Лекция 18. Административная юрисдикция

Лекция 18. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ

 

План лекции:

1. Понятие и назначение административной юрисдикции.

2. Субъекты административной юрисдикции.

3. Процессуальные формы административной юрисдикции.

4. Правовые акты административной юрисдикции.

Систе ма субъектов административной юрисдикции определена ст. 22.1 КоАП РФ, в соответствии с которой она состоит из двух подсистем:

- субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ (судьи (мировые судьи), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения);

- субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ (мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ, административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов).

Слайд № 9.

Вместе с тем многообразие и неоднородность субъектов административной юрисдикции не исключают их формирования в единую систему. Ее единство основано на том, что и соответствии с действующим законодательством они реализуют единую политику в области борьбы с административными правонарушениями, использует единый – административно-юрисдикционный – способ защиты общественных отношений, применяют один тип правовых санкций – административные наказания. Кроме того, система органов административной юрисдик ции формируется на единых организационных принципах, к которым следует отнести:

1) территориально-отраслевой принцип;

Инстанционный принцип.

В соответствии с территориально-отраслевым принципом различаются два блока системы субъектов административной юрисдикции:

1) территориальный субъект подсистемы;

2) отраслевой субъект подсистемы.

К территориальным относятся субъекты, осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность в пределах какой-либо административно-территориальной единицы. Как правило, эти органы наделены юрисдикционными полномочиями широкого диапазона. К ним относятся прежде всего судьи, административные комиссии (в субъектах РФ). Основной тенденцией развития рассматриваемой системы является повышение роли судей в осуществлении административной юрисдикции. В соответствии с действующим КоАП РФ к их подсудности отнесено свыше 200 составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. Административно-юрисдикционными полномочиями наделены судьи судов общей юрисдикции, мировые судьи, судьи военных судов. Ежегодно ими рассматриваются около четырех миллионов дел об административных правонарушениях.

Отраслевая подсистема субъектов административной юрисдикции тесно связана с органами исполнительной власти. Для этих органов (должностных лиц) присуща специализация выполнения юрисдикционных функций. Так, таможенные органы рассматривают дела о нарушениях таможенных правил, органы, осуществляющие государственный пожарный надзор о нарушениях пожарных правил и т.д. Это обусловлено самим назначением органов отраслевого управления, призванных наряду с другими функциями обеспечивать охрану общественных отношений во вверенных им сферах. При этом каждый из отраслевых субъектов административной юрисдикции, как правило, представляет ряд иерархических ступеней. Так, например, рассматривать дела о нарушениях налогового законодательства в соответствии со ст. 23.5 КоАП РФ полномочны: руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, его заместители; руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в субъектах РФ, их заместители; руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, в городах, районах.

Следует отметить, что несмотря на повышение роли судей и системе субъектов административной юрисдикции, количество отраслевых органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, не уменьшилось, а наоборот, возросло (в действующем КоАП РФ насчитывается 68 органов исполнительной власти). Эта тенденция развития отраслевой подсистемы обусловлена динамизмом государственного управления в условиях научно-технической революции и рыночных отношений. Поскольку государственные структуры, номенклатура должностей не остаются неизменными, возникает вопрос о преемственности полномочий органов административной юрисдикции.

Решение данного вопроса в соответствии со ст. 22.3 КоАП РФ осуществляется в зависимости от формы реформирования соответствующего органа, обладающего юрисдикционными полномочиями:

1) в случае упразднения органа подведомственные ему дела рассматривает судья;

2) в случае преобразования, иной реорганизации органа – орган, его структурные подразделения, которому переданы его функции;

3) в случае изменения наименований органов – тот же орган юрисдикции.

Объем полномочий отраслевых субъектов административной юрисдикции определяется их принадлежностью к соответствующему ведомству, его ролью в охране правопорядка. Для большинства отраслевых органов исполнительной власти правоохранительные функции не являются главными, они их выполняют наряду с другими возложенными на них обязанностями (например, Минюст, МВД России и др.). Эта особенность связана с тем, что государство при формировании отраслевой подсистемы субъектов административной юрисдикции не создает, как правило, новых структур исполнительной власти.

Юрисдикционные полномочия возлагаются на существующие органы государственного управления, которые уполномочены рассматривать дела об определенном виде (видах) административных правонарушений: о нарушениях санитарно-эпидемиологических правил, правил воинского учета и др. У государственных органов, созданных специально для правоохранительной деятельности, объем юрисдикционных полномочий значительно шире. Прежде всего, это ОВД, закон относит к их ведению рассмотрение многочисленных дел о различных видах административных правонарушений: о нарушениях общественного порядка, нарушениях в области дорожного движения и др. (ст. 23.3 КоАП РФ).

