Особенности ответственности за неурегулирование конфликта интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности

 

Завершающий раздел проблематики влияния современного антикоррупционного законодательства на систему конституционноправового регулирования деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, посвящен вопросам ответственности за неурегулирование конфликта интересов, когда предшествующие меры пассивной и активной профилактики не дали результатов, а предусмотренные законодательством механизмы урегулирования конфликта интересов были проигнорированы. 

Композиция рассмотрения данной проблемы в первую очередь должна учитывать, что вопрос об ответственности за неурегулирование конфликта интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, пока еще не прочно встроен в конституционно-правовую теорию. Поэтому в данном параграфе работы стоит коснуться тех аспектов данной проблемы, которые способны обеспечить ее включение в российскую конституционноправовую дискуссию на текущем этапе ее развития. 

 Среди этих аспектов для последующего разбора выделим следующие: 1) вопрос корреляции проблематики новых антикоррупционных требований к представителям власти с проблемой позитивной конституционно-правовой ответственности; 2) разнообразие форм ответственности за неурегулирование конфликта интересов в системе конституционно-правовых отношений; 3) совершенствование законодательства в отношении наиболее строгой санкции, применяемой сегодня в российской практике в связи с неурегулированием конфликта интересов, в виде увольнения (освобождения от должности, досрочного прекращения полномочий, отставки и т.д.) должностных лиц, в особенности в результате такого основания как утрата доверия. Этими позициями не исчерпываются все возможные пересечения антикоррупционного и конституционного законодательства в вопросе ответственности, но их можно признать наиболее показательными, для того чтобы представить максимально адекватную иллюстрацию заявленной проблематики. 

 Проблематика позитивной ответственности в российской конституционно-правовой литературе имеет давнюю историю, которая может быть адекватно описана только в фундаментальных специализированных исследованиях^[497]. Поскольку в данном тексте нет задачи рассматривать этот вопрос как таковой и, принимая во внимание наличие маститых сторонников и противников теории позитивной ответственности, стоит сосредоточиться на ее очевидной корреляции с задачами антикоррупционного регулирования статуса должностных лиц. Оговоримся лишь, что более убедительной для нас выглядит позиция авторов, которые не считают в полной мере доказанной необходимость выделения понятия позитивной ответственности per se, как некоего особого понятия, имеющего принципиальную важность в конституционно праве, которое не может быть заменено более удачным^[498]. Можно согласиться с точкой зрения исследователей, что использование термина «позитивная ответственность» способствует размыванию требуемой правом терминологической точности, в результате чего, в частности, в теоретических рассуждениях обязанность совершать действия, предусмотренные законом, отождествляется с последствиями ее неисполнения^[499]. 

Однако проблему неубедительности понятия для части теоретиков не следует путать с актуальностью проблематики, которая обсуждается под этим заголовком. Нет сомнений, что современная конституционно-правовая наука остро нуждается в исследовании вопросов, связанных с качеством выполнения должностными лицами своих обязанностей еще до момента прямого нарушения правовых норм с их стороны, когда уже возникает необходимость ретроспективной оценки и применения наказания. Общим местом сегодня является детальная регламентация как порядка осуществления полномочий, так и требований к профессиональному и обыденному поведению, которые нужно соблюдать представителям власти. Представляется, что продуктивно было бы выделить, отвязать эту проблематику от темы юридической ответственности и рассматривать ее для начала отдельно и автономного от других. Место для нее в системе юридического знания будет определено более точно, когда она даст осязаемые практические результаты, которое могли бы отразиться на системе правового регулирования конституционно-правовых отношений. 

При этом теория ретроспективной юридической ответственности в конституционном праве ничуть от этого не пострадает. Скорее, наоборот, в более ясном свете могут представиться некоторые ее проблемы вроде редукции состава конституционно-правового нарушения и вопроса вины, разграничения юридической и политической ответственности в конституционном праве, ценности правовосстановительного характера ответственности в системе конституционно-правовых отношений и другие. 

