Реформирование государственной политики. Региональный уровень. Опыт  Республики Башкортостан

 

Потребность в реформировании структуры органов опеки и попечительства в первую очередь принадлежит субъектам Российской Федерации. К сожалению, отсутствие единого центра осуществления полномочий на федеральном уровне отражается на регионах Российской Федерации. Региональные власти самостоятельно решают вопрос о наделении исполнительного органа полномочиями в области опеки и попечительства. Таким образом, полномочия осуществляет разные органы власти.

Данный факт существенно отражается на эффективности работы органов опеки и попечительства.

Но, есть и положительные практики в нескольких субъектах Российской Федерации. На заседании Федерального Собрания по вопросам поддержки и развития института семьи и профилактики социального сиротства Валентина Матвиенко упомянула несколько регионов, в которых реализуют свою деятельность в области семейной политики иным путем. Данные регионы пошли по пути формирования так называемых «Министерств семьи». Республика Башкортостан входит в список этих регионов.

Рассмотрим опыт Республики Башкортостан в реализации государственной политики по защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Указом Главы Республики Башкортостан 29 августа 2017 года Министерство труда и социальной защиты населения было переименовано в Министерство семьи, труда и социальной защиты населения. Данное реформирование было проведено с целью совершенствования семейной политики.

Детский омбудсмен Анна Кузнецова поддержала идею о создании «Министерства семьи». Уполномоченный по правам ребенка Российской Федерации прокомментировала опыт Республики Башкортостан: «систематизация всех задач, всех направлений по защите семьи, семейных ценностей, детства в том числе в одном ведомстве — это очень важно[24]».

 Таким образом, Республика Башкортостан пошла по пути наделения уже существующего министерства полномочиями в области семейной политики, выбрав Министерство труда и социальной защиты населения. Как мы видим, на федеральном уровне органов государственной власти Министерство труда и социальной защиты – первый кандидат для предоставления управления в сфере семейной политики. Валентина Матвиенко на заседании говорила о возможности перенять опыт региональных властей. Здесь мы видим, что опыт Башкортостана не остался незамеченным. Стоит проанализировать эффективность данного реформирования.

Надзор за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляет Прокуратура Республики Башкортостан. К сожалению, представленные на официальном сайте не предоставляют возможности судить об эффективности работы органов опеки и попечительства. Статистические ежегодные данные о нарушениях прав несовершеннолетних опубликованы на официальном сайте Прокуратуры Республики. Численность нарушений прав детей, оставшихся без попечения родителей, к сожалению, не известно. Данный показатель не отражается в документе.

Оценить эффективность работы органов опеки и попечительства представляется возможным благодаря ежегодным докладам Уполномоченного по правам ребенка в Республике Башкирия о соблюдении защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.

Таблица 2 – Ежегодные обращения в аппарат Уполномоченного по правам ребенка Республики Башкирия по теме жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Год	Общее количество обращений	Количество обращений по теме жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей	Процент от общего числа обращений
2015	994	33	3,3 %
2016	1025	18	1,7 %
2017	1798	79	4,3 %
2018	1820	80	4,4%
2019	1918	89	4,6 %

Источник: Доклады Уполномоченного по правам ребенка в Республике Башкирия о соблюдении прав, свобод и законных интересов ребенка в Республике Башкортостан[26].

На основе данных таблицы, можно сделать следующие выводы:

- С 2015 года общее количество обращений увеличилось почти в 2 раза. Данный факт имеет положительную сторону и отрицательную. С одной стороны, очень хорошо, что институт обращений активно развивается в России в связи с внедрением и развитием информационных технологий в государственном управлении. С другой стороны, рост обращений говорит о существовании проблем в деятельности государственных органов;

- Рост общего количества обращений естественно приводит к росту количества обращений по теме жизнеустройства детей. Но в целом ситуация остается стабильной, не более 5% от общего числа обращений.

Также в докладе Уполномоченного по правам человека приводятся статистические сведения за период 2017-2019 гг. Стоит обратить внимание на такой показатель - «численность детей, которые возвращены родителям в течение года». С каждым годом данный показатель увеличивается на 50 и более раз. Данный факт говорит о всесторонней работе с семьей сотрудников органов опеки и попечительства, а именно с родителями ребенка. Практика медицинской, психологической, материальной помощи очень важна при работе с семьей.

Ежегодно ответственный орган субъекта РФ представляет отчет для Федерального статистического наблюдения в виде сведений о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данный отчет регламентирован Приказом Росстата от 11.12.2018 №735.

