Понятие и назначение административной юрисдикции

 

Непременным спутником общественного развития являются конфликты, которые порождают деструктивные явления, нарушающие нормальный процесс бытия. В их основе лежит несовпадение интересов, мотивов, поведения. Человечество прошло долгий путь поиска механизмов разрешения конфликтных ситуаций. Особое место в решении этих постоянно возникающих проблем занимает право, назначением которого является упорядочение общественных отношений. Подчеркнем, право – один из основных регуляторов данных отношений, в его содержании отражена идея общественного компромисса, учитываются различные интересы многих слоев социума.

Свои задачи право решает присущими ему способами: установлением в законах и иных нормативных правовых актах масштабов поведении, закреплением статуса субъектов права, созданием правовых режимов. Эффективность правового регулировании предполагает не только наличие совершенного законодательства, но и систему мер и мероприятий посозданию условий для точного осуществления правовых установлений. Среди них основное место занимают политические, экономические, организационные, материальные предпосылки. Большую роль в соблюдении законов играет также разъяснение смысла правовых норм, доведение до адресатов их требований, правовое воспитание, руководство юридической практикой и др.

Однако эти предпосылки не влекут автоматически законопослушного поведения субъектов права. Веления законов преломляются в сознании людей. Их отношение к правовым предписаниям может быть различным – одобрительным, безразличным, отрицательным. Отсюда различен и выбор вариантов поведения. Оно может проявляться не только в соблюдении правовых норм, но и в их нарушении, спорах по поводу предоставляемых им прав, несоблюдении обязательств и т.д.

Такое поведение независимо от причин мотивации вносит в правовую систему элемент дезорганизации, представляет угрозу для законных прав и интересов физических и юридических лиц. Причем масштабы неправомерной деятельности весьма внушительны: ежегодно в России регистрируется свыше четырех миллионов преступлений, десятки миллионов административных правонарушений, судами рассматриваются миллионы гражданских дел о самых различных спорах. Отсюда вытекает объективная необходимость корректировки поведения субъектов, которое не соответствует требованиям правовых норм, восстановления нарушенных прав и интересов, обеспечения юридической защиты интересов личности и государства. Корректирующую функцию в системе правового регулирования выполняет правоохранительная деятельность.

Составными частями правоохранительной деятельности являются контрольно-надзорная деятельность, деятельность по обеспечению исполнения норм права, деятельность по разбирательству правовых споров и дел о правонарушениях, деятельность по исполнению государственного принуждения[1]. Каждый из этих видов правоохранительной деятельности имеет свои функции, нормативную регламентацию, систему государственных органов. Вместе с тем в правоохранительной системе есть главное, центральное звено. «Включение» механизма государственного принуждения, применение санкций к правонарушителям могут быть осуществлены только на основании вынесенного судом или иным компетентным органом (должностным лицом) решения по делу о правонарушении (правовом споре) – приговора по уголовному делу, постановления о наложении административного наказания и т.д. Следовательно, центральным звеном в правоохранительной деятельности являются рассмотрение дела о правонарушении, правовом споре и принятие решения по нему, что и составляет сущность юрисдикции.

Слайд № 3.

Термин «юрисдикция» (от лат. jus + dicere – разрешение конфликта или применение властью установленных правил) имеет много значений[2]. Юрисдикция самостоятельный вид правоохранительной дея тельности, причем, по мысли видного ученого-правоведа С.С. Алек сеева, центральная ее составляющая [3]. С ее появлением связывается начало управления с помощью права, возможность искать защиты у суда как у компетентного органа. Юрисдикционный способ защиты общественных отношений обоснованно рассматривается как антипод самоуправства, мести и произвола. Объективная правовая оценка поведения, законодательная регламентация процедуры рассмотрения дела, осуществление юрисдикции уполномоченными на то государственными органами являются гарантиями защиты прав и интересов граждан, организаций, государства. Следует особо подчеркнуть, что юрисдикция – это наиболее демократический, цивилизованный способ защиты законных интересов. Развитая система юрисдикции является показателем зрелости правовой системы. В международно-правовых актах содержатся многочисленные рекомендации государствам принимать меры по повышению роли юрисдикционного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина.

Расширение юрисдикционной защиты интересов личности и государства – неотъемлемая часть развития правовой системы современной России. Конституция РФ гарантирует каждому защиту его прав и свобод, возможность обжалования в суде решений и действий (или бездействия) органов власти и должностных лиц (ст. 46), в ней закрепляются основы судебной власти (ст. 118-128). Однако правосудие является основой, но не единственной частью юрисдикции. Деятельность по рассмотрению и разрешению дел об определенных типах правонарушений, споров имеет обособленную регламентацию (УК – УПК, ГК – ГПК, КоАП РФ и др.), систему органов, ее осуществляющую, специальную процедуру. В соответствии с данными требованиями различаются международно-правовая, уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная, и дисциплинарная юрисдикция.

