быть серия действий по урегулированию, которые сменяют друг друга, если предыдущее решение не было эффективным. 

 Обобщая этот фрагмент разговора отметим следующее.

Во-первых, целесообразно трактовать положения Закона о противодействии коррупции в части порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов лишь как определяющие основную нормативную логику для этого, а не как устанавливающую исчерпывающий перечень мер. 

Во-вторых, для целей последовательного правоприменения было бы полезно в законодательстве отразить более широкий перечень рекомендуемых средств предотвращения и урегулирования конфликта интересов, в том числе из наработанных в зарубежном законодательстве и предлагаемых в российской литературе. 

В-третьих, целесообразно предусмотреть в Законе специальную норму о возможности выбора обязанным лицом наиболее адекватного для его конкретной ситуации средства предотвращения и урегулирования конфликта интересов, что особенно актуально именно для категории высших публичных должностных лиц в связи с их особым статусом^[427]. 

 Следует затронуть вопрос о том, как механизмы урегулирования конфликта интересов, рассматриваемые базовым российским антикоррупционным законом в качестве основных, проявляют себя в отношении наиболее интересных для конституционного права типов высших должностных лиц, замещающих государственные должности, таких как Президент РФ, федеральные парламентарии, федеральные министры, федеральные судьи, и т.д. 

Для удобства сопоставления разобьем ключевые средства урегулирования конфликта интересов на два блока. Первые условно можно назвать «должностными» (они так или иначе связаны с корректировкой порядка осуществления полномочий), это отвод или самоотвод, а также изменение должностного положения в различных вариантах, вплоть до отставки. Вторые можно назвать «имущественными» (они связаны не с изменениями по должности, а с мерами, устраняющими корреляцию личных интересов занимающего публичную должность лица с имущественной выгодой), к ним относятся, прежде всего, отказ от выгоды и передача имущества в доверительное управление. 

Для первого типа средств урегулирования конфликта интересов (так называемых «должностных») можно выделить ряд закономерностей при обращении их на высших государственных должностных лиц. Поскольку «должностные» способы урегулирования конфликта интересов находятся в прямой зависимости от происхождения их легитимности, целесообразно выделить для разбора две категории должностных лиц: избираемых и назначаемых. 

а) Избираемые на мажоритарных выборах народные представители (Президент РФ, депутаты законодательных собраний, избираемые на прямых выборах губернаторы, избираемые должностные лица местного самоуправления) являются незаменимыми с точки зрения логики теории народного представительства. Освобождение от должности (отрешение от должности, отставка, лишение полномочий, «потеря мандата» и проч.) в отношении таких должностных лиц является исключительной мерой, поскольку вызывает необходимость проведения новых или дополнительных выборов в связи с тем, что не существует процедур, которые могли бы заменить прямой народный мандат. Этой логикой мотивируется, например, отсутствие обязанности замещающих подобные должности лиц, будучи кандидатами на выборные должности, не уходить в так называемый «предвыборный отпуск»^[428]. 

Правда, в отношении некоторых выборных должностных лиц исполнительной власти есть возможность в исключительных случаях назначить временно исполняющего обязанности. Однако применение данной меры в качестве средства урегулирования конфликта интересов представляется чрезмерным и спорным. Мажоритарный представитель не должен терять свой мандат по более простой процедуре, чем он его получил, на чем настаивал Конституционный Суд РФ, характеризуя процедуру отзыва «губернаторов»^[429]. Лишение «народного мандата» путем некой закрытой процедуры по урегулированию конфликта интересов выглядело бы бюрократической игрой, направленной на сведение счетов или устранение политических оппонентов. Иными словами, лишение мандата для избранных на прямых народных выборах представителей является негодным средством урегулирования конфликта интересов. 

Другой «должностной» вариант урегулирования конфликта интересов, связанный с перемещением в должностной пирамиде или изменением состава полномочий, в строгом смысле слова невозможны для должности Президента РФ или «губернатора»: для них нет другого места в должностной пирамиде, эти должности уникальны, занимающие их лица избираются именно на эти должности, а не на какие-либо иные, а их полномочия установлены Конституцией РФ и законом. Юридически они могут быть отстранены от должности или подать в отставку и быть избраны на другую должность, но эти возможности также логично обсуждать вне рамок процедур урегулирования конкретного конфликта интересов. 

