История развития документационного обеспечения управления (ДОУ).

Российское делопроизводство в своем становлении прошло три периода, каждый из которых в свою очередь может быть подразделен на отдельные этапы:

1. Делопроизводство в дореволюционной России (до 1917 г.):

- от появления первых документов до приказного делопроизводства включительно (X –XV вв.);

- коллежское делопроизводство (XVIII в.);

- министерское (исполнительное) делопроизводство (XIX- начало XX в.).

 

2. Делопроизводство в СССР (1917- 1991)гг.

- от разрозненных условий по упорядочению делопроизводства до разработки Единой государственной системы делопроизводства (1917- 1973 гг.)

- от традиционного делопроизводства к документационному обеспечению управления.

 

3. Современное российское делопроизводство.

Далее делаем короткое описание и охарактеризуем вклад в становление современного делопроизводства каждого из названных периодов.

1. Делопроизводство в дореволюционной России (до 1917г.).

 

Появление первых документов (фиксированная информация на любом доступном материале- камне, глиняной дощечке, в Древней Руси- на бересте) стало возможным с изобретением письма, с возникновением письменности.

В сложный период зарождения и формирования Древнерусского государства (X- XV вв.), во времена феодальной раздробленности, при отсутствии единого управления, управленческие функции при князьях отсутствовали отдельные должностные лиц (служивые люди) иногда с небольшим числом помощников (дьяков).

В этих условиях получила определенное развитие одна из отраслей делопроизводства, а именно- документирование. О достаточно высоком уровне культуры подготовки документов в то время свидетельствуют договоры с Византией (911 г., 945 г.), жалованные и вкладные грамоты, завещания, личная переписка, найденная при археологический раскопках в 1951- 1952 гг. в Новгороде, Пскове, Смоленске и других городах.

В этот период главным образом документируются правовые отношения: создаются объемистые правовые акты, например «Русская Правда», многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот, разного рода житийные записки (о найме, продаже работников в рабство и т.п.). Расширение практики документирование привело к необходимости привлечения к работе с документами относительно грамотных церковных служителей, псаломщиков и дьяков.

С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места их хранения. Документы хранились в сокровищницах вместе с драгоценностями, церквях и монастырях. В Пскове, например, документы хранились при Троицком соборе в ларях. По существу, псковский ларь был и архивом, и канцелярией.

Самой древней формой документа на Руси была грамота - лист пергамента шириной около 3,5 вершка (15-17 см). Пергамент представлял собой специальным образом выделанную телячью, баранью и козлиную кожу. Размеры документа могли быт разной длиной (десятки метров) за счет подклейки следующих листов, образуя собой столбец, столпик. Отсюда название данной технологии работы с документами - столбцовое делопроизводство.

Несмотря на достаточно широкую практику документирования, говорить о делопроизводстве во времена древнерусского государства как о какой-то системе еще преждевременно. Это был период зарождения традиций, накопления опыта подготовки и хранения документов. В условиях феодальной раздробленностей делопроизводство как система практикой управления еще не была востребована.

Российское делопроизводство как система начинает складываться с середины XV в. По мере превращения Московского княжества в великого государство.

Московским великим князьям удалось создать централизованную систему управления. Важнейшие функции административного управления в этой системе выполнялись Боярской думой и приказами - центральными исполнительными органами.

В период действия делопроизводства, получившего название приказного, царь издавал указы, акты, жалованные грамоты, Боярская дума - «приговоры», от приказов на места направлялись «памяти». На местах воеводы в подчинении имели свою «канцелярию» - приказную избу со штатом в виде «меньших» воевод, дьяков и подьячих. Из приказных изб «наверх» посылались «отписки» (отсюда родилось название бессодержательного чиновничьего ответа на какое- либо обращение). В приказной избе хранились деньги, городская печать, велось делопроизводство. Считается, что в этот период родились термины «дело» как собрание документов по какому- либо вопросу и «делопроизводство» как процесс производства (вершение) дел.

В приказах (их насчитывалось по разным источникам от 50 до 70) происходит выделение делопроизводства в особую форму деятельности, формируется слой служивых людей - профессиональных чиновников, для которых документ стал основным предметов их труда.

Во главе приказа стоял судья, который управлял приказом. В его подчинении были дьяки, заместители судьи - товарищи. Проект документа («черное письмо») по указанию дьяка оставлял подьячий «средней руки», дьяк «чернил», т.е. исправлял, а «молодший» подьячий «белый»- переписывал начисто. Затем «старый» подьячий сверял беловик с черновиком, «справлял» его, т.е. подписывал, удостоверяя своей подписью соответствие его исправленному черновику, а уже «справленный» документ подписывал дьяк. Окончательно оформленный документ назывался «матрицей».

