Рабочий вопрос в начале XX в.: опыт государственного страхования рабочих

Итак, двадцатилетний период, связанный с разработкой законопроекта об ответственности предпринимателей за увечья и смерть рабочих, завершился изданием закона 2 июня 1903 г.244, ставшего "предвестником" обязательного (государственного) страхования в России245.

Законом предусматривался пятилетний срок для перехода к государственному страхованию, что предопределило дальнейшие неотложные меры в этой области трудового законодательства. Обращение к вопросам социального страхования в начале XX в. диктовалось всем ходом социально-экономической и политической обстановки, нарастающим размахом рабочего движения в стране.

 Казалось бы, "чисто техническая" проблема все более становилась социальной, приобретая особую остроту. Вопросы страхования в полном объеме широко и всесторонне изучаются и обсуждаются в различных правительственных ведомствах, особых комиссиях, предпринимательских организациях, общественных и научных обществах.

 За расширение объема страхования и за государственную форму его организации высказывались участники Пироговских съездов врачей и в Московском обществе фабричных врачей. Вопрос о страховании сельскохозяйственных рабочих поднимался в местных комитетах о нуждах сельскохозяйственной промышленности. В 1904-1906 гг. на съездах горнопромышленников констатировалось, что закон 1903 г. не оправдал надежд на ослабление напряженности в отношениях предпринимателей с рабочими.

 Горнопромышленники высказывались за государственное страхование, в том числе и по болезни, с участием во взносах предпринимателей, рабочих и государства246.

Вновь возобновило работу над страховыми проектами ОДСРПиТ. Специально созданная в нем комиссия (имевшая подкомиссии, занимавшиеся разработкой отдельных видов страхования) в течение 1902-1904 гг. подготовила и направила в Министерство финансов "Положение о страховании от болезней", проект о больничных кассах (1904 г.), а в начале 1905 г. - проект страхования от несчастных случаев.

 По вопросам обеспечения рабочих на случай инвалидности и старости ею были представлены только общие предложения по организации этого вида страхования. В этом же году ОДСРПиТ разработало проект - положение о Главном управлении по страхованию от несчастных случаев, на которое возлагалось все дело страхования, и о страховых обществах247.

 В своих представлениях 1904-1905 гг. общество выступало за введение государственного страхования по инвалидности и старости; распространение страхования от несчастных случаев на сельскохозяйственных и строительных рабочих; за установление пенсии, равной заработной плате, при полной потере трудоспособности.

 Предлагалось все спорные вопросы о вознаграждении рабочих возложить на третейские суды, состоящие из равного числа представителей обеих заинтересованных сторон, во главе с мировыми судьями.

 

В представлениях 1904-1905 гг. ОДСРПиТ высказывалось в пользу государственного страхования по "германскому образцу", но, "разумеется, с учетом русских условий и особенностей русского быта".

Следует отметить, что при подготовке российских проектов по социальному страхованию рабочих тщательно изучался и широко использовался мировой опыт в этой области трудового законодательства (главным образом, Англии и Германии).

 До начала 1880-х годов разработчики страховых законов в России преимущественно обращались к английскому законодательству по вопросам охраны труда, в то время признававшемуся самым передовым в мировой практике.

 С изданием в 1883-1889 гг. в Германии законов о государственном страховании рабочих предпочтение отдавалось германскому законодательству.

 В появившихся в это время исследованиях, брошюрах, полемических статьях, в продолжительных дискуссиях на страницах периодической печати, в ОДСРПиТ248 преобладали восторженные оценки (критика звучала значительно слабее) германских страховых законов: "Германия - можно сказать - классическая страна рабочего страхования"; "для России, русских специалистов имеется опыт германского страхования, имеющий ныне мировое значение"; "до германского закона о страховании рабочих помощь больному, инвалиду или старику предоставлялась частной благотворительности или общественному призрению, и поддержка в сущности всегда носила характер милостыни; ныне же понятие благотворительности и милостыни заменено понятием нрава".