Иными словами, тема позитивной ответственности интересна в силу вполне очевидного смыслового пересечения ее содержания с рассматриваемыми в настоящем исследовании вопросами новых гарантий высокого качества работы представителей власти на своих должностях, которое обеспечило бы доверие людей к ним самим и к институтам власти в целом. В этом состоит исходный смысл современных антикоррупционных реформ. Вопрос более четкого, детального регулирования обязанностей представителей власти, требований к их должностному поведению, ограничений, вытекающий из высокого публичного статуса по своей сути и есть вопрос об «ответственном» отношении к делу, преданности должностных лиц интересам общества, их лояльности публичным ценностям, которые они способны ставить выше личных в случае конфликта интересов. При этом не стоило бы спешить всю эту проблематику загонять под заголовок позитивной ответственности, чтобы он не начал вносить в дискуссию излишнюю сумятицу. На добросовестном изучении наиболее серьезных научных проблем в соответствующей области российскими специалистами отсутствие короткого и броского названия у этой тематики никак не отразится. 

 Второй избранный для рассмотрения вопрос – разнообразие форм ответственности за неурегулирование конфликта интересов в системе конституционно-правовых отношений. 

Оговоримся, что в этой теме будут затронуты не просто вопросы, связанные так или иначе с ответственностью за коррупцию представителей власти. Это тема совершенно традиционная как для конституционного права, так, например, и уголовного права (в том числе в вопросе о механизмах отставки в связи с уголовно-наказуемыми актами коррупции вроде взяточничества, растрат, злоупотребления полномочиями и т.д., в вопросе об иммунитетах должностных лиц от уголовного преследования и проч.). Но поскольку данное исследование посвящено адаптации в конституционном праве новых требований к представителям власти в связи с современным антикоррупционным законодательством, которое в этом вопросе концептуализируется с помощью категории конфликта интересов, то необходимо рассмотреть вопросы ответственности субъектов конституционно-правовых отношений именно за неурегулирование конфликта интересов, за неисполнение должностных антикоррупционных обязанностей нового типа вроде декларирования активов или уведомления о возникновении личной заинтересованности. В обсуждении проблем именно этого рода наблюдается определенный дефицит в конституционно-правовой литературе. 

Для того чтобы сориентироваться в наборе мер ответственности, доступных для применения в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, рассмотрим для начала те меры, которые используются в системе государственной и муниципальной службы за рубежом и в России. Преимущественно они рассматриваются в качестве мер дисциплинарной ответственности. Разновидности данных мер ответственности можно разбить на две основные группы: а) применяемые к лицам, допустившим нарушение, и б) применяемые по отношению к их решениям. Каждая из них допускает возможность выделить субклассификацию. 

а) Меры ответственности, применяемые к нарушителям антикоррупционных требований по урегулированию конфликта интересов (по деяниям, не имеющим признаков состава правонарушений другого типа ответственности, в том числе административных или уголовных) подразделяются на:

а.1) организационно-кадровые (направленные на то, чтобы нарушитель не смог как прежде осуществлять свои полномочия): отставка (увольнение), изменение состава полномочий, перемещение на другую должностную позицию в данном органе власти, перемещение на аналогичную должностную позицию в другое территориальное подразделение того же органа власти, причем все это – в качестве реакции на уже допущенное нарушение, а не в виде профилактической меры, направленной на предотвращение или урегулирование конфликта интересов и т.д.; 

а.2) карьерные (не предусматривающие изменения должностных обязанностей или порядка их осуществления): понижение в должности, лишение или отзыв должностных поощрений, отказ в продвижении по службе и т.д.; 

а.3) материально-финансовые (связанные с затрагиванием материальной сферы нарушителя): штраф, отказ в назначении премии, отказ в повышении оплаты труда, отмена надбавок, снижение или отмена выходного пособия или пенсии^[500] и т.д. 