В приказном делопроизводстве длительное время использовалось достаточно древняя «столбцовая» техника оформления документов. Еще в XV в. Дорогостоящий пергамент вытеснила бумагу и свиток из подклеенных друг к другу бумажных листов мог иметь большие размеров, создавая неудобства в обращении и хранении документов. Например, Соборное уложение 1649 г: имело в длину 309 метров.

Чтобы свиток при разматывании не волочился, его наматывали на деревянный стержень - так родилось слово «волокита», смысл которого не требует особого пояснения,- речь идет об необоснованном затягивании приятия решения.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и стала применяться тетрадная (книжная) форма. Тетрадь - это лист бумаги, сложенный вдвое. По мере необходимости накопившиеся тетради переплетались и составляли собой книги.

В этот период появились и начали складываться системы военной, дипломатической и бухгалтерской документации.

Таким образом, системе государственного управления, сложившаяся к концу XVII в., вызвала к жизни систему приказного делопроизводства с ее обширным бумажным «ведение дел»- делопроизводством. В истории России появились служивые люди, которые стали профессионально заниматься документированием управления по установленным правилам. В деятельности приказов появились прямые предписания по содержательной и оформляющей частям документов, порядок и движения как внутри приказа, так и между приказами. В делопроизводстве постепенно сформировались вид управленческих документов (грамоты, памятки, отписки и др.), сложилась определенная система регистрации документов, основы справочного аппарата (тетради, Описи), зародилось архивное дело.

В целом делопроизводство сыграло важную роль в формировании российского делопроизводства. Однако установление на законодательном уровне общих административных и делопроизводственных правил, регламентация всех сторон деятельности канцелярий и архивных учреждений были еще впереди, на следующем этапе развития системы государственного управления.

Новый этап становления российского делопроизводства связан с именем Петра 1 и его коренными реформами в управлении государством.

Уже в начале своего правления (1700 г.) Петр 1 отменяет столбцовую форму документов, происходит всеобщий переход к листовой, бумажной форме. В результате реформ в области управления (1717- 1720 гг.) была создана новая система государственных учреждений: в центре - Сенат, Синод, Государев кабинет и 12 коллегий (Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Коммерц-коллегия, Вотчинная и др.), заменивших собой свыше полусотни приказов; на местах- губернаторы, воеводы, магистры и другие органы власти. Каждая из 12 коллегий ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Характерной чертой новой системы управления была коллегиальность в принятии решений. Система делопроизводства в связи с преобразованиями государственного аппарата управления получила название коллежской - по названию центральных учреждений нового типа.

Первоначально коллегии руководились в работе собственными регламентами, затем законодательной базой их деятельности стал «Генеральный регламент», подписанный Петром 128 февраля 1720 г., ставший основой не только организации деятельности государственного аппарата, но важнейшим актом, определившим развитие делопроизводства в России на весь XVIII в. Генеральный регламент установил законченную организационную форму и систему норм и правил по обеспечению документирования деятельности коллегий. В регламенте обстоятельно раскрываются структура и функции канцелярии, приводится отдельная глава о секретарском чине, который становится центральной фигурой канцелярии- ее управляющим.

Кроме секретаря в штат канцелярии входили нотариус, регистратор, актариус, канцеляристы, копиисты, писцы, переводчик и вахмистр. Наиболее важные документы готовились секретарем, остальные - канцеляристами. Часть документов составлялась по «генеральным формулярам», т.е. обязательным формам документов набором соответствующих реквизитов. Нотариус вел протоколы заседания и реестр дел, регистратор отвечал за регистрацию входящих документов, актариус вел общий журнал входящих документов и отвечал за сохранность бумаг. Все сотрудники канцелярии имели детально расписанные обязанности и строго отвечали за их исполнение.

Генеральным регламентом были особо четко оговорены процессы регистрации входящих и исходящих документов, впервые определен порядок сдачи в архив законченных производством дел, впервые также введено само понятие архива и установлена должность архивариуса. Контроль за исполнением документов возлагался на прокурора коллегии, были установлены типовые сроки исполнения отдельных видов документов. Особой внимание уделялось исполнению указов государя; их несвоевременное исполнение каралось строго, в отдельных случаях- смертной казнью. Предусматривались меры по защите информации, строгие наказания за подделку и хищение документов.

В результате реформ в делопроизводстве и практике по примеру образцов появились многие новые термины и названия документов: указы, регламенты, архив, архивариус, протоколы, рапорты, корреспонденция, журналы, инструкция, реляция, прошения (вместо-челобитная), инспектор, администратор и др., которые находят применение и в наше время.