Обратим внимание еще на одну особенность отраслевых субъектов административной юрисдикции. Применительно к ним термин «орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях» является условным. Он лишь указывает на их связь с определенной структурой исполнительной власти. Поэтому необходимо иметь в виду, что юрисдикционные функции в отраслевой подсистеме выполняют точно определенные в законе должностью лица соответствующих органов исполнительной власти. Это находит отражение в структуре ст. 23.3-23.70 КоАП РФ, в первой части которых содержится указание на соответствующий орган исполнительной власти и перечень статей Особенной части КоАП РФ о правонарушениях, отнесенных к ведению данного органа; во второй части этих статей упоминаются конкретные должностные лица, которым предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные наказания от имени соответствующего органа отраслевой компетенции (например, рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 19.3, ст. 19.12 (в части административных правонарушений, предметами которых являются предметы, изъятые из оборота) от имени органов и учреждений вправе начальники исправительных учреждений, СИЗО и ИВС). Подчеркнем, что юрисдикционные полномочия этих должностных лиц являются их исключительной компетенцией, определенной законом.

Слайд № 10.

Принцип инстанционности построения системы субъектов административной юрисдикции основан на том, что решение органа первой инстанции может быть обжаловано и опротестовано прокурором. Возникает необходимость пересмотра таких решений, следовательно, и выделения в рассматриваемой системе субъектов, полномочных осуществлять такую деятельность. В соответствии с принципом инстанционности следует различать:

1) органы (должностные лица), осуществляющие юрисдикционные полномочия в качестве первой инстанции;

2) органы (должностные лица), осуществляющие юрисдикционные полномочия в качестве второй инстанции;

3) суды, выступающие в качестве надзор ной инстанции.

Следует обратить внимание, что, в отличие от других видов юрисдикции (уголовной, гражданско-правовой), законодатель до недавнего времени не использовал в КоАП РФ даже самого термина «инстанция». Впервые он был легализован ФЗ от 03.12.2008 № 240-ФЗ применительно к стадии пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении, решения по результатам жалоб, протестов. Но этот подход, к сожалению, не был распространен законодателем на первую и вторую инстанции системы субъектов административной юрисдикции. Было бы логичным, замечает Н.Г. Салищева, унифицировать судебную процедуру применительно ко всем стадиям производства по делам об административных правонарушениях[10].

В качестве субъектов первой инстанции выступают судьи, органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях по существу и налагать административные наказания. К ним относится мировые судьи, судьи районных судов, судьи военных судов, все органы и учреждения (должностные лица), укачанные в гл. 23 КоАП РФ. В их полномочиях наиболее полно отражается содержание административно-юрисдикционной деятельности. Субъекты административной юрисдикции первой инстанции осуществляют подготовку дела к рассмотрению, юридическую оценку совершенного деяния, наложение административного наказания, контроль за его исполнением.

Субъекты административной юрисдикции второй инстанции осуществляют пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу. В действующем законодательстве они не выделены в обособленный блок, В известной мере это обусловлено тем, что закон не устанавливает единого порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, и субъектов административной юрисдикции можно выделить лишь на основе анализа ст. 30.1 КоАП РФ, определяющей право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении. В зависимости от разновидностей порядка обжалования, предусмотренных данной правовой нормой, субъектами административной юрисдикции второй инстанции могут быть вышестоящий орган (вышестоящее должностное лицо), районный суд, вышестоящий суд, арбитражный суд.

Субъекты надзорной инстанции рассматривают жалобы, протесты на вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов. К ним ст. 30.13 КоАП РФ относит верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суды автономной области и автономных округов, Верховный Суд РФ. Причем рассматривать дела в порядке надзора уполномочены председатели названных судов или их заместители. В порядке надзора рассматривать дела вправе также окружные (флотские) военные суды и Военная коллегия Верховного Суда РФ.

Слайд № 11.

3. Компетенционный блок (компетенция) является ядром правового статуса субъекта административной юрисдикции. Его компетенция определяется как нормативно закрепленная совокупность полномочий по рассмотрению дел об определенных административных правонарушениях и принятию решений по ним в установленных порядке и форме[11]. Исходя из анализа правовых норм, закрепляющих компетенцию субъекта административной юрисдикции, можно выделить в качестве ее элементов предметную, территориальную, процессуальную, совме стную, наказательную компетенцию. Каждый из названных элементов отражает различные стороны компетенции (назначение, объект, территория, объем полномочий, формы закрепления и др.), но только их совокупность образует компетенцию субъекта административной юрисдикции.

Предметная компетенция отражает возложенный на уполномоченный субъект «объем публичных дел»[12]. По этому признаку проводится разграничение полномочий многочисленных и разнообразных субъектов административной юрисдикции. Каждый из них уполномочен рассматривать дела об определенных видах административных правонарушений. Предметная компетенция субъектов административной юрисдикции определена нормами гл. 23 КоАП РФ, в которых указываются статьи Особенной части кодекса, предусматривающие ответственность за определенные виды административных правонарушений, дела о которых вправе рассматривать соответствующий орган (должностное лицо).