б) Меры ответственности, применяемые в отношении принятых решений, если они разрабатывались и принимались в условиях конфликта интересов ответственных за это должностных лиц (с юридической точки зрения они имеют в большей степени правовосстановительный характер): 

б.1) отмена решения; отмена части решения, за которую отвечало лицо, находившееся в условиях конфликта интересов; полный или частичный пересмотр решения; 

б.2) аннулирование итогов тендера (конкурса); 

б.3) компенсация потерпевшим убытков от незаконного решения. 

В российском законодательстве применяются не все меры из этого набора. Следует начать с упоминания Закона о государственной гражданской службе 2004 г., который вдохновлял на начальном этапе отечественную антикоррупционную реформу. В этом законе сформирована нормативная канва вопроса о дисциплинарной ответственности государственных служащих. Такие ее виды, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии и увольнение с гражданской службы «представителем нанимателя» в качестве дисциплинарных санкций назначаются «за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей»^[501]. 

Однако, собственно «взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции» вынесены в отдельные статьи данного Закона^[502]. Но это никак не влияет на существо юридической ответственности по этим проступкам: поскольку Закону о государственной службе недоступно установление иных мер ответственности помимо дисциплинарной, а заявлять о некой антикоррупционной ответственности было бы преждевременно, речь может идти только о дисциплинарной ответственности с некоторой антикоррупционной спецификой, которую законодатель нашел нужным подчеркнуть в связи с актуальностью внедрения принципов новой бюрократической культуры, выделив в структуре закона для этого отдельный блок. 

При оценке санкций, применяемых к нарушителям антикоррупционных требований, обращает на себя внимание, что карьерные и материальнофинансовые санкции (а.2 и а.3) являются внутренними вопросами, которые правомочен разрешать руководитель органа власти в соответствии с регламентом. Такими же внутренними эти вопросы будут и в рамках деятельности не только государственных служащих, но и лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Однако уже не так просто будет определить правовую природу решений об организационно-кадровых санкциях (а.1), поскольку изменение должностного положения таких лиц может затронуть принципиальную инфраструктуру системы сдержек и противовесов, особенно, если к определению характера санкции будет причастен другой орган власти. 

 Такая постановка вопроса выводит на следующую проблему: какие именно формы юридической ответственности, помимо дисциплинарной, могут быть применены за разные проявления неурегулирования конфликтов интересов и каково здесь место конституционно-правовой ответственности?

Ответ связан с характером причиненного вреда. Ответственность может налагаться на нарушителей, если законодатель неурегулированный конфликт интересов будет усматривать и формально связывать с нанесением вреда служебной дисциплине (дисциплинарная ответственность), порядку государственного управления (административная ответственность), государственной власти путем совершения особо опасных деяний (уголовная ответственность, в главе Х УК РФ), имущественным или неимущественным правам граждан и юридических лиц (гражданско-правовая ответственность) или имуществу работодателя (материальная трудовая ответственность). В случае с конституционно-правовой ответственностью неурегулированный конфликт интересов должен повреждать конституционно-правовые отношения, то есть отношения, связанные с формированием и осуществлением принадлежащей народу власти. 

Подавляющая часть мер ответственности, которая использует при характеристике состава правонарушения термин «конфликт интересов» в настоящее время имеет дисциплинарный характер. Имеются случаи установления административной ответственности за неурегулирование конфликта интересов как за рубежом^[503], так и в России^[504]. Непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов также является основанием расторжения трудового договора по инициативе работодателя в российском трудовом законодательстве^[505]. Другие виды юридической ответственности имеют дело в основном с последствиями неурегулированного конфликта интересов, либо могут использовать отдельные признаки, характерные для неурегулированного конфликта интересов в нормативных или доктринальных характеристиках составов правонарушений, но ответственность назначается за деяния, имеющие иные наименования. 