Реформы Петра 1 были важным этапом в совершенствовании управления государством, однако они затронули только центральный уровень управления, были неполными, непоследовательными, и это сказалось на развитии делопроизводства. Завершила реформу учреждений и коллегиального делопроизводства Екатерина II, издав Закон от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губернией», внесший единообразие в структуру управления на местах, упорядочивший переписку учреждений разного уровня. Число коллегий было сокращено с 12 до 3-х.

В соответствии с Законом от 7 ноября 1775 г. Губернское правление получило от Сената указы, в свою очередь посылало собственные указы подчиненным должностным лицам на местах, получал в ответ доношения, рапорты. Штат губернских канцелярий состоял из секретарей (старших и младших), протоколиста, регистратора, журналиста, канцеляристов, писцов, переводчика, архивариуса. Количественный состав служащих канцелярии зависел от числа решаемых дел.

В целом коллежское делопроизводство, сложившееся на базе реформ государственного управления Петра 1 и Екатерины II, представляет собой систему, характеризующуюся высоким уровнем законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярий, стоим закреплением за должностными лицами и рядовыми работниками их обязанностей.

Коллежское делопроизводство заложило основы, на которых развивалось российское делопроизводство в последующие полтора столетия.

В начале XIX в. (1801- 1811 гг.) вследствие ослабления высшего и центрального аппаратов управления государством Александр 1 проводит реформы, существенным моментом которых была замена коллегий на министерства. Министерское управление как более гибкое и оперативное законодательно было закреплено Манифестом от 25 июня 1811.

«Общее учреждение министерств». С введением министерств коллегиальная процедура принятия решений была заменен на единоличную, что привлекло за собой изменение организационной структуры центральных органов управления государством и сказалось на делопроизводственном обеспечении их работы. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название министерской. Ее также называют «исполнительной», поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.

Манифест был приготовлен выдающимся государственным деятелем XIX в., советником Александра 1, зачинателем многих либеральных преобразований в России того времени- М.М. Сперанским.

Аппарат управления министерства согласно Манифесту состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения- на столы. В каждом департаменте действовал совещательный орган, включающий директора и начальников отделений, и называемый общим присутствием. При министре действовала канцелярия Министра, в каждом департаменте- канцелярия департамента. Представление об организационной структуре министров дает рисунок.

МИНИСТР

Товарищ министра

Совет министра

Канцелярия министра

ДЕПАРТАМЕНТЫ

Канцелярия департаментов

 

 

 

t b2+mp0cQ0U7xD4aLPqtDzk6lH8kE0WlIlosNoxoWyRIEA2u14kHJxUqBzDP5/4P8FwAA//8DAFBL AQItABQABgAIAAAAIQC2gziS/gAAAOEBAAATAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAABbQ29udGVudF9UeXBl c10ueG1sUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhADj9If/WAAAAlAEAAAsAAAAAAAAAAAAAAAAALwEAAF9yZWxz Ly5yZWxzUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhAA4ep8MqAgAAUAQAAA4AAAAAAAAAAAAAAAAALgIAAGRycy9l Mm9Eb2MueG1sUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhANfONbTeAAAACQEAAA8AAAAAAAAAAAAAAAAAhAQAAGRy cy9kb3ducmV2LnhtbFBLBQYAAAAABAAEAPMAAACPBQAAAAA= ">

ОТДЕЛЕНИЕ

ОТДЕЛЕНИЕ

3 N/PTBkQwc/iD4Vef1aFgp8pNpL3oEeJlsmYU4T59AMFAkqa8qBBWjxHIIpf/GxQ/AAAA//8DAFBL AQItABQABgAIAAAAIQC2gziS/gAAAOEBAAATAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAABbQ29udGVudF9UeXBl c10ueG1sUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhADj9If/WAAAAlAEAAAsAAAAAAAAAAAAAAAAALwEAAF9yZWxz Ly5yZWxzUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhAO4LWGYpAgAAUAQAAA4AAAAAAAAAAAAAAAAALgIAAGRycy9l Mm9Eb2MueG1sUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhAPRO9N7fAAAACQEAAA8AAAAAAAAAAAAAAAAAgwQAAGRy cy9kb3ducmV2LnhtbFBLBQYAAAAABAAEAPMAAACPBQAAAAA= ">

ОТДЕЛЕНИЕ

ОТДЕЛЕНИЕ

Столы

Столы

/ m543IAJO4Q+Gqz6rQ8ZOhRup8qLTED89rhnVEMVzEAys1JIXhYZlFIPMUvm/QfYLAAD//wMAUEsB Ai0AFAAGAAgAAAAhALaDOJL+AAAA4QEAABMAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAFtDb250ZW50X1R5cGVz XS54bWxQSwECLQAUAAYACAAAACEAOP0h/9YAAACUAQAACwAAAAAAAAAAAAAAAAAvAQAAX3JlbHMv LnJlbHNQSwECLQAUAAYACAAAACEAb55FhygCAABQBAAADgAAAAAAAAAAAAAAAAAuAgAAZHJzL2Uy b0RvYy54bWxQSwECLQAUAAYACAAAACEACAQZBd8AAAAJAQAADwAAAAAAAAAAAAAAAACCBAAAZHJz L2Rvd25yZXYueG1sUEsFBgAAAAAEAAQA8wAAAI4FAAAAAA== ">