Продолжение слайда № 3.

Юрисдикция, как и другие виды правоохранительной деятельности, имеет свои функции, содержание, систему осуществляющих ее субъектов, формы реализации. В основе современных представлений о юрисдикции лежат признаки данной деятельности, обоснованные болгарским ученым П. Стайновым, который связывал ее понятие с наличием правонарушения (правового спора), состязательности производства, принятием решения по делу в установленной законом форме [4]. Эти три основных признака характеризуют как общую конструкцию юрисдикции, так и отдельные ее виды. Каждый из этих признаков применительно к административной юрисдикции имеет свои особенности, обусловленные направленностью данной деятельности, отраслевой принадлежностью норм, ее регулирующих, и субъектами, ее осуществляющими. Остановимся подробнее на характеристике основных признаков административной юрисдикции.

Слайд № 4.

Во-первых, предмет административной юрисдикции. Что является основанием административной юрисдикции? Какие юридические дела вызывают потребность в административно-юрисдикционной деятельности? В научной и учебной литературе исходя из рассмотренного общего понятия юрисдикции таким основанием признается наличие административного правонарушения или административного спора. Подобная трактовка основания административной юрисдикции представляется, по нашему мнению, справедливой лишь частично.

Административное правонарушение, безусловно, является таким основанием. Совершение противоправных деяний вызывает необходимость соответствующей охранительной реакции государства и его органов. Такая реакция в правовом государстве предполагает демократическую процедуру установления объективной истины. Действующий КоАП РФ, определяя задачи производства по делам об административных правонарушениях, выделяет прежде всего всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (ст. 24.1). Исходя из этого многие ученые делают вывод о том, что основанием административной юрисдикции является факт совершения административного правонарушения[5]. Однако утверждение представляется не совсем точным. Временные параметры совершенного правонарушения и осуществления административной юрисдикции не совпадают. Данная деятельность осуществляется post factum, поэтому судья, орган, должностное лицо не могут рассматривать совершенное ранее административное правонарушение. Субъект административной юрисдикции рассматривает дело об административном правонарушении, то есть совокупность материалов, документов, иных доказательств, составленных в установленном порядке, которые свидетельствуют о совершении конкретного противоправного деяния. Именно данное дело является предметом административной юрисдикции. Такой вывод подтверждает и анализ норм гл. 23 КоАП РФ, регулирующих компетенцию субъектов административной юрисдикции. В них обязательно присутствует формула «рассматривают дела об административных правонарушениях».

Предметом административной юрисдикции может быть и дело о жалобе, протесте на постановление по делу об административном правонарушении. На это обратил внимание Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ»[6], в котором разъяснил, что судам следует различать две категории дел:

1) дела об административных правонарушениях (гл. 22-29 КоАП РФ);

2)  и дела, возбуждаемые по жалобам лиц, привлеченных к административной ответственности, на постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ).

Возникает резонный вопрос: являются ли основанием рассматриваемой деятельности дела об административных спорах? В данном случае следует ответить отрицательно. Рассмотрение таких споров возникает по жалобе физического или юридического лица на решения или действия органов публичной власти, осуществляется судом общей юрисдикции в рамках административно-юстиционного производства. Здесь имеет место судебный контроль за деятельностью публичной власти. Такой контроль составляет содержание иной правоохранительной деятельности – административной юстиции. Именно по этим основаниям в правовой литературе различают административную юстицию и административную юрисдикцию. Повторим еще раз: основанием последней выступает только дело об административном правонарушении.

Исследованию и оценке в процессе административной юрисдикции подлежат как обстоятельства дела о совершении конкретного административного правонарушения, так и соответствующая норма, предусматривающая ответственность за этот вид правонарушения. Характеристика нормативной основы административной ответственности была дана ранее (Л-12). Поэтому обратим внимание на то, что в диспозициях административно-деликтных норм, содержащихся в КоАП РФ и законах субъектов РФ об административных правонарушениях, предусматриваются признаки определенного вида административного правонарушения, совокупность которых образует его юридический состав. В этих нормах отражаются существенные признаки состава того или иного вида административного правонарушения, необходимые для юридической оценки совершенного противоправного деяния. Так, например, обязательным признаком состава административного правонарушении, предусмотренного ст. 19.12 КоАП РФ, является передача либо попытка передачи любым способом лицам, содержащимся в учреждениях УИС, СИЗО или ИВС и иных местах содержания под стражей, предметов, веществ или продуктов питания, приобретение, хранение или использование которых запрещено законом.

