Нормативно-правове регулювання охорони праці

Рівень захищеності працівників у процесі трудової діяльності, а також безпеки виконання робіт у суспільному виробництві безпосередньо залежить від рівня правового регулювання питань охорони праці та промислової безпеки.

       Законодавчим фундаментом у галузі охорони праці є З акон України «Про охорону праці» від 14 жовтня 1992 року (далі - Закон), який визначає основні положення щодо реалізації конституційного права працівників на охорону їх життя і здоров’я у процесі трудової діяльності, на належні, безпечні і здорові умови праці, регулює за участю відповідних органів державної влади відносини між роботодавцем і працівником з питань безпеки, гігієни праці та виробничого середовища і встановлює єдиний порядок організації охорони праці в Україні.

       Вказаним Законом у статті 4 визначено керівні принципи державної політики в галузі охорони праці, серед яких, зокрема, принцип пріоритету життя і здоров'я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці; підвищення рівня промислової безпеки шляхом забезпечення суцільного технічного контролю за станом виробництв, технологій та продукції, а також сприяння підприємствам у створенні безпечних та нешкідливих умов праці; соціального захисту працівників, повного відшкодування шкоди особам, які потерпіли від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; встановлення єдиних вимог з охорони праці для всіх підприємств та суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності та видів діяльності; використання світового досвіду організації роботи щодо поліпшення умов і підвищення безпеки праці на основі міжнародного співробітництва тощо.

          Кожен з цих принципів, проголошених Законом, отримав своє вираження в низці прийнятих нормативно-правових актів з охорони праці, що покликані забезпечувати їх дотримання.

       Враховуючи велику кількість нормативно-правових актів з охорони праці, доцільно провести їх певну класифікацію. В основу класифікації буде покладено наступні критерії:

q За юридичною силою: а) закони; б) підзаконні нормативно-правові акти.

q За галузевим принципом: а) міжгалузеві нормативно-правові акти; б) галузеві нормативно-правові акти.

          Отже, за юридичною силою всі нормативно-правові акти з охорони праці поділяються на закони та підзаконні нормативно-правові акти.            

          Відповідно до статті 3 Закону України «Про охорону праці» законодавство про охорону праці складається з цього Закону, Кодексу законів про працю України, Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Проте правове регулювання питань охорони праці не обмежується лише законами, зазначеними у цій статті.       

          Так, Кодекс законів про працю України від 10 грудня 1971 року містить окрему главу ХІ «Охорона праці». Проте норми щодо охорони праці містяться в багатьох статтях інших глав КЗпП України: «Трудовий договір», «Робочий час», «Час відпочинку», «Праця жінок», «Праця молоді», «Професійні спілки», «Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю».

          Закон України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23 вересня 1999 року визначає правову основу, економічний механізм та організаційну структуру загальнообов'язкового державного соціального страхування громадян від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які призвели до втрати працездатності або загибелі застрахованих на виробництві.

          Окремі питання правового регулювання охорони праці містяться в інших законодавчих актах України. Варто зазначити З акон України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 року, який визначає правові, економічні, соціальні та організаційні основи діяльності, пов’язаної з об’єктами підвищеної небезпеки, і спрямований на захист життя і здоров’я людей та довкілля від шкідливого впливу аварій на цих об’єктах через запобігання їх виникненню, обмеження (локалізацію) розвитку і ліквідацію наслідків. Цим законом закріплено вимогу до суб’єктів господарської діяльності проводити ідентифікацію об’єктів підвищеної небезпеки, розробляти декларацію безпеки та плани локалізації і ліквідації аварій на об’єктах підвищеної небезпеки та страхувати відповідальність за можливу шкоду, завдану аварією на цьому об’єкті третім особам. Серед інших законів, зокрема, закони України «Про колективні договори та угоди» від 01 липня 1993 року, «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06 вересня 2005 року, Основи законодавства України про охорону здоров ’ я від 19 листопада 1992 року тощо.