Так, в соответствии со ст. 23.13 КоАП РФ органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.3-6.7, ч. 2 ст. 7.2, ст. 8.2, ч. 2 ст. 8.42. Для большинства отраслевых субъектов административной юрисдикции, как уже указывалось выше, характерна специализация их юрисдикционных полномочий. Они рассматривают дела об однородных видах административных правонарушений: о нарушении противопожарных требований, миграционного законодательства, правил охоты и др. Наибольшим объемом предметной компетенции обладают судьи, которые рассматривают дела о разнородных видах административных правонарушений (перечень их дан в ст. 23.1 КоАП РФ). Но специализация есть и у этих субъектов административной юрисдикции так, судьи гарнизонных военных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы.

Совместная компетенция предполагает отнесение рассмотрения определенной категории дел об административных правонарушениях к ведению нескольких органов (должностных лиц). Так, в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ предусмотрен перечень дел об административных правонарушениях, которые вправе рассматривать судьи при условии, если орган (должностное лицо), к которым поступило дело об административном правонарушении, передаст его на рассмотрение судье. Чаще всего такая передача осуществляется при необходимости применения к нарушителю административного наказании, применение которою отнесено законом к компетенции судей.

Напомним, что только они вправе применять весь арсенал административных наказаний, установленных ст. 3.2 КоАП РФ. Компетенция иных субъектов административной юрисдикции ограничена применением предупреждения и административного штрафа, административного выдворения за пределы Российской Федерации. Например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД вправе принять одно из двух решений: наложить административный штраф на нарушителя или передать дело на рассмотрение мирового судьи, который может подвергнуть виновного административному аресту. Совместная компетенция предусмотрена и в отношении ОВД и органов транспорта, которые вправе рассматривать дела о некоторых видах административных правонарушений, совершаемых на транспорте (ст. 11.15 КоАП РФ). При этом закон не устанавливает правила, какой из этих органов должен рассматривать дело об административном правонарушении, отнесенным к их совместной компетенции. Обычно дело рассматривает тот орган, должностные лица которого обнаружили данное правонарушение.

Наказательная компетенция обусловлена тем, что субъекты административной юрисдикции наделены различным объемом полномочий по применению мер административного наказания. Полным объемом таких полномочий, как указывалось выше, наделены только судьи, которые уполномочены назначать любое из предусмотренных административных наказаний в ст. 3.2 КоАП РФ. Остальные субъекты административной юрисдикции вправе назначать предупреждение или административный штраф. Особый порядок разграничения полномочий установлен законом в отношении применения административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. Этот вид административного наказания назначается судьями районных судов, а в случае совершения административного правонарушения иностранным гражданином или лицом без гражданства – соответствующими должностными лицами органов ФСБ и МВД России.

Наказательная компетенция ограниченапределами санкции административно-деликтной нормы. Субъект административной юрисдикции вправе применить только тот вид наказания и в тех пределах, которые определены в санкции нарушенной нормы. Кроме этого, для отдельных должностных лиц установлены предельные размеры административного штрафа, выше которых они не могут его применять. Такие ограничения предусмотрены в ряде статей КоАП РФ. Например, ч. 3 ст. 23.3 КоАП РФ устанавливает правило, в соответствии с которым размер административного штрафа, налагаемого начальниками дежурных смен дежурных частей линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, начальниками линейных отделений (пунктов) полиции на граждан и должностных лиц, не может превышать 2000 рублей.

Территориальная компетенция определяет пространственные пределы полномочий субъектов административной юрисдикции. По общему правилу, дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено по месту его совершения (ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ). Пределы обслуживаемой субъектами административной юрисдикции территории (объекта) ограничены существующими особенностями административно-территориальных единиц, локальных территорий или объектов (например, ЗАТО, территории (объекта), где проводится КТО). В законе содержатся исключения и из этого общего правила. Так, дела об административных правонарушениях несовершеннолетних рассматриваются по месту их жительства (ч. 3 ст. 29.5 КоАП РФ) и др.

Процессуальная компетенция связана с широким кругом процессуальных полномочий субъектов административной юрисдикции. Она определена нормами разд. IV и V КоАП РФ и «имеет не так уж много характерных особенностей принципиального характера»[13]. Эта особенность обусловлена тем, что действующее законодательство устанавливает единый порядок производства по делам об административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов РФ (ст. 1.3 КоАП РФ). Такое единство обеспечивает стабильность процессуальных форм административной юрисдикции, служит гарантией обеспечения законных прав и интересов участников административно-юрисдикционного процесса.

Слайд № 12.

Таким образом, под субъектами административной юрисдикции понимаются определенные законом судья, орган, должностное лицо, наделенные полномочиями по рассмотрению дел об административ ных правонарушениях и принятию решений в установленных порядке и форме.

Надзорное производство.

Лекция 18. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ

 

План лекции:

1. Понятие и назначение административной юрисдикции.

2. Субъекты административной юрисдикции.

3. Процессуальные формы административной юрисдикции.

4. Правовые акты административной юрисдикции.