Использовать опыт Германии признавалось крайне полезным и в официальных правительственных документах.

Указом 12 декабря 1904 г. констатировалась необходимость мер по государственному страхованию рабочих и провозглашалось твердое обещание его реализации. Издание указа и постановление Комитета министров от 24 декабря 1904 г. (утвержденное царем 17 января 1905 г.) по существу положили конец извечной борьбе о подведомственном решении рабочего вопроса между министерствами внутренних дел и финансов в пользу последнего.

 Вопрос о государственном страховании утративших трудоспособность рабочих и служащих фабрик, заводов и промыслов, согласно постановлению Комитета министров, решено было сосредоточить в Министерстве финансов.

 Ему передавались все права в осуществлении страховых реформ.

Однако события 9 января 1905 г., ознаменовавшие начало Первой российской революции, заметно активизировали действия правительства по решению рабочего вопроса. Это открыто признавалось и властями, и российской буржуазией.

 Январские выступления рабочих показали всю несостоятельность широко распространенного в общественных и в официальных правительственных кругах мнения о том, что в России не существовало рабочего класса в том смысле и значении, как на Западе, а потому не существовало и "рабочего вопроса". "

Возражать против этого взгляда в настоящее время, после январских событий, нет более надобности, но следует отметить существенную разницу в условиях фабрично-заводской жизни у нас и в государствах Запада, где рабочий вопрос, не испытав на пути своем подобных задержек, является упорядоченным и определен законом.

 История фабричного законодательства, например, Германии, показывает, что государственные люди страны, и во главе их князь Бисмарк, своевременно оценили значение рабочего вопроса и, настояв на издании наиболее существенных по нему законов (о государственном страховании рабочих, о союзах их, стачках и т.д.), взяли рабочее движение в свои руки"249, - заявлялось в заседаниях Комитета министров в конце января 1905 г.

В прямой зависимости от нарастания революционных событий находились колебания в политике правительства и позиция правящих классов по рабочему вопросу. Так, первой реакцией на выступления рабочих было усиление репрессий, но размах движения заставил правительство признать, что одними карательными мерами его не остановить.

Уже 10 января Николай II в беседе с петербургским генерал-губернатором Д.Ф.Треневым признал "крайне необходимым теперь же, рядом с мерами строгости, дать почувствовать доброй и спокойной массе рабочего люда справедливое и заботливое отношение правительства".

 Становилось очевидным, что с началом революции традиционная правительственная политика в рабочем вопросе, сочетавшая казенное "попечение" о рабочих с жестокими полицейскими преследованиями участников рабочего движения и запрещением любых пролетарских организаций, терпела крах.

Неудачу терпел и предпринимательский патернализм.

Первые попытки несколько модернизировать правительственный курс в рабочем вопросе нашли отражение в проектах Министерства финансов. Однако новый курс на поверку мало чем отличался от прежнего, причудливо соединяя попечительно-охранительные и прогрессивные тенденции.

 Причем если реформаторская направленность рабочей политики (робкие попытки организовать какое-то рабочее представительство на промышленных предприятиях, а также в проектируемых больничных кассах и страховых судах) и несколько усиливалась, то преобладающим по-прежнему оставалось охранительное начало, уходившее корнями в феодальную природу самодержавного строя250.

Деятельность комиссий Н.В.Шидловского и В.Н.Коковцова тому подтверждение. Она свидетельствовала о том, что правительственные круги были еще очень далеки тогда от действительного поворота к чисто буржуазной политике по рабочему вопросу, проведение которой было невозможно без политических свобод251. История страховых законопроектов и есть история этой политики.

Подготовка страховых законов в России затянулась на долгие годы. Этим вопросом занимались и правительственные ведомства, и предпринимательские организации.