          Цивільний кодекс України у главі 40 регулює загальні підстави відшкодування шкоди і у тому числі відповідальність за ушкодження здоров’я і смерть працівника у зв’язку з виконанням ним трудових обов’язків. Кодекс України про адміністративні правопорушення містить норми, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства з охорони праці. Кримінальний кодекс України містить розділ «Злочини проти виробництва», статті 271–275 якого передбачають кримінальну відповідальність за порушення вимог з охорони праці, які призвели до ушкодження здоров’я чи смерті працівника або створили загрозу життю людей.

          Умовно всі закони, що містять нормативні приписи з охорони праці, можна поділити на такі групи:

q Конституція України – Основний закон України;

q Закони України, що містять норми права у сфері охорони праці:

q Закон України «Про охорону праці» - основоположний закон в системі законодавства про охорону праці

q Інші закони України:

а) закони, що містять норми права у сфері охорони праці (Кодекс законів про працю України, Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23 вересня 1999 року, Закон України «Про пожежну безпеку» від 17 грудня 1993 року, Закон України «Про об’єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 року, Основи законодавства України про охорону здоров’я від 19 листопада 1992 року, Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 року, Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 08 лютого 1995 року тощо);

б) закони, що визначають повноваження органів   державного нагляду за охороною праці (Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року, Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06 вересня 2005 року);

в) закони, що передбачають відповідальність за порушення законодавства про охорону праці (Цивільний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний кодекс України тощо).

          Підзаконні нормативно-правові акти з охорони праці за юридичною силою посідають друге місце після законів, приймаються у відповідності до них та на їх виконання. В групі підзаконних нормативно-правових актів існує своя ієрархія залежно від юридичної сили. Так, серед видів підзаконних нормативно-правових актів з охорони праці умовно можна виділити декілька груп.

           До першої групи підзаконних нормативно-правових актів відносяться Укази і розпорядження Президента України. Ці акти приймаються у відповідності до Конституції та законів України, є обов’язковими для виконання на всій території України і за юридичною силою є вищими, у порівнянні з наступними групами підзаконних актів (наприклад, Положення про Державну службу гірничого нагляду та промислової безпеки України, затверджене Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 408/2011).

       Друга група підзаконних нормативно-правових актів - це постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України.  Вони приймаються на підставі та на виконання законів України, а також указів Президента України.

       Існує велика кількість актів Кабінету Міністрів України, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони праці. Серед них зазначимо такі постанови Кабінету Міністрів України: «Деякі питання розслідування та обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві» від 30.11.2011 року № 1232; «Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки» від 26.10.2011 року № 1107; «Про затвердження Порядку відомчої реєстрації та ведення обліку великотоннажних та інших технологічних транспортних засобів» від 06.01.2010 року № 8; « Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері промислової безпеки та охорони праці і визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) » від 28 квітня 2009 року № 413; «Про ідентифікацію та декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки» від 11 липня 2002 року № 956; «Про Порядок проведення атестації робочих місць за умовами праці» від 01 серпня 1992 року № 442; «Про затвердження Переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов’язковим профілактичним медичним оглядам, порядку проведення цих оглядів та видачі особистих медичних книжок» від 23 травня 2001 року № 559; «Про затвердження Технічного регламенту знаків безпеки і захисту здоров'я працівників» від 25 листопада 2009 року № 1262; «Про затвердження Технічного регламенту ліфтів» від 22 квітня 2009 року № 465; «Про затвердження Технічного регламенту засобів індивідуального захисту» від 27 серпня 2008 року № 761; Постанова КМУ «Про затвердження Технічного регламенту безпеки машин та устаткування» від 12 жовтня 2010 року № 933 тощо.

       Третю групу підзаконних нормативно-правових актів утворюють накази, розпорядження, постанови, рішення міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів державної влади, які відповідно до законодавства є суб’єктами нормотворення. Ці підзаконні нормативно-правові акти приймаються на підставі та на виконання Конституції і законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України.

