Научные теории землеустройства.

С момента появления понятия «землеустройство» учёные-экономисты, юристы и землеустроители пытались дать этому явлению однозначное опреде- ление. Особенно острые споры в землеустроительной науке о роли и содержа- нии землеустройства разгорались в периоды крупных земельных преобразова- ний: Столыпинской земельной реформы (1906-1914), национализации земли и военного коммунизма (1917-1921), коллективизации сельского хозяйства (1928- 1932), освоения целинных и залежных земель (1954-1965), земельной реформы в новой России (1991-2012).

При этом возникали различные теории землеустройства, большинство из которых можно свести к следующим видам:

- административно-правовая;

- социально-техническая;

- организационно-хозяйственная;

- социально-экономическая³.

Административно-правовая теория появилась в период с 1910 по 1927 гг. Её основоположники (профессора права Б.С. Мартынов, О.А. Хауке, Н.П. Рудин) считали, что землеустройство – это деятельность государства, направ- ленная на преобразование земельных прав землевладельцев и землепользовате- лей; следовательно, оно регулирует только земельные отношения и не затраги- вает процессы хозяйственной деятельности.

Позже этой теории придерживались некоторые ученые-юристы. Например, профессор Б.В. Ерофеев в 1971 г. писал: «Землеустройство – это система гос-

³ Более подробно см. Волков С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т. 1. – М.: Колос, 2001. – с. 97-108.

ударственных мероприятий по обеспечению земельных прав, а также по предоставлению, размежеванию и внутрихозяйственному устройству». Его коллега П.Д. Сахаров определял землеустройство как «… систему обществен- ных отношений». Даже в трудах учёных землеустроителей сохранялись отго- лоски административно-правовой теории землеустройства.

Так, профессор А.П. Вервейко считал, что землеустройство направлено «… на претворение в жизнь ленинской аграрной политики в области пользования землей» (1980 г.), профессор М.А. Гендельман определял землеустройство «как систему государственных (а также частнохозяйственных) мероприятий по осуществлению земельного законодательства…» (1995) и т.д.

Социально-техническое и математико-геодезическое направления землеустройства сформировались в первой трети XX в. Их развивали профес- сора Ф.Г. Некрасов (1925), К.Н. Сазонов (1930), В.И. Киркор (1925) и др. Не от- рицая правовой стороны землеустройства, они считали, что в его основе долж- ны лежать, прежде всего, технические действия по приспособлению земельных площадей в отношении их размеров, местоположения, качественных характе- ристик к социально-производственным задачам.

Например, профессор Ф.Г. Некрасов в 1925 г. определял землеустройство как «социально-техническую организацию (или реорганизацию) земельных еди- ниц – земельных участков или их совокупностей».

Придерживаясь этого понимания, в середине 1970-х годов В.П. Прошляков писал, что «… границы землеустройства кончаются там, где кончаются кон- кретные представления о границах, размерах, конфигурации».

Даже законодатели, не вникая в сложность землеустроительных процессов, приняв Федеральные законы: - от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесении изме- нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части со- вершенствования земельных отношений» и от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, …», положили примитивные технические (геометрические) действия по разделу, выделу, объединению, перераспределе- нию земельных участков в основу землеустройства.

Развитие социально-технического направления в землеустройстве, без- условно, способствовало его прогрессу. Землеустройство стало переходить от чисто правовых действий и механического закрепления площадей за землевла- дельцами к организационно-территориальным мероприятиям, базирующимся на технических проектах. Следует признать, что зарождение землеустроитель- ного проектирования связано именно с этой теорией.

Вместе с тем социально-техническая теория привела, в том числе и в настоящее время, к замене экономического и природоохранного содержания землеустройства чисто геометрическими закономерностями, к недооценке по- литической, экономической и экологической роли землеустройства в земель- ных преобразованиях. Этим объясняются и неутешительные итоги земельной реформы в России (1990-2012 гг.), в ходе которой из сельскохозяйственного оборота были выведены огромные площади обрабатываемых земель (более 30 млн. га).

Организационно-хозяйственная теория землеустройства возникла ещё в ходе Столыпинской земельной реформы, когда в России происходило разру- шение общинного землепользования и образовывалось индивидуальное кре- стьянское хозяйство (хутора, отруба), изменялись система расселения органи- зация сельскохозяйственного производства. Крен в землеустроительных дей- ствиях был взят на развитие сельского хозяйства Основоположниками данной теории были Н.П. Огановский, К.А. Кофод, И.В. Мозжухин, П.А. Кожеуров, ее поддерживали также И.Е. Герман, Б.Д. Бруцкус, позднее – И. Д. Шулейкин и В.В. Редькин.