Данные сведения находятся в открытом доступе на официальном сайте Министерства просвещения Российской Федерации. Мною были проанализированы сведения за период 2016-2019 год. Результатом анализа является сводная таблица сведений о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей за 2016-2019 год. (см. Приложение 1)

Какие выводы можно сделать?

- Количество детей, выявленных и учтенных за год, к 2018 году существенно снизилось. В 2019 году заметен небольшой прирост числа детей, выявленных без родительского попечения;

- Стоит отметить, что почти 50% детей, выявленных без попечения родителей, сразу же устраиваются под предварительную опеку, что говорит о соблюдении сотрудниками органа опеки и попечительства приоритета семейного воспитания;

- Число детей, которые после окончания срока предварительной опеки, помещаются под надзор в организации для детей-сирот, не превышает 0,4%, что говорит о соблюдении сотрудниками органа опеки и попечительства приоритета семейного воспитания ребенка;

- Так же, почти 50% детей, выявленных без попечения родителей, устраиваются под опеку (попечительство);

- В большинстве будущие опекуны (попечители) выбирают безвозмездную форму опеки, что говорит об их материальном положении и готовности обеспечивать подопечного;

- Ежегодно наблюдается тенденция уменьшения к концу отчетного года количества детей, состоявших на учете в региональном банке данных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данный факт говорит об эффективности работы системы регионального банка данных;

- Численность детей, оставленных матерями при рождении, ежегодно уменьшается благодаря специальной программе Башкортостана по защите новорожденных;

Воспитание ребенка в семейных условиях очень важно для его развития и формирования ценностей. Эффективность работы органов опеки и попечительства, иных ведомств, осуществляющих государственную политику по защите прав детей, оставшихся без попечения родителей, хорошо прослеживается. Благодаря усиленной работе всех структур ситуация в вопросе семейного устройства остается стабильной. Более 90% детей ежегодно воспитываются в семейных условиях. Ежегодно прослеживается тенденция увеличения показателей жизнеустройства детей в семейные формы воспитания. Так же, можно заметить, что ежегодно количество выявленных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, уменьшается. Хочется выразить надежду, что данное обстоятельство действительно связано с укреплением института семьи.

Таким образом, опыт Республики Башкирии по реформированию Министерство труда и социальной защиты в Министерство семьи, труда и социальной защиты был упомянут на заседании Федерального Собрания по вопросам поддержки и развития института семьи и профилактики социального сиротства Валентина.

Стоит отметить, что согласно словам Заместителя Премьер-министра Правительства Республики Башкортостан - министра семьи, труда и социальной защиты, Республика Башкортостан входит в число лидеров по организации работы по семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей[23].

Подведем итоги. Республика Башкортостан – один из нескольких регионов, который сформировал «Министерство семьи» путем реформирования государственного органа.

Республика заинтересована в результатах проведения семейной политики. Полномочия в области опеки и попечительства переданы Министерству труда и социальной защиты с целью усовершенствования семейной политики.

К сожалению, наблюдается рост жалоб в аппарат Уполномоченного по правам ребенка и Прокуратуру Республики Башкортостан на работу органов опеки и попечительства. Но есть и обратная сторона медали. Согласно ежегодным сведениям о численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Башкортостан 90% и более детей воспитываются в семьях. Это очень важный показатель. Государственная политика по защите прав детей, оставшихся без попечения родителей, в первую очередь, направлена на семейные формы устройства ребенка.

Неприоритетной формой устройства ребенка является помещение под надзор в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно сведениям, ежегодно не более 6-7 детей отправляются в детские дома. Это прекрасный показатель. Стоит обратить на опыт данной республики не только федеральным властям, но и региональным в том числе.

На данный момент в регионах Российской Федерации органы опеки и попечительства – разные органы исполнительной власти. Нет единого стандарта и понимания какой орган государственной власти должен отвечать за защиту прав и интересов подопечных. Возможно, стоило бы сформировать такую же структуру исполнительных органов власти, которые бы отвечали за опеку и попечительство. Таким образом, граждане будут полностью знать куда обращаться за помощью в их регионе или же в другом регионе.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Защита прав и интересов является главной задачи опеки и попечительства – одного из направлений государственной семейной политики. Положения, регулирующие отношения, возникающие между подопечными и законными представителями, закреплены в Семейном Кодексе, Гражданском Кодексе, Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» и других нормативно-правовых актах.

Для реализации данной задачи формируются органы опеки и попечительства. Полномочия по осуществлению опеки и попечительства выполняются на всех уровнях власти.