 Волна рабочих забастовок вызвала появление представительных организаций крупного капитала - обществ заводчиков и фабрикантов, отраслевых съездов промышленников и т.д. Один за другим в важнейших индустриальных центрах страны стали возникать антирабочие союзы предпринимателей. С начала января 1905 г. С.-Петербургское общество заводчиков и фабрикантов взяло на себя инициативу в объединении и координации действий промышленников.

 Работа в правительственных комиссиях и совещаниях по рабочему вопросу проходила при широком и активном участии представителей торгово-промышленной буржуазии и ее организаций, влияние которых там было огромно.

Во исполнение декабрьского указа 1904 г. Комитет министров принял решение о создании комиссии по подготовке законопроекта о государственном страховании рабочих.

 В связи с этим в январе-феврале 1905 г. при Министерстве финансов были образованы специальные комитеты. Министром финансов В.Н.Коковцовым намечалась обширная программа по разработке рабочего законодательства, включавшая: страховые законы; обязательную организацию больничных касс; сокращение рабочего дня; пересмотр карательных статей действовавшего законодательства о стачках; о рабочих союзах и др.

 При обсуждении в Комитете министров предложения Коковцова в целом получили поддержку и одобрение. Резкой критике была подвергнута зубатовщина, а в качестве примера для подражания был приведен Бисмарк, который своевременно издал страховые законы и тем самым взял "рабочее движение в свои руки"252.

При разработке программы социального страхования сказалось влияние постановки страхового дела в Германии. Сущность первоначального проекта государственного страхования рабочих и служащих на фабриках и заводах, представленного Министерством финансов, сводилась к следующим основным положениям: больничные кассы функционируют на средства от обязательных взносов рабочих и предпринимателей; расходы по страхованию от несчастных случаев возлагаются исключительно на промышленников; страховые взносы на случай инвалидности и старости делают рабочие, промышленники и государство.

 Вместе с тем были и различия. Так, при создании больничных касс устанавливались более высокие по сравнению с Германией взносы с промышленников, составлявшие половину платежей (в Германии 2/3 взносов падали на долю рабочих и 1/3 - на предпринимателей). В то же время на промышленниках по-прежнему лежала обязанность лечить рабочих.

 Страхование от несчастных случаев распространялось и на профессиональные заболевания. Обязательные взносы по страхованию от инвалидности и старости должны были делать и промышленники, и рабочие, причем они были в два раза выше в сравнении с германскими нормами. Право на пенсию устанавливалось с 55-летнего возраста вместо 70 лет в Германии253.

Уже при предварительном обсуждении законопроектов, предложенных Министерством финансов, и промышленники и С.-Петербургское общество для содействия улучшению и развитию фабрично-заводской промышленности не поддержали все четыре проекта. По их мнению, принятие законопроектов привело бы к чрезмерным "жертвам" со стороны заводчиков и фабрикантов".

 

Страховые законопроекты были объявлены неслыханно "щедрыми" и "разорительными" для промышленности.

 Предприниматели выступили против лечения рабочих за их счет, потребовав, чтобы врачебная помощь оказывалась им земствами и городами "наравне с прочим населением", а расходы целиком возлагались бы на больничные кассы.

В целом правительственные законопроекты расценивались промышленниками как попытка царизма выйти из революции за счет самих предпринимателей, избегая проведения политических реформ.

 Результат оказался прямо противоположным тому, на что рассчитывал Коковцов. Предприниматели различных районов страны единодушно заявили, что экономические уступки не приведут к успокоению, что причину рабочих волнений следует искать в "неустроенности политической жизни"254.

На заседании комиссии 16 мая председатель Московской биржевого комитета Г.А.Крестовников от имени торгово-промышленных деятелей всей страны заявил, что деятельность комиссии вызвана продолжающимися и разных концах России массовыми забастовками.

Он особо отметил, что "причинами этих забастовок являются во всяком случае не столько экономические условия быта рабочих, сколько сторонние промышленной жизни обстоятельства... общее крайне возбужденное состояние всех классов населения"255.