Говоря об организационно-хозяйственной роли землеустройства, профес- сор И. Д. Шулейкин в 1929 г. также подчеркивал, что «...землеустройст-во ор- ганизует территорию для хозяйства в формах, наиболее отвечающих содер- жанию и направлению хозяйства в целях создания для этого последнего благо- приятных условий для дальнейшего развития. Но также совершенно ясно, что без наполнения земельных форм, дающихся землеустройством, агроэкономиче- ским содержанием, землеустройство в значительной мере теряет эффект и

качество реконструктивного мероприятия и без наполнения его агроэкономи- ческим содержанием – различными агроэкономическими мероприятиями – от него остается геометрически-граничный скелет, сетка, а иной раз и внутрен- ней сетки не остается» (Шулейкин И.Д. Землеустройство колхозов. - Л.: Но- вая деревня. 1929. – С. 115).

Рассматривая данную теорию, нельзя не видеть ее положительных сторон, и прежде всего организующей роли для сельского хозяйства. Эта теория послужила основой для возникновения в 1930-х годах внутрихозяйственного землеустрой- ства – системы мер по организации территории конкретных колхозов и совхозов, повышению эффективности использования и охране земель в них.

Вместе с тем, создавая благоприятные организационно-территориальные условия для развития сельского хозяйства, при землеустройстве нельзя не уде- лять внимания организации рационального использования земель населенных пунктов, лесного и водного фондов, запаса, природоохранного назначения и др., что делает объектами землеустройства не только земли сельскохозяйствен- ного назначения, но и весь земельный фонд страны.

Кроме того, постепенно снизилось значение землеустройства как техниче- ского мероприятия. Землеустроители стали меньше уделять внимания точности измерений, вычислений, а само землеустройство с середины 30-х годов стало приобретать организационно-хозяйственное содержание, направленное на раз- мещение производственных подразделений и хозяйственных центров, дорог, организацию угодий и севооборотов, устройство их территории в конкретных колхозах и совхозах.

Социально-экономическая теория землеустройства стала доминирующей в отечественной науке со второй половины 1930-х годов. Её окончательно сфор- мулировал и развивал вплоть до начала 1970-х годов академик ВАСХНИЛ С.А. Удачин, и созданная им научная школа. В основе этой теории лежали научные труды профессора, впоследствии академика АН Украины П.Н. Першина. Его ключевой работой, определившей развитие социально-экономического направ- ления в землеустроительной науке, была большая статья «Социально-

экономическая теория землеустройства (Введение в экономику землеустрой- ства)», вышедшая в журнале «На аграрном фронте» в 1925 г. Гораздо позднее, в 1959 г., им была опубликована работа «Теоретические предпосылки изучения истории земельных отношений и землеустройства» (Записки ХСХИ. - Т. XII. - Харьков, 1959. - С. 3-14), в которой он обобщил результаты своих теоретических исследований. Главный тезис П.Н. Першина - то, что землеустройство является составной частью общественного способа производства, а его содержание

«охватывает в неразрывном единстве организацию земли, как средства произ- водства, и те общественные отношения, которыми характеризуется владение и пользование землей».

В 1980-2010 гг. эту теорию развивали академики Россельхозакадемии С.Н. Волков, Н.В. Комов, В.Н. Хлыстун, члены-корреспонденты Россельхозакаде- мии А.А. Варламов, П.Ф. Лойко, А.П. Огарков, А.З. Родин, профессора Н.Н. Бурихин, М.А. Гендельман, Г.И. Горохов, В.Я. Заплетин, Г.А. Кузнецов, Н.А. Кузнецов, А.А. Соломонов, М.Д. Спектор, Ю.М. Рогатнёв, М.А. Сулин, А.А. Тарасов, В.П. Троицкий, Я.М. Цфасман, А.Д. Шулейкин и др.

Большинством авторов доказывалось, что землеустройство является ос- новным механизмом управления земельными ресурсами на различных уровнях, что оно должно иметь государственный характер и служить непременным условием повышения экономической эффективности производства. Вместе с тем, последние учебники по землеустройству (см. Сулин М.А. Землеустрой- ство. – М.: Колос, 2009. – 402 с.) так и не содержат определение понятия земле- устройства.

С конца 1970-х годов землеустройство все больше стало приобретать при- родоохранную, экологическую направленность, что нашло отражение в трудах А.А. Варламова, С.Н. Волкова, В.Д. Кирюхина. Н.Г. Конокотина, В.В. Косин- ского, М.И. Лопырева, С.И. Носова и др.