Для конституционного права в связи с неурегулированием конфликта интересов актуальными являются дисциплинарная ответственность и конституционно-правовая, поскольку применение мер административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности осуществляется за пределами конституционно-правовых отношений. Меры дисциплинарной ответственности для представителей высших органов власти могут устанавливаться базовыми законами, регламентами работы органов власти или другими внутренними актами, либо этическими кодексами. Меры конституционно-правовой ответственности высших публичных должностных лиц логично видеть урегулированными только в законах, поскольку такие меры образуют часть их властного публичного статуса. 

 Необходимо далее поставить вопрос о том, какие именно действия (бездействие) рассматриваются как неурегулирование конфликта интересов, в связи с которым должна следует юридическая ответственность, а также где нужно провести границу между теми, которые влекут дисциплинарную ответственность, и теми, которые ведут к применению мер конституционноправовой ответственности. 

Представляется, что основная проблема такой постановки вопроса заключается в том, что поскольку правила по урегулированию конфликтов интересов ведут свое происхождение от этических кодексов и до последнего времени были чреваты лишь моральным порицанием или незначительными дисциплинарными санкциями, их перечень недостаточно хорошо формализован. Но с ростом значимости антикоррупционных требований к представителям власти, который влечет за собой и применение более строгих мер ответственности, растет потребность в гораздо более четкой детализации признаков деяния, критериев оценки причинного вреда и причинной связи между ними. Иными словами, речь идет о необходимости разработки составов правонарушений. Если в вопросе о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, когда шла речь о профилактических мерах и различных рекомендациях, можно было согласиться с тезисом о том, что конфликт интересов является оценочной категорией, то в отношении мер ответственности такая постановка вопроса перестает вызывать понимание. 

Тем не менее, до сих пор в российском законодательстве ответственность в связи с неурегулированием конфликта интересов начинает обретать некоторые конкретные черты только в отношении наиболее строгой санкции, а именно связанной с освобождением от должности. Остальные меры остаются на усмотрение внутреннего регламента и служебного распорядка в конкретном органе власти. 

Характерным примером является Закон о государственной гражданской службе 2004 г., признанная кузница антикоррупционных нормативных новелл, который в части наложения взысканий за неурегулирование конфликта интересов в виде замечания, выговора и предупреждения о неполном должностном соответствии, никак не конкретизирует основания. И только в отношении увольнения в связи с утратой доверия приводятся основания наложения такого взыскания, в том числе: непредставление сведений о доходах, нарушение требований по недопустимому совместительству, нарушение запрета иметь зарубежные счета. Однако при этом данный перечень открывается таким основанием, как «непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является», которое используется в тексте нормативного акта без должной конкретизации^[506]. 

Данная ситуация является в определенном смысле объяснимой для государственной службы или трудовых отношений в учреждениях или на предприятиях, поскольку при применении увольнения в виде дисциплинарной санкции ранее также не требовалось никаких составов правонарушений. Логическим основанием для такой дискреции является и условный высокий профессионализм начальника, принимающего решение об увольнении, и обилие трудовых функций и характеристик личности, сочетание которых может быть важно для особого режима исполнительской работы, и относительная социальная незначительность поста такого работника и возможность его оперативного замещения, и возможность самому уволенному найти трудовую альтернативу, а также не в последнюю очередь и наличие профсоюзов, которые могут защитить работников от несправедливого увольнения^[507]. 

Однако когда данная модель, связанная с неопределенностью оснований ответственности, начинает экстраполироваться на другие типы отношений, которые далеки от трудовых или служебных, проблема перестает быть рядовой. Если в сфере служебных и трудовых отношений незаконное или недостаточно обоснованное увольнение является примером нарушения прав конкретного гражданина, то в сфере конституционно-правовых отношений, при применении санкции подобного рода к «лицам, замещающим должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов» данная проблема становится проблемой устройства власти. 

