Электронная демократия» и политическое доверие

Еще один аспект доверия в сети Интернет связан с инструментами так называемой «электронной демократии». Интернет открывает колоссальные возможности для вовлечения граждан в принятие публичных решений – от обсуждения концепций озеленения местного сквера до избрания главы государства. Повышение степени вовлечения индивидов в решение общественно значимых вопросов и открытости органов публичной власти способно благоприятно сказаться на уровне доверия в обществе. Но при важном условии: общество должно доверять соответствующим механизмам и институтам «электронной демократии».

Одним из таких механизмов является «открытое правительство» (open government). Концепция «открытого правительства» получила развитие в 2011 г., когда в Вашингтоне представители правительств восьми государств основали Партнерство по вопросам открытого правительства (Open Government Partnership, OGP). Основой практик, разработанных в рамках Партнерства, послужили планы действий ряда стран, в частности США, где двумя годами раньше президент Б. Обама принял Меморандум главам департаментов и агентств исполнительной власти о прозрачности и открытости правительства, а несколько позднее – Директиву открытого правительства^[107]. Декларация OGP устанавливает минимальные критерии, которым должны соответствовать страны, претендующие на участие в Партнерстве. Среди них обеспечение прозрачности бюджета, свободный доступ граждан к официальной информации, публичное декларирование государственными служащими своего имущества и денежных средств, а также вовлечение граждан в разработку, принятие и исполнение государственных решений.

В настоящее время в Партнерстве участвует более 60 стран. Россия в 2012 г. анонсировала присоединение к нему, однако уже в следующем году вступление было отложено на неопределенный срок «в связи с отсутствием четких механизмов дальнейшей работы [данной] организации»^[108]. В то же время на национальном уровне была начата работа по созданию «открытого правительства» в России.

В докладе ОЭСР «Открытое правительство. Глобальный контекст и движение вперед» (Open Government. The Global Context and the Way Forward, 2016 г.)^[109] указаны три базовых принципа «открытого правительства»: прозрачность (transparency), подотчетность (accountability) и гражданское участие (participation). Первый из них – прозрачность – можно рассматривать как «информационное свойство открытости, характеризующее максимально возможную законодательно закрепленную и гарантированную доступность для субъектов гражданского общества достоверной информации о деятельности органов власти»^[110]. Прозрачность направлена на реализацию гражданами права на получение достоверной информации о государстве и его органах, о состоянии публичных дел, что служит одним из важнейших условий формирования среды доверия.

Однако, как справедливо отмечается в литературе, комплекс вопросов, затрагиваемых концепцией «открытого правительства» «с точки зрения их конституционной основы выходит далеко за пределы узкого понимания „права знать“ как возможности быть проинформированным о деятельности правительства по какому-либо конкретному вопросу»^[111]. Концепция «открытого правительства» предполагает широкое вовлечение граждан в процессы принятия решений. В свою очередь, такое вовлечение немыслимо без возможности получения гражданами объективной и достоверной информации о деятельности правительства и свободы выражения каждым человеком собственного мнения по тому или иному вопросу^[112].

В России проект «Открытое правительство» был презентован как экспертная площадка^[113], целями которой, согласно Итоговому докладу Рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство» от 5 мая 2012 г., являются:

обеспечение высокого уровня прозрачности исполнительной и

других ветвей государственной власти; свободный обмен информацией между государством и обще-

ством; обеспечение активного участия общества в подготовке и реали-

зации решений органов власти; повышение качества и доступности государственных услуг для

удовлетворения потребностей населения; развитие гражданского контроля над органами власти^[114].

Институциональная и правовая основа формирования «открытого правительства» была заложена в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Правительству РФ был дан ряд поручений, в числе которых создание в сети Интернет единого ресурса для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, о ходе и результатах их общественного обсуждения; использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов «различных форм публичных консультаций», утверждение концепции «российской общественной инициативы», обеспечение доступа в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти, и т. д.

Сегодня российская система «открытое правительство» включает в себя большое число интернет-сервисов: портал «Госуслуги», интернет-ресурс «Российская общественная инициатива», портал открытых данных, федеральный портал проектов нормативных правовых актов, система «Электронный бюджет», проект «Ваш контроль», портал государственных закупок, государственная система правовой информации, сервис по оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и т. д.