Центральное место в административной юрисдикции занимает установление факта совершения административного правонарушения, виновности лица, его совершившего. По своей природе юрисдикция является государственно-властной деятельностью по применению закона к правонарушителям. Логический процесс доказывания в юрисдикционной деятельности идет от нормы к факту. Судья, орган (должностное лицо) «просматривает» фактически обстоятельства совершенного деяния через призму нормы, предусматривающей административную ответственность за правонарушение.

Установление соответствия фактического состава юридическому и составляет содержание правовой квалификации, без которой немыслима юрисдикция. Наличие в деянии лица состава определенного вида административного правонарушения является основанием для привлечения его к административной ответственности. Его отсутствие служит основанием для прекращения производства по делу (ст. 24.5 КоАП РФ). При этом квалификация предполагает административное преследование за совершение определенного законом вида административного правонарушения (например, мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ) и т.д.). Квалификация по определенной статье КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях предваряет объем административной ответственности, ее пределы. Так, санкцией п. 2 ст. 19.3 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за неповиновение гражданина (за исключением осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы в уголовно-исполнительном учреждении, а также лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и содержащихся под стражей в иных учреждениях) законному распоряжению или требованию сотрудника органа или учреждения УИС, военнослужащего либо другого лица при исполнении ими обязанностей по обеспечению безопасности и охране этих учреждений, поддержанию в них установленного режима, охране и конвоированию осужденных (подозреваемых, обвиняемых), влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административный арест на срок до пятнадцати суток.

Слайд № 5.

Во-вторых, признак состязательности. Административно-юрисдикционная деятельность детально регламентирована законом. Такая детализация позволяет определить правовые позиции участников производства по делам об административных правонарушениях (гл. 25 КоАП РФ), упорядочить процедуру рассмотрения и разрешения дела (гл. 29 КоАП РФ). Причем данный процесс предполагает активность не только субъектов административного преследования, но и других его участников. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, защитник и другие участники процесса не являются пассивными наблюдателями решения дела юрисдикционным органом. Закон предоставляет им право непосредственно участвовать при рассмотрении дела, защищать свои интересы, представлять доказательства, выдвигать ходатайства и т.д. При этом административно-деликтное законодательство не только закрепляет эти права участников процесса, но и возлагает на субъектов административной юрисдикции обязанности по обеспечению даныx прав: принять жалобу (протест) на постановление по делу, рассмотреть ее в установленные сроки, сообщить о решении по жалобе лицу, подавшему жалобу (прокурору, принесшему протест).

Отмечая эту особенность юрисдикции, П. Стайнов называет ее «элементарным состязательным производством». Процедура рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях более проста по сравнению с процессуальным порядком осуществления правосудия. Вместе с тем элементарная состязательность присуща и административной юрисдикции. Этим она отличается от разрешения дел в процессе оперативно-распорядительной деятельности, когда принимаемое решение – это односторонний волевой акт органа (должностного лица) управления. Отсюда следует вывод о том, что административная юрисдикция является не только высококвалифицированным, но и наиболее демократическим способом рассмотрения дел. Состязательность дает возможность, с одной стороны, обеспечить всестороннее, объективное и в соответствии с законом рассмотрение всех обстоятельств дела, с другой – гарантирует защиту прав и интересов всех участников производства по делам об административных правонарушениях.

Продолжение слайда № 5.

В-третьих, обязательным признаком административной юрисдикции является издание юрисдикционного акта в установленной законом форме. Административная юрисдикция завершается принятием специального правового акта. Свое решение по делу судья, уполномоченный орган (должностное лицо) фиксирует в постановлении, которое выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Наиболее типичным вариантом такого решения является постановление о наложении на виновного в совершении правонарушения административного наказания. В нем находит отражение реализация нормы об административной ответственности за соответствующий вид правонарушения.

Административное наказание может быть применено только в рамках рассматриваемого вида юрисдикционной деятельности. Выбор оптимального решения по итогам рассмотрения дела об административном правонарушении является не самоцелью, а средством разрешения определенных социальных задач. Основная цель и назначение административной юрисдикции – защита общественных отношений от административных правонарушений и их превенция. С помощью актов административной юрисдикции корректируется поведение людей (частная превенция), обеспечивается защита интересов личности и государства, постановление по делу является юридическим фактом, служащим основанием для возникновения правоохранительных отношений, определяющих права и обязанности правонарушителя и других лиц, органов, учреждений (обязанность нарушителя уплатить административный штраф; право органа требовать его уплаты и т.д.).

Слайд № 6.

Сказанное позволяет определить, административную юрисдикцию как вид правоохранительной деятельности уполномоченных законом государственных органов (должностных лиц), охватывающий рассмот рение дел об административных правонарушениях в рамках состязательного процесса и принятие решения по ним в установленных зако ном форме и порядке.