 Базовый российский антикоррупционный закон в этой ситуации также явился заложником стремительности внедрения новых решений в систему российских бюрократических устоев. В нем можно выделить несколько интересных черт в рассматриваемой связи: 

- во-первых, для лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности есть отдельная статья об ответственности (ст. 13.1, введенная в Закон в 2011 г.); 

- во-вторых, санкция за неурегулирование конфликта интересов едина – увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия, и не допускает других вариантов^[508]; 

- в-третьих, увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, следует не только в случае неурегулирования их собственного конфликта интересов, но и в случае, если они не предприняли мер к урегулированию конфликта интересов своих подчиненных (ч. 2 ст. 13.1), однако процедура установления такого факта, порядок принятия решения об этой санкции, вопрос о том, кого Закон считает подчиненным лицам, замещающим такие должности, и другие остаются без определенного ответа. 

В литературе отмечается, что в предыдущих редакциях Закона о противодействии коррупции ответственность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, за неурегулирование конфликта интересов была зафиксирована^[509], а их обязанность принимать меры такого рода отсутствовала. Но при очередном обновлении она была включена в Закон в виде ч. 4.1. ст. 12.1^[510] и теперь «в этот вопрос внесена полная ясность»^[511]. Указанное положение Закона предусматривает обязанность «сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта». 

Действительно, порядок уведомления о возникновении личной заинтересованности установлен^[512], однако вторая часть процитированного положения, связанная с указанием на правовые основы процедуры принятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов в нем продолжения не нашла. Вероятно, что этого не предполагалось изначально, поскольку Закон тогда начал бы выходить за пределы своего предмета. Предположить это было бы вполне разумно, если бы соответствующие акты конституционного законодательства подкрепили бы указанную норму детализацией процедуры. Однако, в части вопросов ответственности последнего не наблюдается, скорее наоборот: в отдельных законах о статусе высших органов власти часто эксплуатируется обратный посыл, когда дается простая ссылка на положения Закона о противодействии коррупции в надежде, что он разрешит все нюансы⁵⁵⁰. Следовательно, необходимо провести системную работу по устранению пробелов в источниках конституционного законодательства в вопросе привлечения к ответственности в связи с неурегулированием конфликта интересов. 

Если при этом роль базового антикоррупционного закона в части установления основных принципов ответственности за неурегулирование конфликта интересов сохранится, то можно предложить следующие концептуальные изменения в его тексте: 

- во-первых, стоит переосмыслить возможность и необходимость назначения санкции в виде отстранения от должности в связи с утратой доверия в отношении лиц, замещающих государственные должности РФ, при неурегулировании ими конфликта интересов, которая исходно является дисциплинарной мерой в законодательстве о государственной службе и допускает значительную дискрецию в части процедур и оснований наложения, но перестает быть приемлемой при применении ее логики в системе конституционно-правовых отношений; 

- во-вторых, можно было бы предусмотреть иные санкции кроме отстранения от должности, установить для них основы процедур, критерии оценки характера и степени неисполнения обязанности по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, которые оценивались бы в процессе дисциплинарного производства соответствующими высшими органами власти самостоятельно. 

 Имея такие пробелы в стройности правовой логики в оригинальном антикоррупционном законодательстве, где появилась санкция отстранения от должности в связи с утратой доверия, вполне объяснимо, почему в своих прикладных проявлениях она встречается со сложностями в правоприменении и концептуальным неодобрением в среде ученых-юристов. Полезно посмотреть на становление института увольнения в связи с утратой доверия в российском законодательстве в качестве особой санкции. 

Корни института увольнения в связи с утратой доверия можно найти в советском трудовом праве. Согласно ст. 254 КЗоТ в его начальном варианте 1971 г., «трудовой договор некоторых категорий работников может быть прекращен в случаях… совершения виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны администрации»^[513]. Данная норма была воспринята в Законе о государственной гражданской службе, где в первоначальной редакции 2004 г. содержалось только одно упоминание о ней, которое практически дублирует приведенную норму КЗоТ. Согласно ст. 37 (расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя), «служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае… совершения виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя»^[514]. 