Интенсивный рост жалоб в Аппарат Уполномоченного по правам ребенка в Российский Федерации сформировал  у государственной власти потребность в реформировании системы органов опеки и попечительства. Проблема единой структуры формирования органов опеки и попечительства сильно влияет на эффективность работы сотрудников органа опеки и попечительства.

Валентина Матвиенко в ходе заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере защиты детей и семей считает, что Министерство труда и социальной защиты идеально подходит в качестве ответственного органа власти, который мог бы взять на себя функцию управления всеми вопросами семейной политики. Таким образом, Министерство труда и социальной защиты переименовалось бы в Министерство труда, социальной защиты и семейной политики. Данное предложение действительно принять во внимание, так как данное министерство осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере социальной защиты семей, детей. Социальная политика и семейная политика очень тесно взаимосвязаны.

Реформирование требуется не только на федеральном, но и на региональном уровне. В каждом регионе функции органа опеки и попечительства исполняют разные исполнительные органы власти. Отсутствие единой системы региональных органов власти существенно снижает межрегиональное взаимодействие по этому вопросу, эффективность политики по защите прав детей, оставшихся без попечения родителей.

Председатель Федерального Собрания в своем выступлении также отметила положительные практики в формировании так называемых «Министерств семей» в ряде регионов.

Республика Башкортостан является одним из лидеров по организации работы по семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Республика заинтересована в результатах проведения семейной политики. Полномочия в области опеки и попечительства переданы Министерству труда и социальной защиты с целью усовершенствования семейной политики.

Несмотря на многочисленные жалобы в региональную Прокуратуру и Аппарат Уполномоченного по правам ребенка в Республике Башкирия, ежегодно 90% и более детей, оставшихся без попечения родителей, воспитываются в семейных условиях. Данный показатель говорит об эффективности работы органов опеки и попечительства, которые нацелены на семейные приоритеты в воспитании ребенка. Данный региональный опыт следует принять во внимание федеральным властям и региональным. Стоит предпринять попытку формирования единой структуры региональных органов власти, которые бы взяли ответственность за осуществление политики по защите прав и интересов детей, то есть в каждом регионе, по сути, один тот же государственный орган. В настоящий момент мы видим лишь разобщенность в этом вопросе. В одном регионе функции опеки и попечительства выполняет государственный орган по образованию, в ином государственный орган по социальной политике.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) Консультант Плюс [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/.

2. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 N 48-ФЗ (последняя редакция). Консультант Плюс [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/.

3. «Гражданский кодекс Российской Федерации» от 30.11.1994 N51-ФЗ. Консультант Плюс [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/.

4. «Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 N223-ФЗ (ред. от 06.02.2020). Консультант Плюс [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/.

5. Указ Президента Российской Федерации от 29.05. 2017 г. №240 «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства». [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41954

6. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 N884 «Об утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Консультант Плюс [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/.

7. Мартынова, Е. В. Опека и попечительство: учебное пособие: [16+] / Е. В. Мартынова; Южный федеральный университет. – Ростов-на-Дону; Таганрог: Южный федеральный университет, 2019. – 95 с. – Режим доступа: по подписке. – URL: https://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=598567 (дата обращения: 10.05.2021). – Библиогр. в кн. – ISBN 978-5-9275-3287-2. – Текст: электронный.

8. Семейное право: учебник: [16+] / под ред. П. В. Крашенинникова. – 4-е изд., перераб. и доп. – Москва: Статут, 2019. – 319 с.: ил. – Режим доступа: по подписке. – URL: https://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=563860 (дата обращения: 15.05.2021). – Библиогр. в кн. – ISBN 978-5-907139-04-6. – Текст: электронный.

9. Карпикова, И. С. Социально-правовая и законодательная основы социальной работы с семьей и детьми: учебное пособие: [12+] / И. С. Карпикова, А. Д. Массель; под ред. О. А. Волковой. – Москва; Берлин: Директ-Медиа, 2020. – 279 с. – Режим доступа: по подписке. – URL: https://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=576154 (дата обращения: 16.05.2021). – Библиогр.: с. 182-188. – ISBN 978-5-4499-1193-3. – DOI 10.23681/576154. – Текст: электронный.