Депутаты законодательных собраний как представители многочисленного по своему составу органа власти со сложной внутренней организацией, могут занимать должности в различных руководящих и иных органах палаты (в Совете палаты, комитетах, фракциях и т.д.) и здесь дисциплинарные меры в отношении их дополнительных руководящих функций в палате, не связанных как-либо с изменением состава их основных полномочий как депутатов, вполне возможны^[430]. 

Сложность применения указанных выше мер к должностным лицам этого уровня не означает, что конфликт интересов применительно к ним неразрешим. Во-первых, есть возможность использовать некую разновидность самоотвода, когда должностное лицо самоустраняется от принятия решения (например, губернатор делегирует полномочия по принятию какого-то конкретного решения, в котором у него есть личный интерес, своему заместителю; или депутат, который воздерживается от участия в голосовании по той же причине и т.д.). Во-вторых, существует почти безграничный потенциал в изыскании альтернативных способов устранения конфликта интересов (например, применение средств из арсенала «имущественных» способов) или новых, неизвестных пока базовому Закону других «должностных» способов эффективного устранения конфликта интересов (к примеру, это может быть уход в отпуск на время рассмотрения вопроса; вариант отложить принятие решения до избрания нового должностного лица взамен уходящего и проч.) В-третьих, как неоднократно подчеркивалось, должностное лицо не совершит нарушения, если заявит свой конфликт интересов и гарантирует, что это не повлияет на то, что на своем посту он будет руководствоваться исключительно требованиями закона и публичными интересами. В случае с этим типом должностных лиц, которые отвечают перед своими избирателями, такой вариант также вполне приемлем. 

Хотя в данном пункте рассматриваются народные представители, избранные на мажоритарных выборах, для полноты упомянем нюанс, вытекающий из другого используемого в законодательстве способа формирования коллективного представительства. Так, в отношении депутатов, избираемых на пропорциональных выборах, существует серьезная специфика как получения, так, соответственно, и потери мандата. Перед избирателями здесь отвечает партия, а не конкретный депутат. Поэтому если

                                                                                                                                                                                      

закон от 27.12.2018 N 561-ФЗ "О внесении изменения в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 31.12.2018, N 53 (часть I), ст. 8487. 

неурегулирование конфликта интересов отдельного «пропорционального» депутата будет признано несовместимым со статусом депутата, то согласно внутрипартийным (внутрифракционным) правилам и в пределах избирательного законодательства^[431], законодательства о политических партиях, законодательства о статусе парламентариев и требований регламента соответствующей палаты, передача парламентского мандата другому представителю партии не будет противоречить природе депутатского мандата, полученного по итогам пропорциональных выборов. 

 б) Второй распространенный способ формирования органов власти и замещения позиций высших должностных лиц в них, в связи с которым можно рассмотреть варианты механизмов урегулирования конфликта интересов, связан с различными вариантами назначения. Наиболее простой способ назначения, при котором руководитель своим единоличным решением назначает на вакантную должность кандидата, является характерным для системы административно-правовых отношений. В конституционном праве сказывается потребность в поиске и сохранении баланса разных центров сил для поддержания системы сдержек и противовесов. Поэтому процедура назначения часто бывает осложнена согласованиями с другими ветвями власти, выделением особых этапов, возможностью выразить несогласие с представленной кандидатурой, конкуренцией кандидатов, и другими специальными процедурами и условиями отбора кандидатов и назначения на должность. 

К назначаемым с использованием процедуры согласования воль высших органов власти относятся должности Председателя Правительства РФ (также как и его заместителей и министров^[432]), судей Конституционного Суда РФ и

Верховного Суда РФ, аудиторов Счетной палаты РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей и др. Если их легитимность черпается в сопоставлении воль двух высших органов власти (Президента РФ и федерального парламента), то применение «должностных» способов урегулирования их конфликта интересов затруднено. Прямой аналог «непосредственного руководителя» в системе государственной службы, который и назначает, и руководит, и отвечает за разрешение конфликта интересов государственного служащего, в данной системе отношений часто отсутствует. 