Впоследствии в Законе о государственной гражданской службе институт расторжения служебного контракта в связи с утратой доверия существенно разросся, вплоть до того, что в 2011 г. в него была включена отдельная, ст.

59.2 (увольнение в связи с утратой доверия)^[515]. Этим же законом о внесении изменений 2011 г. в Закон о противодействии коррупции 2008 г. была включена ст. 13.1. (увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, в связи с утратой доверия). 

Однако логика утраты доверия оказалась весьма востребованной и в других областях отношений, где некоторое время вплоть до последних указанных уточнений антикоррупционного законодательства развивалась несколько автономно. Конституционалистам хорошо известно, что в первую очередь данный институт проявил себя в выстраивании отношений Федерации с российскими регионами. Различные варианты отрешения руководителя субъекта РФ от должности Президентом РФ, с одной стороны, и утраты доверия представительного органа субъекта РФ, с другой, были известны и ранее^[516]. Но теперь схема взаимодействия центра и регионов получила обновление^[517]. Так, в 2004 г. в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от 06.10.1999 №184-ФЗ была введена новая редакция пункта «г» ст. 19, устанавливающая основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. До поправки глава субъекта РФ прекращал полномочия, среди прочего, в случае «отрешения его от должности Президентом Российской Федерации», после поправки – в случае «отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом»^[518]. 

Впоследствии пункт «г» ст. 19 в серии редакций 2012, 2013 и 2015 гг. разросся еще больше, более того, приобрел также и прямую отсылку к Закону о противодействии коррупции 2008 г. Аналогическое положение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального района или главы городского округа в связи с утратой доверия Президента РФ в 2013 г.^[519] было введено в Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. (п. 6.1. ст. 36)^[520]. 

Для полноты рассмотрения отметим, что термин «утрата доверия» фигурирует в российском праве и в других контекстах. Прежде всего, стоит подчеркнуть, что термин «доверие» не чужд конституционному законодательству, решениям Конституционного Суда РФ. «Доверие избирателей», «отказ в доверии Правительству РФ», «выражение недоверия губернатору представительным органом субъекта РФ» и другие случаи являются привычными для конституционного законодательства. В близком значении «утрата доверия к правосудию» является доводом в решениях квалификационной коллегии судей о применении дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий^[521]. «Утрата доверия к деловой репутации истца» – это вполне традиционное подлежащее доказыванию обстоятельство в гражданско-правовых спорах о защите деловой репутации^[522]. Кроме того, практика трудовых отношений в этом аспекте продолжает оставаться актуальной и в наши дни в соответствии с первоначальным смыслом упомянутых норм трудового законодательства^[523]. 

Как можно видеть, используемый в совершенно разных регулятивных контекстах, данный термин является весьма общим. Это обстоятельство вместе с многообразием его смысловых коннотаций указывает на то, что термин «утрата доверия» не может быть оторван от своего конкретного юридического контекста, иначе он рискует утратить правовой характер. Однако, будучи включенным в арсенал управленческой логики середины 2000-х гг. он оперативно разошелся по антикоррупционному и иному законодательству без соответствующей юридической проработки. 

 Наиболее основательно в конституционно-правовой литературе вопрос об отстранении от должности в связи с утратой доверия Президента РФ в качестве санкции разработан применительно руководителям субъектов РФ. Можно согласиться с большинством выводов, касающихся юридической несостоятельности правового оформления этой санкции в связи с отсутствием достаточно четких оснований ее применения и внятных процедур^[524]. Также важным является апеллирование к позиции Конституционного Суда РФ, в сходной правовой ситуации признавшего неконституционным механизм отзыва губернаторов гражданами без соответствующих «процедурных гарантий»⁵⁶³ и т.д. 

