Концептуально-сущностные основы пределов правового регулирования государственной службы как единой системы

 

Теоретическое обоснование сущностного назначения государственной службы не дает итогового представления о совокупности формирующих ее видов деятельности, выступающих объектом правового регулирования, а отсутствие четкости и однозначности в законодательном закреплении органов и должностей государственной службы, то есть места ее осуществления, является дополнительным поводом для поиска взаимосвязанных сегментов государственной службы, очерчивающих границы ее сферы и, соответственно, пределы правового регулирования.

Специально не останавливаясь на анализе понятий объекта, предмета и сферы правового регулирования и их взаимосвязях, примкнем к достаточно выработанной в белорусской науке позиции о необходимости исследования сфер при анализе разнородных правовых отношений, образующих самостоятельные комплексы для достижения наилучшего уровня правового регулирования [[199]; [200], с. 32–37, 47–48]. При этом в данной главе анализируются не сама сфера как комплекс отношений, а именно ее пределы, в которых данные отношения возникают. В реальном правовом регулировании данные сегменты формируют структурно-видовое наполнение государственной службы, которая в конечном итоге выступает статичной основой для определения и анализа комплекса отношений государственной службы. Необходимость структурного восприятия государственной службы при системном подходе к ней подчеркивалась в работах и других исследователей (например, [69, с. 35]). Решение поставленной задачи является чрезвычайно важным для исследования с учетом того, что ни в теории, ни в практике не выработано единых подходов к нему, а международный опыт весьма разнообразен. Однако обращение именно к такому восприятию является оправданным в смысле определения общих тенденций, возможности использования отдельных положений из зарубежной теории и практики в научном исследовании и дальнейшей их адаптации в белорусском законодательстве. Тем более, что вопросы пределов распространения государственной службы в зарубежных государствах широко освещены в трудах ученых [3; 74–80 и др.], большинство которых, к сожалению, носит описательный характер.

При анализе международной практики необходимо иметь в виду, что безусловное применение зарубежного, хотя и положительного, опыта может стать «скачком в неизвестность» [[201], с. 96], поскольку «каждая национальная правовая система состоит из гомогенных, однородных норм, которые взаимосвязаны и согласованы между собой, является «продуктом» общества и, как следствие, отражает его особенности» [[202], с. 27]. Национальная правовая система каждого народа, частью которой выступает и совокупность норм о государственной службе, как верно отметил С.Г.Дробязко, «складывается исторически… под воздействием многих факторов, но особое влияние на этот процесс оказывают традиции народа, экономический строй, политическая система, нравственные устои, идеология, религия, юридическая наука, культура, особенно правовая» [[203], с. 7–8]. Исходя из этого исследование зарубежной практики границ правого регулирования государственной службы будет осуществляться с учетом конкретно-исторического подхода, опирающегося на национальные особенности, перспективы развития и теоретически выводы автора в пределах выработанной парадигмы научного исследования.

В законодательстве зарубежных государств при правовом регулировании государственной службы используются свои подходы к ее определению, включению в нее того или иного вида деятельности, той или иной совокупности органов (должностей), деятельность в которых (на которых) признается государственной службой. При этом возможны сочетания различных подходов. Следует согласиться с мнением Т.С.Емельяновой о том, что «определенные различия в подходах к государственной службе связаны с характером правовых систем» [3, c. 85], которые опираются на установленные модели государственной службы, но вместе с тем обусловлены различиями в развитии государств. Отпечаток на границы правового регулирования государственной службы накладывают также изменение условий жизнедеятельности в государствах, появление новых целей, задач, обусловленных новыми проблемами и назревшей необходимостью их решения. Значит, принципы фактического определения масштабов государственной службы заранее не заданы законодателями.

Изначально значимым для государственной службы Республики Беларусь является то, что она исходит из унитарной модели, в отличие от федеративной, с присущей ей «сложной и фрагментированной природой» [[204], c. 95], наличием «квазиверховных правительственных единиц, вставленных между населением и национальным правительством» [204, с. 96]. Унитарную модель характеризует однородность, неделимость и «единство административной системы» [5, с. 84] и, соответственно, единство правового регулирования. В нее включается муниципальная государственная служба. В то же время, например, в Российской Федерации, США, муниципальная служба в нее не входит, а выделяется отдельно, где также отдельно существуют государственная служба в целом государства и ее субъектов. Для Российской Федерации характерно наличие двух групп нормативных правовых актов: регламентирующих вопросы федеральной и муниципальной службы [159; [205]; [206]] Субъекты федерации принимают свои законы, которые существуют наряду с федеральными актами о государственной службе.

Различия в структурно-содержательном компоненте позволяют проанализировать границы в таких традиционных моделях государственной службы, как французская, англо-американская и германская.