Столы

b Xp6BBVzCPwx/+lEdyuhUu5mMZ4OCLBXriCoQMgUWASFlXNQKHoUEXhb8ukH5CwAA//8DAFBLAQIt ABQABgAIAAAAIQC2gziS/gAAAOEBAAATAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAABbQ29udGVudF9UeXBlc10u eG1sUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhADj9If/WAAAAlAEAAAsAAAAAAAAAAAAAAAAALwEAAF9yZWxzLy5y ZWxzUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhAMP8Y+onAgAAUAQAAA4AAAAAAAAAAAAAAAAALgIAAGRycy9lMm9E b2MueG1sUEsBAi0AFAAGAAgAAAAhACuE2G/eAAAACQEAAA8AAAAAAAAAAAAAAAAAgQQAAGRycy9k b3ducmV2LnhtbFBLBQYAAAAABAAEAPMAAACMBQAAAAA= ">

Столы

Канцелярия министра, в которой было сосредоточенном «письмоводство» министерства, управлялась директором, делилась подобно департаментам на отделения и столы.

Министерское делопроизводство характеризуется расширением видового состава документации, увеличением объемов переписки, унификацией форм документов. Согласно упомянутому Манифесту были определены основные этапы работы с документацией: организация приема и регистрация входящих документов, направление на исполнение и их исполнение, контроль за исполнением, регистрация исходящих документов, отправка документов адресатам.

При подготовке документов М.М. Сперанский рекомендовал придерживаться строгих языковых правил. Рекомендации М.М. Сперанского по формированию канцелярского стиля речи внесли большой вклад в то, что в наше время называют унификацией служебной переписки.

В целом организация работы с документами в рамках министерского делопроизводства представляла собой четкую систему движения документов (на современном языке- документооборот), включая и архивное хранение Особое внимание в министерском делопроизводстве уделялось контролю исполнения (ревизии) документов. Контроль исполнения проводился по следующим показателям:

1. В порядке ли дела содержатся.

2. Верно, ли составляются им заглавия.

3. Нет ли медленности в делопроизводстве

4. Не задерживаются ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности».

Важным событием в развитии делопроизводства, связанным с Манифестом 1811 г., следует считать появление бланков документов. Были предусмотрены четыре формы бланков с угловым расположением постоянных реквизитов, ставших обязательными при оформлении служебной записки.

В соответствии с Манифестом предписания министерств признаются действительными, т.е., выражаясь современным языком, обладающими юридической силой, только в том случае, если они имеют установленную форму. Другие виды документов, такие как указы, протоколы, докладные записки, писались без бланков.

В течение XIX в. Широкое хождение в практике документирования получили сборники образцов писем и других «деловых бумаг», так называемые «письмовники». Кроме образцов разного назначения и содержания сборники сопровождались рекомендациями по форме, структуре и слогу теста документов. Ряд законодательных актов этого периода свидетельствует о постоянных условиях по борьбе с неоправданным ростом количества документов. С появлением в последней четверти XIX в. Пишущих машин, с использованием телефона, телеграфа, различных устройств для размножения документов (гектографы, ротапринты и др.) заметно повысилась культура оформления документов, заняли достойное место в управлении такие новые виды документов, как «телефонограмма» и «телеграмма».

Вначале XX в. Министерское делопроизводство, базирующееся на положениях Манифеста, вошло в противоречие формами и методами управления государством и обществом. Повлияли такие факторы, как, с одной стороны, бурный рост промышленного производства, с другой- поражения в войне с Японией(1905 г.) и революция 1905-1907 гг., поколебавшие устои государства. Практика управления этого периода потребовала изменений, в том числе и в делопроизводстве (устранение медлительной многоступенчатой регистрации документов, сокращения их количества, учета новых средств документирования и т.д.). В условиях военных и социальных потрясений предпринимались попытки отдельных ведомств (Морское министерство, Военное ведомство и др.) реформировать сложившуюся систему делопроизводства. Однако они не был доведены до конца в связи с начавшейся Первой мировой войной. Особенно удачным было «Положение о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданное в 1911 г.

В 1917 г. Произошли две подряд революции – Февральская буржуазно- демократическая и Октябрьская социалистическая, последняя из которых привела к коренным изменениям в государственном устройстве России, потребовавшая, как мы увидим далее, многих усилий, чтобы делопроизводство стало неотъемлемой частью управления государством и обществом.