Во всех указанных выше случаях применение той части «должностных» способов урегулирования конфликта интересов, которая связана с возможностью их отставки или изменения их полномочий представляют собой нетривиальную практическую задачу. Содержание конституционноправовых отношений в вопросе формирования этих должностных позиций и осуществления полномочий на таких должностях не позволяет по столь же простой процедуре как в системе госслужбы разрешать конфликт интересов средствами, относимыми к «должностным» («отвод», «изменение должностного положения вплоть до отстранения от должности»). 

Однако, во-первых, когда существует разумная альтернатива из числа прочих «должностных» способов урегулирования, это оказывается допустимым. Так происходит, например, при самоотводе судьи при решении конкретного дела. В случае назначаемого коллегиального органа власти, если это позволяет закон и регламент, можно воздержаться от выражения личной позиции при голосовании и не принимать в нем участия, либо также заявить самоотвод. 

Во-вторых, в ситуациях, при которых должностное лицо выступает не просто в качестве члена некоего коллегиального органа власти, но в качестве его руководителя или одного из руководителей звеньев его внутренней организационной структуры, урегулирование конфликта интересов может затронуть лишь его руководящий статус. То есть такие конфликты интересов тоже могут быть устранены посредством «основных» «должностных» способов урегулирования конфликта интересов при сохранении их статуса как члена органа власти и изменении только лишь их руководящих функций^[433]. Однако и это возможно не всегда, поскольку в ряде случаев в системе сдержек и противовесов высшими органами власти согласуется не только членский состав, но и руководство, поэтому из вопроса внутреннего регламента это превращается в вопрос конституционно-правовых отношений базового уровня, связанного с взаимодействием высших органов власти. 

В-третьих, легитимность применения наиболее строгих «должностных» санкций теоретически может обеспечиваться в случае, если аналог комиссии по урегулированию конфликта интересов, созданный для решения этой задачи в отношении круга лиц, замещающих высшие государственные должности, включает в свой состав представителей органов и должностных лиц, участвующих в их назначении. Если такой аналог не создается, то будет логично, чтобы процедура урегулирования конфликта интересов предусматривала решающую роль органа, ответственного за принятие финального решения о назначении соответствующего должностного лица. 

Таким образом, в системе конституционно-правовых отношений применение тех «должностных» способов урегулирования конфликта интересов лиц, замещающих государственные должности, которые обозначает базовый российский антикоррупционный закон (отвод и изменение должностного положения вплоть до отстранения от должности) весьма проблематично. Для народных представителей, получающих свой мандат непосредственно от народа на прямых выборах, применение таких мер для урегулирования конфликта интересов может вызывать вопрос о конституционности. В отношении урегулирования конфликта интересов назначаемых должностных лиц подобными строгими должностными средствами, необходимо изыскать модель принятия решений, которая позволит обеспечить легитимность решения в глазах общественности, что возможно, например, если в процедуре урегулирования конфликта интересов решение будет приниматься с учетом позиции участвующих в назначении данного лица органов власти, а также если решение о варианте урегулирования конфликта интересов будет приниматься, органом, назначившим должностное лицо. Однако, наряду с этим очевидна потребность в конституционном праве сделать гораздо более детальными знания о других «должностных» способах урегулирования конфликта интересов лиц, замещающих государственные должности. 

Второй тип направлений урегулирования конфликта интересов в головном антикоррупционном законе условно был нами назван

«имущественным» (они связаны не с изменениями по должности, а с мерами, устраняющими корреляцию личных интересов должностного лица с его имущественной выгодой). К ним согласно Закону о противодействии коррупции 2008 г. относятся, в первую очередь, отказ от выгоды и передача имущества в доверительное управление.

