Участие граждан в осуществлении местного самоуправления

Основными формами непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления являются местный референдум и муниципальные выборы.

На муниципальных выборах избираются депутаты представительных органов поселений (за исключением поселений, в которых полномочия представительных органов осуществляются сходами граждан, о которых речь пойдет ниже), городских и муниципальных округов, внутригородских районов в городских округах с делением и внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения. На муниципальных выборах также избираются депутаты представительных органов муниципальных районов, городских округов с делением, а также главы муниципальных образований в случае, если уставами таких муниципальных образований
в соответствии с законами субъектов Российской Федерации не предусмотрен иной способ формирования органов местного самоуправления (см. раздел 5).

Избрание на муниципальных выборах каких-либо иных органов
и должностных лиц местного самоуправления, а также членов выборных органов местного самоуправления допускается федеральным законодательством, однако в настоящее время в Российской Федерации
не практикуется.

Муниципальные выборы проводятся с определенной периодичностью, зависящей от установленного в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований срока полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления (как правило – раз в 5 лет), обычно в единый день голосования. Повторные выборы и повторное голосование, досрочные выборы, дополнительные выборы в целях замещения вакантных мандатов, а также выборы новых составов вновь образованных (преобразованных) муниципальных образований могут проводиться и вне дня голосования.

В 2019 году было проведено 6,4 тыс. избирательных кампаний
по выборам в органы местного самоуправления (включая основные, повторные, дополнительные и досрочные выборы депутатов представительных органов
и глав муниципальных образований) в 80 субъектах Российской Федерации. Большая часть избирательных кампаний (около 6,0 тысяч) пришлась на единый день голосования 8 сентября 2019 г. При этом 4,2 тысячи кампании пришлись на выборы новых составов депутатов представительных органов муниципальных образований по мажоритарным избирательным системам с одномандатными и многомандатными избирательными округами; 1,2 тысячи кампаний – на дополнительные выборы для замещения вакантных депутатских мандатов, оставленных выбывшими (досрочно сложившими полномочия) депутатами и 91 кампания – на повторные выборы депутатов, не избранных на основных выборах. 34 раза проводились выборы депутатов представительных органов по пропорциональной системе (в Магасе и других городских округах Республики Ингушетия, в нескольких городских округах Московской области, а также в ряде городских и сельских поселений Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, Волгоградской и Новгородской областей) также и еще 94 раза – по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе (в городских округах Брянске, Владикавказе, Кургане, Пензе, Туле, Симферополе, Элисте, а также в ряде муниципалитетов республик Бурятия, Крым, Саха (Якутия), Забайкальского и Красноярского краев, Астраханской, Брянской, Московской, Сахалинской и Тверской областей, Ненецкого автономного округа).

905 раз в 2019 году жителями муниципалитетов избирались главы муниципальных образований, в том числе 4 раза в городских округах – административных центрах субъектов Российской Федерации (в Абакане, Анадыре, Новосибирске и Улан-Удэ), 9 раз – в иных городских округах (в городах Братск, Тулун, Саянск и Усть-Илимск Иркутской области, городе Сорск Республики Хакасия, городе Комсомольск-на-Амуре Хабаровского края, городе Муром Владимирской области, городе Буй Костромской области и поселке Жатай Республики Саха (Якутия), 44 раза – в муниципальных районах (в республиках Саха (Якутия) и Хакасия, Забайкальском крае, Амурской, Астраханской, Иркутской, Костромской, Курской и Псковской областях, Чукотском автономном округе), 848 раз – в городских и сельских поселениях.

В первой половине 2020 года муниципальные выборы проводились 81 раз в 23 субъектах Российской Федерации. При этом 40 раз проводились досрочные выборы глав муниципальных образований (одного главы района и 39 глав поселений), 19 раз – выборы (по мажоритарной избирательной системе) новых составов представительных органов муниципальных образований в связи с досрочным прекращением полномочий ранее действовавших составов, а также с произведенными территориальными преобразованиями (в частности, в Гурьевском муниципальном округе Кемеровской области и в трех вновь образованных муниципальных округах Приморского края), 22 раза – дополнительные выборы местных депутатов по одномандатным и многомандатным избирательным округам взамен выбывших депутатов.

Местные референдумы в 2019 году проводились 114 раз в муниципалитетах 8 субъектов Российской Федерации. Референдумы о введении самообложения (разовых платежей для решения конкретных вопросов местного значения проводились 111 раз, в том числе 54 раза в поселениях Республики Татарстан (16 раз в городских поселениях и 38 раз в сельских), 20 раз в поселениях Республики Мордовия (2 раза – в городских поселениях и 18 раз в сельских), 34 раза в сельских поселениях Кировской области, 2 раза в сельских поселениях Алтайского края, по одному разу в сельских поселениях Забайкальского и Пермского краев. В Республике Саха в 2019 году проводилось 3 местных референдума: о присвоении национального статуса двум муниципалитетам – Нижнеколымскому району и Югюлятскому наслегу (сельскому поселению) и о запрете реализации алкогольной продукции в городском поселении Белая Гора. Кроме того, в марте 2020 года было проведено 3 местных референдума по вопросам самообложения в сельских поселениях Республики Татарстан.

Голосования по вопросу об изменении границ (не являющиеся референдумами) проводились в 2019 году 8 раз, в том числе 7 раз в поселениях Ачхой-Мартановского, Грозненского и Гудермесского района Чеченской Республики об изменении районной принадлежности этих поселений и один раз на части территории Крутологского сельского поселения Белгородской области по вопросу о передаче двух населенных пунктов в границы близлежащего городского поселения; впоследствии соответствующие территориальные изменения были реализованы (см. раздел 2). Голосования по отзыву депутатов выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в 2019 году и первой половине 2020 года не проводились и не инициировались.

Одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются сходы граждан. В малочисленных поселениях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, не более 100 человек, полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются (при численности жителей, обладающих избирательным правом, до 300 человек – могут осуществляться, если это предусмотрено уставом муниципального образования) сходом граждан. Такая форма осуществления местного самоуправления к началу 2019 года существовала в 71 поселении (а с марта 2019 года существует в 70 поселениях), в том числе в городском поселении Иннополис Верхнеуслонского района Республики Татарстан и в 70 (с марта 2019 года – в 69) сельских поселениях в пределах 16 субъектов Российской Федерации.

13 таких сельских поселений существует в Республике Саха (Якутия), по 11 сельских – в Чеченской Республике и Красноярском крае, 10 сельских поселений – в Хабаровском крае, 5 сельских поселений – в Республике Тыва, по 3 сельских поселения – в Республике Северная Осетия – Алания, Забайкальском крае, Калужской области, 2 сельских поселения – в Новосибирской области, по одному сельскому поселению – в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Коми, Алтайском и Приморском краях. 3 таких сельских поселения существовало в Иркутской области к началу 2019 года, осталось 2 после упразднения Бубновского сельского поселения в марте 2019 года.

Список малочисленных поселений, в которых полномочия представительных органов муниципальных образований в 2019 – 2020 гг. осуществлялись сходами граждан, приводится в приложении 2.

По обобщенным данным субъектов Российской Федерации, в 2019 году в таких поселениях было проведено 485 сходов (в среднем по 7 сходов на поселение).

5,2 тысячи раз в 2019 году собирались сходы для избрания старост; 2,7 тысяч раз – для решения вопросов самообложения; 1,2 тысячи раз – для обсуждения вопросов изменения территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, местные сообщества более 750 раз в течение 2019 года пользовались одной из новелл Федерального закона № 87-ФЗ – возможностью проведения схода граждан в несколько этапов.

Публичные слушания (в том числе по вопросам, обязательным для вынесения на публичные слушания в соответствии с действующим законодательством) в 2019 году проводились в общей сложности 85,0 тысяч раз, общественные обсуждения – 12,3 тысячи раз, собрания граждан – 59,4 тысячи раз, конференции (собрания делегатов) – 2,9 тысяч раз. Около 200 раз органами местного самоуправления рассматривались гражданские правотворческие инициативы, примерно в половине случаев результатом такого рассмотрения стало принятие соответствующих муниципальных правовых актов.

 Опросы граждан (результаты которых, в отличие от результатов местных референдумов, не являются обязательными) в 2019 году проводились 1,1 тысячи раз, а их результаты учитывались при выработке органами местного самоуправления (а в некоторых случаях и органами государственной власти) соответствующих решений. Так, в декабре 2019 года по инициативе органов государственной власти города Москвы был проведен опрос жителей города Троицка, определивший будущее расположение одной из станций Московского метрополитена.

Из необязательных (факультативных) форм участия граждан в решении вопросов местного значения получило наибольшее распространение территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС). В соответствии
с Федеральным законом № 131-ФЗ уставы ТОСов регистрируются органами местного самоуправления после их принятия на собраниях и конференциях граждан в границах, установленных представительными органами местного самоуправления, при этом централизованный учет ТОСов в масштабе Российской Федерации или отдельных ее субъектов отсутствует. По примерным оценкам, произведенным в процессе обобщения данных, полученных из субъектов Российской Федерации, в целом по Российской Федерации по состоянию на март 2020 года насчитывается примерно 32,0 тысяч ТОСов, уставы которых зарегистрированы в органах местного самоуправления, в границах 6,7 тысяч муниципальных образований. При этом около 16,7 тысяч ТОСов (52 процента от общего их числа) находятся в сельских поселениях, около 10,2 тысяч (32 процента от числа ТОСов) в городских округах, около 4,7 тысяч (15 процентов от числа ТОСов) – в городских поселениях.

Около 2,7 тысяч ТОСов (8 процентов от общего их числа), по подсчетам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеют статус юридических лиц, и около 1,6 тысяч ТОСов (6 процентов от общего их числа) заключили с органами местного самоуправления договоры (соглашения), предусматривающие использование средств местных бюджетов при осуществлении ТОСами деятельности по благоустройству территорий и иной хозяйственной деятельности.

Институт ТОСов распространен по стране крайне неравномерно, однако в той или иной мере он представлен в 84 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением Чукотского автономного округа). Значительное распространение институт ТОС получил в регионах Центрального федерального округа (10,0 тысяч ТОСов), Южного федерального округа (6,2 тысяч ТОСов) и Приволжского федерального округа (5,6 тысяч ТОСов). Абсолютным рекордсменом является Краснодарский край, насчитывающий 3,8 тысяч ТОСов. В 3 субъектах Российской Федерации (Республика Бурятия, Белгородская и Воронежская области) насчитывают более чем по 2 тысяч ТОСов, еще 6 субъектов Российской Федерации (Республика Марий Эл, Ставропольский край, Архангельская, Волгоградская, Кировская и Ростовская области) – более чем по 1 тысяче ТОСов.

Другим факультативным институтом местного самоуправления, ориентированным на небольшие локации, является институт сельских старост, который был введен в Федеральный закон № 131-ФЗ в 2018 году (а до этого развивался в соответствии с актами муниципального и регионального уровня) и по состоянию на март 2020 года был представлен в 59 субъектах Российской Федерации. По данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации сельские старосты назначены в 27,6 тысячах населенных пунктах, расположенных в пределах 6,5 тысячи муниципалитетов, а еще в 2,5 тысячах муниципалитетов создана необходимая правовая база для их назначения. Институт старост как посреднический механизм между органами местного самоуправления и населением оказался востребованным в субъектах Российской Федерации, в которых прямые коммуникации между населением и органами местного самоуправления затруднены в силу увеличенных размеров муниципалитетов, охватывающих большое число населенных пунктов.

В 5,3 тысячах муниципальных образований в пределах 80 субъектов Российской Федерации предусматривается создание общественных палат (советов) муниципальных образований, а также общественных советов при органов местного самоуправления, действующих в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». По обобщенным данным субъектов Российской Федерации и муниципалитетов 2,9 тысяч общественных палат (советов) муниципальных образований (что составляет примерно 14 процентов от численности муниципалитетов) и 4,9 тысяч общественных советов при органах местного самоуправления насчитывают около 82,6 тысяч членов, при этом свои общественные палаты (советы) имеются у 58 процентов муниципальных районов и 81 процента городских округов (включая все городские округа – административные центры субъектов Российской Федерации).

Участие населения в решении вопросов местного значения с использованием механизма самообложения, предполагающего сбор средств граждан для решения конкретных вопросов местного значения, в 2019 году применялся в 2,8 тысячах муниципалитетов в пределах 35 субъектов Российской Федерации (с наибольшим охватом в Республике Татарстан, Кировской области и Пермском крае).