       Проведене дослідження системи законодавства, що регулює суспільні відносини у сфері охорони праці, дозволяє дійти висновку, що третя група підзаконних нормативно-правових актів є найбільшою за обсягом, у порівнянні з іншими групами.

       Відповідно до статті 27 Закону України «Про охорону праці» передбачено, що нормативно-правові акти з охорони праці - це правила, норми, регламенти, положення, стандарти, інструкції та інші документи, обов'язкові для виконання.

       Зазначені акти вважаються нормативно-технічною базою  з питань охорони праці, оскільки передбачають конкретні вимоги з охорони праці до умов виробництва, виробничого середовища та обладнання, порядку проведення певних видів робіт, засобів захисту працівників від шкідливих та небезпечних факторів чи речовин, порядку навчання працівників тощо.

       На сьогоднішній день в Україні існує величезна кількість державних та міждержавних стандартів з питань безпеки праці, що містять норми-вимоги до робочого середовища, обладнання, засобів захисту (ДСТУ, ДСТУ EN, ДСТУ ISO тощо), санітарних норм і правил (ДСН, ДСП, ГН, ДСанПін, СП, СН тощо), а також державних будівельних норм і правил (ДБН, СНиП, СН тощо), що є частиною нормативно-правових актів у сфері охорони праці. Більшість цих актів було прийнято ще за часів колишнього СРСР.        Їх чинність на території сучасної України обумовлена Постановою Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545 «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР». Звичайно, що вказані акти не можуть в повній мірі відповідати реаліям сьогодення. Технічний прогрес, поява нових засобів виробництва, викликає потребу у перегляді нормативно-правових актів та, за необхідності, заміні застарілих норм новими, що зможуть забезпечити ефективне регулювання суспільних відносин у сфері охорони праці.

       Як зазначалося раніше, нормативні акти про охорону праці (авт. - мова йде про підзаконні нормативно-правові акти) – це правила, стандарти, норми, положення, інструкції та інші документи, яким надано чинність правових норм, обов'язкових для виконання. Ці  документи прийнято поділяти на державні міжгалузеві і галузеві норми.

       Саме в межах цієї (третьої) групи підзаконних нормативно-правових актів необхідно і доцільно розглядати акти за галузевим критерієм поділу, а саме: підзаконні міжгалузеві та галузеві нормативно-правові акти з охорони праці.

       Наказом Держнаглядохоронпраці України від 16 березня 1994 року № 19 затверджено Положення про опрацювання, прийняття, перегляд та скасування державних міжгалузевих і галузевих нормативних актів про охорону праці.

       Отже, до міжгалузевих нормативно-правових актів з охорони праці відносяться акти, що поширюють свою дію на всі підприємства, установи та організації, незалежно від форми власності та галузевої належності. До міжгалузевих актів можна віднести, зокрема, такі: Типове положення про службу охорони праці, затверджене наказом Держнаглядохоронпраці України від 15 листопада 2004 року № 255; Типове положення про комісію з питань охорони праці підприємства, затв. наказом Держгірпромнагляду від 21 березня 2007 року № 55, Типове положення про діяльність уповноважених найманими працівниками осіб з питань охорони праці, затв. наказом Держгірпромнагляду від 21 березня 2007 року № 56, Типове положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці, затв. наказом Держнаглядохоронпраці України від 26 січня 2005 року № 15; Положення про розробку інструкцій з охорони праці, затв. наказом Держнаглядохоронпраці України від 29 січня 1998 року № 9; Порядок опрацювання та затвердження власником нормативних актів про охорону праці, що діють на підприємстві, затв. наказом Держнаглядохоронпраці України від 21 грудня 1993 року № 132, Правила охорони праці під час виконання робіт на висоті, затв. наказом Держгірпромнагляду від 27 березня 2007 року № 62 тощо.