Отказ от выгоды является не столько определенным законодательством формализованным алгоритмом поведения, сколько конечной целью, которая может быть достигнута самыми разными юридическими средствами. Комментаторская литература на этот счет до сих пор остается довольно скудной. Но с точки зрения правового содержания термин «отказ от выгоды» предполагает прекращение получения доходов или иных выгод (понимаемых, очевидно, сообразно трактовке легальной дефиниции личной заинтересованности, которая закрепляется базовым антикоррупционным законом). Соответственно способом отказа от выгоды становится любое действие, которое может быть таким образом истолковано, в том числе: выход их капитала коммерческих юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере полномочий должностного лица; продажа активов, которые связаны с осуществлением обязанностей по должности; прекращение занятия иной допустимой законом деятельностью и проч.^[434] Соответственно, для урегулирования конфликта интересов таким способом лицу, замещающему государственную или муниципальную должность, необходимо явно и убедительно продемонстрировать принятие некоего решения, которое разрывает его зависимость от соответствующих выгод. 

Другой «имущественный» способ урегулирования конфликта интересов связан с передачей имущества в доверительное управление, если обладание им влечет конфликт интересов. 

Назначение института передачи имущества в доверительное управление в рамках системы способов предотвращения конфликта интересов состоит не в том, чтобы отказаться от собственности, а в том, чтобы не иметь контроля за ее управлением на время исполнения должностных обязанностей, вверив это заботам специалистов, никак кроме как договором о доверительном управлении с должностным лицом не связанных, то есть субъектам, посторонним в отношении личных и семейных связей должностного лица. 

Главная проблема нынешнего варианта российского антикоррупционного законодательства в этом вопросе заключается в том, что оно не конкретизирует указанную цель. А поскольку при формальной передаче в доверительное управление имущества согласно главе 53 ГК РФ должностное лицо совсем не обязательно теряет за ним контроль, то конфликт интересов не устраняется. Поэтому есть необходимость уточнить российское законодательство в части главного – потери контроля должностного лица - бенефициара за управлением своим имуществом, вызывающим конфликт интересов. 

Как известно, в англо-саксонских странах для этого используется механизм «слепого траста» (“blind trust”), хорошо зарекомендовавший себя способ предотвращения конфликта интересов. Очевидно, что именно его аналог имелась задача использовать в России при создании антикоррупционного законодательства. Но поскольку российскому законодательству «слепой траст» не известен, можно использовать похожие механизмы. 

а) Возможен вариант составления некоего типового договора доверительного управления с обязательным условием потери владельцем имущества права контролировать движение активов, форму которого обязаны будут использовать при заключении соответствующих соглашений имеющие такие активы должностные лица и финансовые учреждения - контрагенты. Подобный типовой договор может быть составлен и рекомендован для использования в практике высшими российскими финансовыми властями. 

б) Аналогичный подход вполне разделяет Д. Дедов: «Передача акций и долей участия в капитале коммерческой организации в доверительное управление не снимает конфликта интересов, поскольку доверительный управляющий все равно продолжает действовать в частных интересах чиновника как держателя акций. Адекватным решением проблемы может служить использование, например, институтов коллективного инвестирования (инвестиционных фондов), не сообщающих своим пайщикам информацию об объектах инвестиций»^[435].

в) Еще один вариант совершенствования российского антикоррупционного законодательства в этой части – создание специальных государственных фондов, обслуживающих такие активы представителей власти. Их особый нормативный статус будет гарантировать реальность отсутствия контроля должностных лиц за управлением «конфликтными» активами, а кроме того, обеспечит более упорядоченный дополнительный государственный контроль. В этом смысле вызывает интерес опыт Канады, где «в 1985 году принят Ценностный этический кодекс государственной службы, состоящий из 4 частей. В приложении к Кодексу содержится перечень страховых и доверительных фондов, необходимых государственным служащим для помещения своего имущества, порядок владения которым реорганизуется ими в соответствии с правилами о предотвращении "конфликта интересов"»^[436]. 

Характер возникающих на практике проблем, связанных с предотвращением конфликта интересов путем передачи имущества в доверительное управление показывает, что российская межотраслевая юридическая дискуссия могла бы развиваться в этом вопросе более активно, сформировав четкую общую позицию, которая должна быть положена в основу законодательных корректировок. К примеру, в литературе обращают внимание на то, что в судах установление только факта владения ценными бумагами является достаточным основанием для вывода о наличии конфликта интересов^[437]. Причина может быть в излишне буквальном толковании не очень удачно сформулированного положения Закона о противодействии коррупции^[438]. 