Фактически работа комиссии была сорвана промышленниками. Однако реальная обстановка в стране вынуждала правительство снова и снова обращаться к рабочему вопросу.

В полном объеме его решено было сосредоточить во вновь образованном 27 октября 1905 г. Министерстве торговли и промышленности, создания которого в течение долгих лет упорно и настойчиво добивались торгово-промышленные круги. Реформой трудового законодательства предполагалось обеспечить социальный мир в русской промышленности.

 В конце октября 1905 г. начал свою деятельность реформированный Совет министров. Первый его состав возглавил С.Ю.Витте, в это время сторонник государственного регулирования рабочего вопроса. Он стремился предупредить развитие рабочего движения и удержать его в рамках тредъюнионистских требований.

 Программа нового курса была сформулирована С.Ю.Витте в записке царю от 9 октября и в двух докладах - 13 и 17 октября 1905 г. В докладе от 13 октября заявлялось, о том, что проведение в жизнь намеченного курса зависит от водворения "в государстве спокойствия и безопасности".

Витте признавал, что правительство будет заниматься тремя основными вопросами внутренней жизни, ставшими злободневными в революционной обстановке, - рабочим, крестьянским и национальным.

Предусматривалось введение нормированного рабочего дня, осуществление государственного страхования рабочих (больничных касс), организация согласительных комиссий (примирительных камер), но не допускалось создания легальных организаций пролетариата.

К апрелю 1906 г. отделом промышленности торгово-промышленного ведомства, возглавляемым В.П.Литвиновым-Фалинским, в первоначальном варианте была разработана система законопроектов, которые, по мысли авторов, должны были обеспечить "коренное изменение... политики в рабочем вопросе путем оказания рабочим положительной помощи при возможном ограничении обширного административного правительственного вмешательства в отношения промышленников и рабочих и предоставления как тем, так и другим необходимой свободы действий через посредство профессиональных организаций"256.

Политика Витте по рабочему вопросу строилась на сочетании решительной борьбы против революционного движения с попытками осуществить буржуазные по своему характеру реформы трудового законодательства.

 Эти тенденции в большей или меньшей мере проявились в деятельности различных комиссий и совещаний в 1906-1908 гг. В целом это направление разделялось и поддерживалось и российскими предпринимателями. Наиболее последовательно оно было выражено в работе Особого совещания (15-21 апреля 1906 г.) под председательством товарища министра торговли и промышленности М.М.Федорова, крупного промышленного деятеля, осуществлявшего деловые контакты премьера с предпринимательскими кругами.

При подготовке материалов Особого совещания были учтены имевшиеся наработки для комиссии В.Н.Коковцова. Однако по ряду принципиально важных разделов МТиП пошло значительно дальше.

Были подготовлены правила о найме рабочих; о рабочем времени, ограниченном 10,5 часами в сутки и 60 часами в неделю; о страховании рабочих; о сберегательных кассах обеспечения; о мерах поощрения строительства здоровых и дешевых жилищ; о фабричной инспекции; об окружных промышленных присутствиях; об учреждении промышленных судов257.

Вместе с тем разделы о страховании были разработаны менее обстоятельно, чем в комиссии В.И.Тимирязева, готовившей этот вопрос в 1905 г.

Несмотря на наличие некоторых разногласий, выявившихся при обсуждении, основные положения законопроектов о фабрично-заводском труде, представленные совещанию Федорова, были одобрены предпринимателями.

 В значительной мере это объяснялось тем, что по многим позициям министерская программа учитывала предложения предпринимательских кругов.

 Были, например, сделаны существенные экономические уступки промышленникам: Министерство торговли и промышленности фактически отказалось от страхования по инвалидности и старости, а расходы на лечение пострадавших от несчастных случаев предполагалось возложить в течение первых 6 недель на больничные кассы (по закону 1903 г. это было обязанностью владельцев предприятий).