       До галузевих нормативно-правових актів з охорони праці відносять акти, дія яких поширюється на підприємства, установи, організації, незалежно від форми власності, що належать до певної галузі. Можна навести такі приклади галузевих нормативно-правових актів з охорони праці, зокрема, Правила охорони праці в металургійній промисловості, затв. наказом Держгірпромнагляду від 22 грудня 2009 року № 289; Норми безплатної видачі спеціального одягу, спеціального взуття та інших засобів індивідуального захисту працівникам, зайнятим у будівельному виробництві, затв. наказом Держнаглядохоронпраці України від 17 травня 2004 № 129; Правила охорони праці у сільськогосподарському виробництві, затв. наказом Мінпраці України від 11 серпня 2000 року № 202, Правила охорони праці у птахівництві, затв. наказом Держгірпромнагляду від 06 жовтня 2008 року № 213 тощо.

       До четвертої групи підзаконних нормативно-правових актів відносяться розпорядження голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Ці акти приймаються на підставі та на виконання Конституції і законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, постанов Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів державної влади, які відповідно до законодавства є суб’єктами нормотворення.

       До п’ятої групи підзаконних актів можна віднести рішення і постанови органів місцевого самоврядування, що приймаються у межах компетенції і діють на території відповідних міст, районів, сіл, селищ тощо.

       Шоста група підзаконних нормативно-правових актів містить у собі локальні нормативно-правові акти. До таких актів відносять розпорядження керівників державних і громадських організацій (у вигляді наказів та інструкцій), що регулюють їх службову і трудову діяльність, а також акти, що регламентують діяльність конкретних підприємств, установ, організацій і поширюються на їх працівників, наприклад, акти адміністрації підприємства.

          Відповідно до вимог статті 13 Закону України «Про охорону праці» роботодавець зобов'язаний створити на робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових актів, а також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці. З цією метою роботодавець забезпечує функціонування системи управління охороною праці, зокрема, створює відповідні служби і призначає посадових осіб, які забезпечують вирішення конкретних питань охорони праці, затверджує інструкції про їх обов'язки, права та відповідальність за виконання покладених на них функцій, а також контролює їх додержання; розробляє і затверджує положення, інструкції, інші акти з охорони праці, що діють у межах підприємства (далі - акти підприємства), та встановлюють правила виконання робіт і поведінки працівників на території підприємства, у виробничих приміщеннях, на будівельних майданчиках, робочих місцях відповідно до нормативно-правових актів з охорони праці, забезпечує безоплатно працівників нормативно-правовими актами та актами підприємства з охорони праці. Роботодавець несе безпосередню відповідальність за порушення зазначених вимог.

          Власники підприємств, установ, організацій або уповноважені ними органи розробляють на основі нормативно-правових актів і затверджують власні нормативні акти з охорони праці, що діють у межах цього підприємства, установи, організації.

       Відповідно до Порядку опрацювання і затвердження власником нормативних актів про охорону праці, що діють на підприємстві, затвердженого наказом Держнаглядохоронпраці від 21.12.93 року № 132, нормативні акти про охорону праці, що затверджуються власником, спрямовані на побудову чіткої системи управління охороною праці та забезпечення в кожному структурному підрозділі і на робочому місці безпечних і нешкідливих умов праці, встановлюють правила виконання робіт і поведінки працівників на території підприємства, у виробничих приміщеннях, на будівельних майданчиках робочих місцях відповідно до державних міжгалузевих і галузевих нормативних актів про охорону праці. Нормативні акти підприємства повинні відповідати чинному законодавству України, вимогам державних міжгалузевих і галузевих нормативних актів про охорону праці. До основних правових актів підприємства можна віднести положення: про систему управління охороною праці на підприємстві, про службу охорони праці підприємства, про комісію з питань охорони праці підприємства, про навчання, інструктаж і перевірку знань працівників з питань охорони праці, про організацію попереднього та періодичних медичних оглядів працівників, інструкції з охорони праці для працюючих за професіями і видами робіт тощо. Перелік правових актів підприємства залежить від специфіки виробництва та організації праці, але в будь-якому випадку всі акти підприємства повинні бути прийняті на виконання та у відповідності з вимогами нормативно-правових актів з охорони праці.