В публикациях, затрагивающих так или иначе вопросы конфликта интересов отдельных типов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, отмечаются аналогичные проблемы. Например, факт владения депутатами акциями приводит к риску санкций за неурегулирование конфликтов интересов в связи с его ошибочным отнесением к запрету участвовать в «управлении хозяйственного общества или иной коммерческой организации (к перечню которых, безусловно, относится общее собрание акционеров)»^[439] и ведения предпринимательской деятельности, что противоречит по существу ряду позиций

Конституционного Суда РФ о том, что «деятельность акционеров не является предпринимательской»^[440], а владение акциями не входит в число видов участия в деятельности коммерческих организаций, которые запрещены депутату Государственной Думы^[441]. 

 В результате в отношении «имущественных» видов урегулирования конфликта интересов можно сделать следующие выводы.

Во-первых, в качестве рабочего инструмента урегулирования конфликта интересов лиц, замещающих государственные должности, они зачастую являются более адекватными, чем «должностные» способы урегулирования конфликта интересов, поскольку не имеют ограничений или осложнений в применении в связи с особым конституционно-правовым статусом таких должностных лиц. 

Во-вторых, они остаются не менее пробельными в законодательстве, поскольку варианты отказа от выгоды не конкретизированы, а общие формулировки о передаче имущества в доверительное управление поверхностны и без должной конкретизации не достигают своей цели. 

В-третьих, поскольку существуют основания полагать, что наличие активов, нуждающихся в сложном управлении (то есть помимо распространенного в среде обывателей владения движимым и недвижимым имуществом, а также использования распространенных способов сохранения сбережений вроде депозитных вкладов) является для лиц, замещающих государственные должности, более актуальным, чем для государственных и муниципальных служащих, то регулирование в сфере передачи имущества в доверительное управление можно выстраивать, принимая за правило высокий должностной, а то и политический статус владельцев активов. 

 Следующий вопрос, который необходимо подвергнуть разбору – формирование организационных основ работы по урегулированию конфликта интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, как должностных лиц особого рода. 

Общая международная научная дискуссия о противодействии коррупции данную проблематику обсуждает в связи с темой о создании некоего условного «антикоррупционного агентства», то есть особого независимого органа власти, который имел бы широкие антикоррупционные функции. Данный вопрос встал не в последнюю очередь благодаря рекомендациям различных международных организаций, которые пытаются разработать максимально ясную, комфортную и вместе с тем эффективную органическую модель противодействия коррупции для стран, находящихся в фазе активного институционального строительства и переоценивающих свой предшествующий общественно-политический опыт. И схема с независимым антикоррупционным органом признается одной из наиболее приоритетных для того, чтобы попытаться справиться с системной коррупцией и коррупцией на высшем уровне. 

В максимально обобщенных обзорах антикоррупционных органов выделяют несколько доминирующих типов их устройства: 

а) Модель многоцелевых агентств по борьбе с коррупцией с полномочиями правоохранительных органов. Данную модель принято идентифицировать с Независимой комиссией против коррупции Гонконга и Бюро по расследованию коррумпированной деятельности Сингапура

(сегодня воспринята в Литве, Латвии, Австралии, Ботсване, Уганде и др.); 

б) Отделы по борьбе с коррупцией в системе правоохранительных органов. Учреждения, созданные в соответствии с этой моделью функционируют в Норвегии, Бельгии, Испании, Хорватии, Румынии,

Венгрии и т.д. 