Однако не стоит упускать из виду, что данная проблема касается не только механизмов ответственности губернаторов и связывается не только с утратой доверия Президента РФ. В результате развития российского законодательства вокруг института увольнения в связи с утратой доверия сформировалась более системная проблема. Благодаря ст. 13.1 Закона о противодействии коррупции 2008 г. и указов Президента РФ, конкретизирующих порядок исполнения обязанностей по уведомлению о возникновении конфликта интересов и декларирования доходов^[525], имеется универсальный механизм применения санкции утраты доверия ко всем лицам, замещающим государственные должности РФ^[526]. Стоит ли говорить, что на региональном и муниципальном уровне этот механизм также взят в оборот. Причем, как свидетельствуют исследователи, «…если в отношении тех же губернаторов эти санкции по факту применяются сравнительно редко, то применительно к главам муниципальных образований такого рода меры используются весьма часто и именно по основаниям вне связи с совершением противоправного деяния»^[527]. По Реестру лиц^[528], уволенных в связи с утратой доверия^[529], можно судить о большой популярности этой санкции при увольнении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности^[530]. 

Иными словами, сегодня в науке можно считать доказанной необходимость отказа от концепции ответственности в связи с утратой доверия в ее нынешнем, лишенном требуемой юридической конкретности виде, не только губернаторов, но и всех иных должностных лиц, которые имеются в виду в ст. 13.1. Закона о противодействии коррупции 2008 г. Сложно спрогнозировать, как именно может развиваться подобная практика далее, поскольку предлагающий такую санкцию в качестве системной Закон о противодействии коррупции не дает абсолютно определенного ответа в отношении ключевых параметров ее применения, а другие нормативные акты, которые о ней упоминают, в том числе и законы о статусе различных высших органов власти ограничиваются лишь общей отсылкой к базовому антикоррупционному закону. 

Таким образом, проблема увольнении (отставки, освобождения, отрешения, отстранения от должности) в связи утратой доверия представителей должностной категории лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, является наиболее сложной в вопросе об ответственности за неурегулирование конфликта интересов. Неточно определенными и различающимися для разных должностных лиц (например, для глав муниципальных районов) являются основания для ее применения. Причем в ряде случаев отстранение в связи с утратой доверия применяется и не только в связи неурегулированием конфликта интересов или неисполнением иных антикоррупционных обязательств. По сравнению с этим вопросом проблематика иных санкций за неурегулирование конфликта интересов, например, дисциплинарных (регламентарных по своему характеру), которые могли бы быть вынесены в отношении должностных лиц, а также санкций, которые применяются к решениям, принятым в условиях конфликта интересов, имеют меньшее значение для текущей практики с точки зрения восстановления логики конституционно-правового регулирования в этой системе отношений. Но и они должны получить полноценную теоретическую проработку и войти в законодательство. 

Иными словами, речь, разумеется, идет не об отказе от наложения ответственности за несоблюдение требований об урегулировании конфликта интересов, не об ослаблении строгости санкции при серьезных нарушениях и не об отстранении Президента РФ от участия в этом механизме, а, в первую очередь, о ее должной юридической формализации. Говоря об альтернативах санкции увольнения (освобождение от должности) в связи с утратой доверия, которая лишена понятной процедуры, целесообразно вести речь об увольнении, а также применении других санкций, используемых в зависимости от степени тяжести нарушения, в связи несоблюдением юридической обязанности по урегулированию конфликта интересов должностными лицами, на основании четких критериев и процедур, которые позволят формализовать эту меру ответственности, превратив ее из политической по своему характеру в меру конституционно-правовой ответственности. 

 Скажем в заключение о тех особенных случаях применения мер ответственности за неурегулирование конфликта интересов, которые в российском законодательстве прямо не вписаны в централизованную схему утраты доверия, а именно об ответственности за это нарушение судей и парламентариев.