       Окреме місце в системі законодавства з охорони праці посідають міжнародно-правові акти. Перш за все, це зумовлено конституційним положенням про те, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (стаття 8 Конституції України). Крім того, і нормами чинного законодавства України з охорони праці закріплено привілейований статус положень міжнародно-правових актів. Так, відповідно до статті 3 Закону України «Про охорону праці» передбачено, що якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші норми, ніж ті, що передбачені законодавством України про охорону праці, застосовуються норми міжнародного договору.

       Ця норма застосовується до всіх договорів, в яких бере участь України, незалежно від його правової форми (договір, угода, конвенція, пакт, протокол), за умови ратифікації їх Верховною Радою України. Міжнародно-правові акти про охорону праці спрямовані на захист працівників від професійних ризиків, що визначаються Міжнародним бюро праці як джерело небезпеки для життя і здоров’я працівника, з яким він стикається у виробничому середовищі під час виконання ним своїх виробничих обов’язків.

       Серед основних Конвенцій Міжнародної Організації Праці, що є частиною національного законодавства, можна відзначити Конвенції: про основи, що сприяють безпеці та гігієні праці від 15 червня 2006 року № 187; про безпеку та гігієну праці в сільському господарстві від 21 червня 2001 року № 184; про безпеку та гігієну праці та виробниче середовище від 22 червня 1981 року № 155; про безпеку та гігієну праці на шахтах від 22 червня 1995 року № 176; про запобігання великим промисловим аваріям від 22 червня 1993 року № 174; про захист трудящих від іонізуючої радіації № 115 від 22 червня 1963 року; про захист працівників від професійного ризику, спричиненого забрудненням повітря, шумом та вібрацією на робочих місцях від 20 червня 1977 року № 148; про нічну працю від 26 червня 1990 року № 191 та інші.

           

Трапляються випадки, коли між нормативно-правовими актами виникають суперечності (колізії), тобто розходження змісту двох або більше нормативних актів (їх положень), виданих з одного й того ж питання. Труднощі в правозастосуванні може викликати не лише значний обсяг нормативно-правового матеріалу, але й те, що майже половину підзаконних актів з питань промислової безпеки та охорони праці займають акти, прийняті в часи СРСР. При розв'язанні колізії норм права враховуються юридична сила актів, час прийняття, характер змісту та спеціальні вказівки закону.

       В теорії держави і права визначено декілька шляхів можливого подолання колізій (суперечностей) між нормами права. Отже, якщо існують колізії між нормативно-правовими актами (або їх окремими положеннями), що мають різну юридичну силу, повинен застосовуватись нормативно-правовий акт, що має вищу юридичну силу.

       Якщо акти мають однакову юридичну силу і між ними виникла колізія, застосовуються положення нормативно-правового акта, що набрав чинності пізніше, або положення того нормативно-правового акта, який встановлює спеціальні норми. Якщо ж нормативно-правові акти, що мають суперечності, набрали чинності одночасно, повинні бути застосовані положення Конституції України, або акта вищої юридичної сили, або спеціального нормативно-правового акта.

       Ефективність правового регулювання суспільних відносин можливе лише в тому випадку, коли існує дієва система законодавства, елементи якої узгоджені та взаємопов’язані між собою. У свою чергу, правильне розуміння ієрархічності та системності нормативно-правових актів з охорони праці дозволяє не лише уникати труднощів при застосуванні правових норм як на державному рівні, так і на рівні конкретного працівника та роботодавця, але й є запорукою існування належного рівня правового захисту суб’єктів суспільних відносин у сфері охорони праці.