Обобщение рассмотренных теорий землеустройства, неоднозначно трак- тующих его сущность, показывает, что их возникновение объясняется многооб- разным содержанием землеустроительных действий, проявляющихся в различ-

ных сферах: правовой, социально-экономической, инженерно-технической, экологической, организационно-хозяйственной и др. По этому поводу еще в 1930 г. профессор К.Н. Сазонов писал, что «...каждый автор трактует о зем- леустройстве со своей специальной точкой зрения; поэтому вполне есте- ственно, что юрист видит в землеустройстве преимущественно правообра- зующий акт, экономист – хозяйственный акт, социально вырастающий в бо- лее или менее сложное экономическое явление, техник рассматривает земле- устройство как мероприятие, направленное к изменению (преобразованию) землепользования, политик видит в землеустройстве прежде всего его соци- альные сущности и последствия и т.д.» (Сазонов К.Н. Землеустроительное проектирование. – М.; Л.: Сельхозгиз, 1930. – С. 27). Поэтому многие доводы различных теорий землеустройства достаточно понятны и имеют право на су- ществование.

Оценивая административно-правовую теорию, например, можно считать отдельные её положения правильными в той части, где землеустройство носит государственный и правовой характер и которая организуется и реализуется государством посредством законодательной деятельности, определения земле- устроительных норм и правил, содержания землеустроительного процесса. Вместе с тем хозяйственное, экономическое существо землеустроительных действий, проявляющееся в организации территории, в этой теории не раскры- вается, оно заменяется «нормой» закона, правилами действия и поведения, оставляя вне поля зрения объективные экономические законы. Если следовать таким определениям, землеустройство потеряет свое социальное и экономиче- ское содержание и будет сведено к межевым работам по формированию зе- мельных участков и установлению их границ как объектов права собственно- сти, аренды и т. п. Землеустроительные действия будут лишь поддерживать зе- мельный оборот: разделение земель при передаче по наследству, операции по купле-продаже, залоге, аренде земель, предоставлению земельных участков для общественных нужд с изменением целевого назначения земель. Все эти опера- ции – только малая часть землеустройства.

Известно, что отдельные землевладения и землепользования нельзя рас- сматривать обособленно. Они граничат с другими земельными участками, имеют общие дороги, часто связаны природоохранными и мелиоративными объектами. Поэтому любое перераспределение земель затрагивает экономиче- ские интересы нескольких собственников и пользователей земельными участ- ками. Да и внутри каждого участка только полный комплекс землеустроитель- ных действий (оптимизация состава угодий, установление эффективного режи- ма их использования, правильное размещение дорог, планировка селений и др.) позволит получить необходимый социальный и экономический эффект. Поэто- му нельзя сводить землеустройство только к операциям или деятельности, направленной на преобразование существующих земельных прав и земельных отношений; это лишь одна его сторона.

Кроме того, ни в коем случае нельзя считать, что осуществленное земле- устройство, исчерпав свое содержание при наделении землевладельцев и зем- лепользователей правами на земельные участки, прекращает свое существова- ние (как говорил профессор Б.С. Мартынов). Оно неповторимо, так как нет двух абсолютно одинаковых земельных участков или их владельцев. Но эти участки сами находятся в движении: изменяется характер землепользования, могут смениться землевладелец и землепользователь, что потребует нового землеустройства.

Поэтому землеустройство представляет собой систему мероприятий по ре- гулированию землепользования, осуществляемую постоянно.

Тезис о ненужности землеустройства провозглашается и в настоящее вре- мя. Под влиянием этой позиции, активно пропагандирует некоторыми специа- листами Минэкономразвития России, исчезло проектно-сметное дело в земле- устройстве, фактически не осуществляются: контроль за проведением земле- устройства, экспертиза землеустроительной документации, лицензирование права на ведение землеустроительных работ, выхолащивается их содержание.

Последствия этого наносят существенный вред экономике нашего госу- дарства, земельный оборот становится нецивилизованным и коррумпирован-

ным, участки земель сельскохозяйственного назначения безвозвратно теряются, выводятся из сельскохозяйственного использования или деградируют. По этой причине землеустройство является необходимым.

Анализ опыта землеустроительных работ на всех исторических этапах раз- вития общества показывает, что нельзя абсолютизировать какую-либо из теорий землеустройства, так как это влечет за собой перекосы в области практики зем- лепользования. Нельзя, например, организовать экономически выгодное исполь- зование земель без учета экологических проблем, политические задачи земле- устройства решать в ущерб социально-экономическим, ставить во главу угла технические цели при решении организационно-хозяйственных вопросов и т. п.

Таким образом, в краткое определение землеустройства ученые пытаются включить все его многообразное содержание. Получаются сложные конструк- ции, которые тем не менее не дают четкого представления о землеустройстве как о сфере практической деятельности, отрасли научного знания, системе гос- ударственных мероприятий по регулированию землепользования и т.д. По нашему мнению, определение землеустройства вообще не может быть одно- значным; его следует искать в различных функциональных частях этого много- образного явления.