10. Теплякова О.А. Правовой статус и функции органов опеки и попечительства: текст научной статьи по специальности «Право». – Журнал Lex Russica: ВАК 2016. – 13 с. – Режим доступа: URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-status-i-funktsii-organov-opeki-i-popechitelstva (дата обращения 05.05.2021). – Текст: электронный

11. Официальный сайт банка документов. [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:

12. Официальный сайт Усыновите.ру [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:

13. Сайт мин труда РБ [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:

14. Официальный сайт Парламентской газеты  [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:https://www.pnp.ru/politics/kontrol-za-semeynoy-politikoy-predlozheno-vozlozhit-na-mintrud.html

15. Официальный сайт ГО г. УФА [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: https://ufacity.info/press/news/272995.html

16. Сводные отчеты по форме федерального статистического наблюдения №103-рик по России в целом и субъектам за 2016 год [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:https://docs.edu.gov.ru/

17. Сводные отчеты по форме федерального статистического наблюдения №103-рик по России в целом и субъектам за 2017 год [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:https://docs.edu.gov.ru/

18. Сводные отчеты по форме федерального статистического наблюдения №103-рик по России в целом и субъектам за 2018 год [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:https://docs.edu.gov.ru/

19. Сводные отчеты по форме федерального статистического наблюдения №103-рик по России в целом и субъектам за 2019 год[Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: https://docs.edu.gov.ru/ (Дата обращения:15.05.2021, 17.05.2021)

20. Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Республике Башкортостан о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в Республике Башкортостан в 2016 году, в 2017 году, в 2018 году, в 2019 году [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://uprrb.bashkortostan.ru/documents/doklady/ (Дата обращения:20.05.2021)

21. Министерство семьи, труда и социальной защиты Республики Башкортостан. Итоги деятельности в 2018 году https://mintrud.bashkortostan.ru/upload/uf/42f/sbornik_itogi_2018_i_zadachi_2019.pdf (Дата обращения: 13.05.2021)

22. Башинформ.рф. Информационное агентство [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:https://www.bashinform.ru/news/1308858-detskiy-ombudsmen-rossii-predlozhila-razrabotat-formulu-demograficheskogo-uspekha/ (Дата обращения: 27.05.2021)

23. Официальный портал Республики Башкортостан. [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:https://www.bashkortostan.ru/presscenter/news/26993/ (Дата обращения:13.05.2021)

24. Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации. [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://deti.gov.ru/ (Дата обращения:14.05.2021)

25. Официальный сайт Прокуратуры Республики Башкирии. [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_02 (Дата обращения: 15.05.2021)

26. Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка в Республике Башкортостан. [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа: http://uprrb.bashkortostan.ru/ (Дата обращения:13.05.2021)

 

ПРИЛОЖЕНИЯ

Таблица 3. Сведения о выявлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей за 2017-2019 год

Наименование	Номер строки		Год (количество чел.)
		2016	2017	2018	2019
Численность детей, оставшихся неустроенными к началу отчетного года	01	4	5	1	7
Численность детей, выявленных и учтенных за отчетный год	02	1389	1229	1092	1135
Всего детей выявлено и учтено на конец отчетного года	03	1393	1234	1093	1142
Под предварительную опеку (попечительство)	04	671	568	586	579
Из них (из стр.04):  находятся под предварительной опекой на конец отчетного года	05	202	168	178	144
По истечении установленного срока были помещены под надзор в организацию для детей-сирот	06	4	2	6	2
По истечении установленного срока переданы на безвозмездную форму опеки (попечительства) в семью предварительного опекуна	07	238	196	206	204
По истечении установленного срока переданы на возмездную форму опеки (попечительства) в семью предварительного опекуна	08	125	128	124	165
в том числе (из стр. 08)  в приемную семью	09	125	118	112	140
в патронатную семью	10	0	0	0	0
Под опеку (попечительство)	11	829	723	585	601
из них (из стр. 13):  переданные на безвозмездную форму опеки (попечительства)	12	514	419	340	301
переданные на возмездную форму опеки (попечительства)	13	315	304	245	300
в том числе (из стр.13):  под опеку (попечительство) по договору о приемной семье	14	314	300	237	287
Численность детей, состоящих на учете в региональном банке данных на начало\ конец отчетного года	15	1661\1460	1460\ 1344	1344\1198	1198\1173
Численность детей, в отношении которых исполнение обязанностей опекуна (попечителя) возложено на органы опеки и попечительства	16	478	322	267	262
Численность детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей	17	910	875	870	880
Численность детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на воспитании в семьях	18	12 435	11 933	11635	11 251
Численность детей, оставленных материями при рождении (из стр.03)	19	88	73	52	50
Из них (из стр. 19): Помещены под надзор в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей	20	12	15	11	12
Численность детей, переданных на безвозмездную опеку (попечительство) на конец года	21	648	469	497	502
Численность детей, переданных на возмездную опеку (попечительство) на конец года	22	648	605	498	503

Источник: собственная разработка на основе сводных отчетов по форме федерального статистического наблюдения №103-рик по субъектам Российской Федерации.