в) Органы по предупреждению коррупции, разработке антикоррупционной политики и координации антикоррупционной деятельности в государстве. В задачи данных органов входит исследование коррупции как социального явления; мониторинг и координация мероприятий по исполнению антикоррупционных программ; пересмотр и подготовка правовых актов в этой сфере; общий контроль в сфере урегулирования конфликта интересов и декларирования имущества должностными лицами; выработка и внедрение кодексов этики; содействие в проведении образовательных мероприятий; поддержка международного сотрудничества и мер по взаимодействию с гражданским обществом и др. Подобные органы созданы во Франции (Центральная служба по предупреждению коррупции), США (Управление по правительственной этике), Болгарии (Комиссия по координации усилий в сфере борьбы с коррупцией)^[442] и др.^[443] 

Таким образом, если связывать цель нового органического устройства не с созданием еще одного правоохранительного органа к имеющейся их системе, а с упорядочением антикоррупционной политики государства и концентрацией легитимности для решения вопросов соответствия служебной этике и урегулирования конфликта интересов лиц высшего должностного уровня, то наиболее близким вариантом станет, по всей видимости, последний из указанных. При этом основными задачами такого органа будут не расследовательские, а координационные, надзорные, консультативные в области антикоррупционной политики в целом. 

Однако поскольку в обзоре, из которого были приведены данные обобщения, не предполагалось оценивать продуктивность органического устройства для оптимизации урегулирования конфликта интересов, стоит прибегнуть к другим компаративистским разработкам. Согласно сравнительным исследованиям даже в относительно близких к России по культуре восточно-европейских странах Евросоюза не существует единого подхода к тому, должен ли для максимального эффективного осуществления функций урегулирования конфликта интересов быть создан некий независимый орган высокого уровня или нет. В качестве примера государства, где данная идея взята на вооружение, как правило, приводится

Латвия с его Бюро по предотвращению и борьбе с коррупцией (The Corruption Prevention and Combating Bureau, KNAB)^[444]. 

Интересный пример решения проблемы имеется в Португалии, где некоторые функции по урегулированию конфликта интересов входят в число полномочий конституционного суда. При этом признается, что опыт Португалии в этом плане уникален. Использование конституционного суда для определения конфликтов интересов противоречиво и не прижилось в большинстве государств. Отмечается, что «большие по территории страны, особенно государства с федеративным устройством, не могут позволить себе использование конституционных судов в связи с их загруженностью по традиционным полномочиям»^[445][446]. Процедурно роль конституционного суда Португалии, состоит в приеме от вновь назначенных должностных лиц деклараций об отсутствии препятствий для замещения должности в виде конфликта интересов главным образом в отношении правила несовместимости должностей. В России задача исключения недопустимого совместительства при занятии должности решается на более ранней стадии техническим образом, поскольку отсутствие недопустимого совместительства юридически является одним из требований к кандидатам для занятия должностей. Действительно, пока не просто представить российский Конституционный Суд в роли инстанции, которая наряду со своими привычными полномочиями будет разбирать по существу вопросы разнородных конфликтов интересов лиц, замещающих государственные должности РФ. Правда, едва ли можно со всей уверенностью утверждать, что это совершенно невероятная траектория развития отечественного политикоправового процесса. Кроме того, Конституционный Суд РФ в отведенных ему законом пределах и сейчас может быть причастен к подобного рода вопросам, например, рассматривая жалобу должностного лица, о нарушении его прав как гражданина в результате некорректного применения закона при урегулировании его конфликта интересов. 

Тем не менее, оценивая португальский опыт, нельзя не признать значимости идеи поиска высокой инстанции, которая располагала бы достаточной легитимностью, чтобы рассматривать вопросы конфликта интересов лиц, замещающих государственные должности, в том числе руководителей и представителей высших органов власти. Можно признать, что альтернатив конституционному суду, в этом смысле, не так много. Однако, очевидно, что задача урегулирования и координации урегулирования конфликта интересов по своим признакам шире, чем это было бы приемлемо для конституционного суда, рассматривающего исключительно вопросы права.  

Один из возможных вариантов связан с созданием в системе высших органов власти антикоррупционных институтов нового типа, которые будут конструировать свою легитимность самостоятельно благодаря грамотно поставленным задачам, проработанному статусу и наличию соответствующих ресурсов. Во многом экспериментальный, творческий и новаторский характер современного российского антикоррупционного законодательства этому вполне способствует, а разнообразный зарубежный опыт органического строительства «антикоррупционных агентств» надолго обеспечит такому органу интеллектуальную пищу для саморазвития.