Механизмы «открытого правительства» создают условия для реализации различных форм партисипативной демократии (демократии участия), означающей наличие у каждого гражданина возможности принять участие в обсуждении публично значимых вопросов и выдвижении собственных инициатив. Наиболее важными среди таких механизмов являются следующие:

федеральный портал проектов нормативных правовых актов (regulation.gov.ru), на котором осуществляются общественное обсуждение проектов правовых актов и оценка их регулирующего воздействия, предоставляется возможность участия в их независимой антикоррупционной экспертизе; проект «Российская общественная инициатива» (roi.ru), в рам-

ках которого каждый гражданин может предложить собственную инициативу по тому или иному государственному или общественному вопросу. Если инициатива поддерживается определенным числом пользователей сайта, она направляется на рассмотрение в экспертную рабочую группу федерального, регионального или муниципального уровня, которая принимает мотивированное решение о реализации или отклонении инициативы. Данный механизм урегулирован Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183; официальный сайт Единой государственной системы в сфере за-

купок (zakupki.gov.ru), на котором осуществляется общественное обсуждение государственных закупок на сумму более 1 млрд руб.

Нельзя обойти стороной и такой элемент «открытого правительства», как сервис «Ваш контроль» (vashkontrol.ru). Он создан в качестве веб-интерфейса Информационно-аналитической системы мониторинга качества государственных услуг во исполнение постановления Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей». Сервис позволяет пользователям оставлять отзывы о качестве оказанных им государственных услуг, что можно считать и формой обращения в органы публичной власти, и инструментом участия граждан в управлении делами государством.

Однако необходимо отметить, что число российских граждан, использующих сервисы «открытого правительства», по-прежнему невелико, что свидетельствует об их низкой востребованности и соответственно о невысоком уровне доверия к ним. Пожалуй, единственным более-менее распространенным среди граждан сервисом, входящим в систему «открытого правительства», является портал государственных услуг.

Согласно исследованиям, проведенным Росстатом и Высшей школой экономики^[115], в 2016 г. 28,8 % россиян получили государственную или муниципальную услугу с использованием сети Интернет (примерно половина всех граждан, получивших государственные или муниципальные услуги). На Едином портале государственных услуг и на аналогичных региональных порталах было зарегистрировано 22 % населения страны в возрасте 15–72 лет. Наиболее популярными формами взаимодействия населения с органами публичной власти посредством интернет-сервисов в 2016 г. были получение информации (66,8 % лиц, использующих данные сервисы), запись на прием (50,6 %) и осуществление обязательных платежей (35,9 %). Отправкой же документов и получением результатов госуслуг через портал воспользовались лишь порядка 20 % пользователей сервиса.

Активность на сервисах «Ваш контроль» или «Российская общественная инициатива» оказалась существенно меньше. Да и на федеральном портале проектов нормативных правовых актов активно обсуждаются лишь один-два десятка проектов. Практически половина документов пользователями не комментируется. По мнению Р. М. Дзидзоева и А. М. Тамаева, такое положение дел связано с тем, что из пяти тысяч проектов правовых актов, ежегодно публикуемых на федеральном портале, большая часть носит технический характер, а потому пользователям неинтересна. При этом акты главы государства по-прежнему готовятся в закрытом режиме и не выносятся на общественное обсуждение^[116]. А. В. Нестеров полагает, что причина названной проблемы заключается в отсутствии юридиче-

ских гарантий того, что мнения субъектов гражданского общества будут учтены: «Граждане не хотят быть статистами, а ученые высказывают свои мнения в статьях, которые чиновники не читают»^[117].

Не способствует раскрытию потенциала «открытого правительства» и повышению доверия к нему и цифровое неравенство, заключающееся в «отсутствии равной возможности использования информационно-коммуникационных технологий у всех граждан РФ»^[118]. По данным Росстата и Высшей школы экономики^[119], в 2016 г. 78,5 % городских домохозяйств имели доступ к сети Интернет, в то время как в сельской местности данный показатель оставался на уровне 63,6 %. В некоторых регионах (например, в Республике Бурятия) доля домохозяйств, имеющих доступ к Интернету, составляла чуть более 60 %. При этом если из числа граждан России в возрасте 15–44 лет персональными компьютерами пользуются более 90 %, то в отношении возрастной группы 45–54 года этот показатель уже снижается до 79 %, в возрастной группе 55–64 года он составляет лишь 59 %. И только 35 % россиян 65 лет и старше пользуются персональными компьютерами.

Еще одним механизмом «электронной демократии» наряду с «электронным правительством» является дистанционное электронное голосование, стремительное развитие которого в России и в мире будет происходить благодаря созданию технологии блокчейн. Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, на основе блокчейн проводились выборы в Швейцарии, Эстонии, Сьерра-Леоне и в ряде других стран. В России дистанционное электронное голосование было апробировано в 2019 г. Особенности проведения подобного голосования (без использования бумажных бюллетеней) в Москве в единый день голосования 8 сентября 2019 г. установлены Федеральным законом от 29 мая 2019 г. № 103-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва».