И муниципальное нормотворчество

 

В 2019 году основополагающий законодательный акт, регулирующий общественные отношения в сфере местного самоуправления, – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) изменялся 8 раз (федеральные законы от 6 февраля 2019 г. № 3-ФЗ, от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ, от 26 июля 2019 г. № 226-ФЗ, от 2 августа 2019 г. № 283-ФЗ, от 16 декабря 2019 г. № 432-ФЗ, от 27 декабря 2019 г. № 521-ФЗ), в первом полугодии 2020 года – 2 раза (федеральные законы от 24 апреля 2020 г. № 148-ФЗ и от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ).

Наиболее значимые изменения в законодательстве о местном самоуправлении в 2019 году связаны с Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 87-ФЗ), которым был предусмотрен новый (восьмой по счету) вид муниципального образования – муниципальный округ (единое, целостное муниципальное образование, которое, однако, в отличие от городского округа, не должно обязательно находиться на компактной урбанизированной территории). Одновременно установлены три критерия, которые учитываются при создании новых городских округов: по численности городского населения (не менее двух третей от общего числа жителей), по площади городской территории (не менее одной трети территории муниципалитета), по плотности населения (которая должна быть в 5 или более раз выше среднероссийской). При этом вводится продолжительный переходный период (до 2025 года), в течение которого городские округа, не соответствующие этим критериям, должны быть преобразованы в муниципальные округа.

Указанные изменения наряду с ранее введенной в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ процедурой преобразования муниципального района в городской округ позволяют субъектам Российской Федерации и местным сообществам выбирать предпочтительную для них одноуровневую, двухуровневую или смешанную систему территориальной организации местного самоуправления.

Также Федеральным законом № 87-ФЗ предусматривается проведение многоэтапных сходов граждан в населенных пунктах, в которых отсутствуют условия для одновременного совместного присутствия более половины его жителей, обладающих активным избирательным правом. В перспективе это изменение может способствовать развитию сразу нескольких форматов участия граждан в осуществлении местного самоуправления (самообложения, института старост и др.).

Прочие изменения, внесенные в Федеральный закон № 131-ФЗ и связанные с ним положения других законодательных актов, затронули лишь отдельные аспекты организации и осуществления местного самоуправления.

Так, Федеральным законом от 6 февраля 2019 г. № 3-ФЗ уточнен объем полномочий органов местного самоуправления по защите прав коренных малочисленных народов, Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 226-ФЗ – объем полномочий по совершению нотариальных действий в населенных пунктах, где отсутствуют нотариусы, Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 283-ФЗ – объем полномочий по выдаче градостроительных планов земельных участков и принятию решений о сносе самовольных построек.

 Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 228-ФЗ и Федеральным законом от 16 декабря 2019 г. № 432-ФЗ уточнены накладываемые на должностных лиц местного самоуправления антикоррупционные ограничения и правовые последствия соответствующих нарушений.

Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 313-ФЗ предусмотрено выделение межбюджетных трансфертов на поощрение лучшей практики деятельности органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 521-ФЗ урегулированы вопросы правопреемства местных органов власти РСФСР, а также контроля за исполнением ранее выданных предписаний об устранении нарушений.

Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. № 148-ФЗ предусмотрены дополнительные правовые гарантии для депутатов, совмещающих осуществление своих депутатских полномочий с основной работой.

Федеральным законом от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ уточнены сроки назначения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях.

Региональное нормотворчество в сфере местного самоуправления в 2019 году и в первом полугодии 2020 года было связано с территориальными преобразованиями и уточнениями описаний границ муниципалитетов (см. раздел 2), «точечной» корректировкой параметров, ранее включенных в законы субъектов Российской Федерации и касающихся вопросов перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. раздел 3), порядка избрания глав муниципальных образований и их места в системе органов местного самоуправления (см. раздел 5), а также с реализацией отдельных механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления – института сельских старост и инициативного бюджетирования (см. раздел 4).

Уставы муниципальных образований, а также акты о внесении в них изменений и дополнений, принятые представительными органами муниципальных образований, подписываются главами муниципальных образований и направляются на государственную регистрацию в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

По состоянию на 1 января 2020 г. на территории Российской Федерации зарегистрировано и внесено в государственный реестр уставов муниципальных образований в общей сложности 405 490 актов (в том числе 66 672 устава, 338 818 актов о внесении в них изменений), из которых 222 025 (в т.ч. 20 739 уставов, 201 286 актов о внесении в них изменений) имеют статус действующих, 1 620 – частично или полностью не вступивших в силу (в том числе в связи с тем, что сведения об официальном опубликовании этих актов не были представлены главами муниципалитетов в территориальные органы Минюста России), 181 860 – отмененных или признанных утратившими силу. При этом действующие уставы муниципальных образований имеются почти во всех (за редким исключением) муниципальных образованиях. Так, по информации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 марта 2020 года действующих уставов не имели лишь 37 муниципальных образований, в том числе 27 недавно образованных муниципальных и 5 городских округов, а также 5 сельских поселений так называемого «Бежтинского участка» в Республике Дагестан.

В 2019 году на государственную регистрацию в территориальные органы Минюста России поступило в общей сложности 30 775 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также новых уставов муниципальных образований, что на 12 процентов меньше чем в 2018 году. При этом 26 807 актов в 2019 году были зарегистрированы, по 1 131 акту вынесен отказ в регистрации, 2 775 актов возвращены без рассмотрения, еще 1 097 актов к концу года находились на рассмотрении в территориальных органах Минюста России. В первом полугодии 2020 года на государственную регистрацию было направлено в общей сложности 12 104 устава муниципального образований и акта о внесении в них изменений, при этом 10 296 актов было зарегистрировано, по 614 актам вынесен отказ в регистрации, 1 393 акта возвращены заявителям и еще 898 актов к концу июня 2020 года находились на рассмотрении.