 Предусматривались: отказ от вмешательства властей и инспекции по взаимоотношения предпринимателей с рабочими; предоставление фабрикантам и заводчикам права без ограничений увольнять стачечников и осуществлять локауты, чего так настойчиво добивались российские промышленники, и др.258

Особое совещание М.М.Федорова разработало для внесения в I Государственную Думу обширную программу трудового законодательства, ориентированную на свободное соглашение сторон в трудовом договоре, относительно широкое представительство рабочих в проектируемых промышленных судах, страховых органах, свободу стачек и профсоюзов.

Однако на данном этапе дальнейшее продвижение законопроектов торгово-промышленного ведомства было приостановлено. Работа над ними возобновилась с приходом к власти П.А.Столыпина.

Назначенный в апреле 1906 г. министром внутренних дел, а в июле того же года - председателем Совета министров, он сменил на этом посту И.Л.Горемыкина.

 

 В июле было прервано и безначалие в Министерстве торговли и промышленности, длившееся после отставки М.М.Федорова почти три месяца. Новым министром торговли и промышленности стал Д.А.Философов, бывший государственным контролером в правительстве Витте.

В своей деятельности в сфере рабочего вопроса и трудового законодательства Философов продолжал линию на свободу трудовых отношений между рабочими и предпринимателями, легализацию стачек и профсоюзов.

 По его заданию отдел промышленности торгово-промышленного министерства вновь вернулся к работе над проектами страхования по инвалидности и старости и Положения о страховых судах по образцу третейских судов в Германии.

 Учитывая обстановку переживаемого времени (отступление революции, спад рабочего движения, настроения в верхах и самом правительстве), Философов, вовсе не отказываясь от либерально-реформистского курса своих предшественников, вместе с тем усиливает попечительскую направленность министерских законопроектов.

В декабре 1906 г. и феврале-марте 1907 г. под его руководством проходило совещание, участники которого предполагали завершить разработку нового варианта законопроекта, приурочив его к открытию II Государственной Думы.

 До марта 1907 г. были рассмотрены законопроекты о найме, рабочем дне, медицинском обслуживании рабочих и страховании (от несчастных случаев и в связи с инвалидностью, старостью и смертью).

Законопроект о страховании от болезней предприниматели фактически провалили уже в момент его обсуждения. Они внесли в него поправку, отменявшую минимум пособия заболевшему рабочему, предоставляя решение вопроса каждой больничной кассе в отдельности.

 Принятие этой поправки практически создавало предпосылки для провала всего законопроекта. Свой отказ взять на себя обязанности по лечению рабочих и обеспечению их при несчастных случаях промышленники аргументировали тем, что "ни в одной стране нет такого принципа, чтобы больничная помощь рабочим возлагалась на предпринимателей.

 У нас также еще этого законом не проведено" (М.П.Триполитов).

 

 Организацию медицинской помощи они предпочитали заменить денежными отчислениями земствам, а все лечение передать больничным кассам.

Провозглашая на словах независимость больничных касс, предприниматели считали свои нрава в них урезанными и претендовали на право вето на все решения собрания членов кассы.

Констатируя, что законопроекты о страховании по старости и инвалидности являются центральными в вопросах страхования, они объявляли осуществление их "в настоящее время невозможным".

Следует отметить, что обсуждение законопроектов в комиссии Философова шло далеко не гладко. Имевшие место разногласия среди торгово-промышленных кругов во многом определялись не только опасениями потерять часть своих прибылей, но и вполне объективными причинами.

 Дело в том, что уровень забастовочного движения на различных предприятиях, во многом зависевший от конкретных условий жизни и труда рабочих на данном заводе или фабрике, был далеко не одинаков.

 Кроме того, взносы по страхованию часто были действительно непосильны для владельцев некоторых предприятии.