Существующая французская (континентальная, или европейская) модель государственной службы имеет достаточно широкие границы. Во Франции под государственной понимается служба не только «в государственных органах, но и в государственных учреждениях и даже предприятиях, тем самым реализуются не только государственные, но и в определенной мере хозяйственные, научно-технические функции» [3, с. 88]. Такая служба в полной мере охватывается термином «публичная служба» в широком смысле. Выделяется подвид государственной гражданской службы, в который не включаются судьи, военные, полицейские, что подтверждает существование наряду с основным статусом чиновника также частного, касающегося особых категорий служащих в государстве, объединяемых понятием «публичный агент» [73, с. 240; [207], с. 81]. Соответственно, выделяются собственно государственная служба (публичная служба в узком смысле) и иные самостоятельные виды публичных служб. Значит государственная служба Франции чрезмерно неоднородна, многослойна и многотипна.

Исследователи выделяют четыре типа государственной службы Франции: «Старые государственные службы, которые сформировались в сфере властных функций. Эта… категория служб и охватывает те виды деятельности, которые связаны с самой сутью института государственности, либо потому, что они защищают общество от внешней опасности (дипломатия, оборона) и против факторов беспорядка (полиция, правосудие), либо потому, что предоставляют государству средства для осуществления своей миссии (деньги, налоги); сюда входят также другие виды деятельности, которые рассматривались в качестве важнейших рычагов взаимосвязи и сплочения общества, поддержания общественного порядка (строительство дорог, почта)» [80, с. 60]. Так называемые экономические, социальные и социокультурные государственные службы сформировались по причине усиления влияния и даже вмешательства государства в экономический, социальный, культурный сектора, расширения власти в отдельных направлениях экономики (управление водоочистительными сооружениями, переработкой хозяйственного мусора, типографией и т.д.), социальной сферы (управление социальным государственными больницами и психиатрическими клиниками, строительством дешевого жилья и этим жилым фондом, борьбой с социальными бедствиями и др.) и культурно-социальной сферы (управление архивами, музеями, библиотекой, спортом, научными исследованиями и д.т.), установлением в них «фактической монополии» [80, с. 58–64]. «Государственная сфера стала постепенно расширяться от первичного ядра, определявшегося властными функциями, расходясь концентрическими кругами, и теперь целые пласты социальной жизни перешли под государственное управление. Покрывая все общество, сформировался целый сектор государственных служб, и сейчас он представляет собой обширную систему, неоднородную и постоянно меняющую свои контуры, сложившуюся из различных напластований, где существуют самые разнообразные виды деятельности и организационные формы» [80, с. 59]. Существующая в таком виде государственная служба отличается «динамичностью и зависит не только от управленческой целесообразности, но и политико-социальных факторов» [3, с. 88].

Исходя из анализа сложившегося во Франции понимания государственной службы, можно сделать следующие выводы. С одной стороны, государственная служба может пониматься широко, иметь сложную, многоуровневую структуру, включать в себя не только деятельность в государственных органах. Это зависит от расширения сферы влияния государства в социально-экономической жизни общества. С другой стороны, следует критически относиться к такому усложненному типу государственной службы, поскольку он не способствует ее четкой структурированности, размывает ее границы и тем самым выхолащивает смысл и назначение самой государственной службы. На наш взгляд, необходимо отделить собственно государственную службу от деятельности, к ней приравниваемой. В Республике Беларусь, как указывалось выше, подобный подход существует при зачете стажа государственной службы.

Основываясь на анализе положительного опыта французской модели государственной службы, можно предположить, что в Республике Беларусь к государственной службе можно было бы отнести деятельность служащих государственных организаций, учреждений и государственных унитарных предприятий, созданных республиканскими и местными органами государственного управления для реализации отдельных функций (например, деятельность регистраторов недвижимости агентств по государственной регистрации и земельному кадастру, сотрудников центров гигиены и эпидемиологии и т.п.). Однако возникает вопрос об определении места такого вида государственной службы в общей системе (структурно-видовой схеме) государственной службы Республики Беларусь.

Неоднозначное понимание государственной службы сложилось в США. В широком смысле – как публичная служба, она включает всех служащих публичного сектора: занимающих выборные должности, должности, связанные с юриспруденцией (в том числе судейские) и в юридических организациях, армейские, флотские, должности в полиции т.п., а также многие должности в административных учреждениях, служба в которых формирует, по мнению аналитиков [[208], с. 94; [209], с. 446], достаточно узкое понимание государственной службы лишь как гражданской службы (civil service). Гражданские служащие США делятся на четыре категории: политические исполнители, ответственные чиновники, специалисты, государственные служащие низового звена.

Схожее с американским понимание государственной службы характерно и для Великобритании (такая модель даже называется англо-американской). Положительным моментом установления ее границ является разграничение понятий «публичная служба», «гражданская служба» и «служба монархии». Публичная служба и гражданская соотносятся как общее и частное. Публичная служба включает гражданскую и имеет более широкое наполнение. Гражданская служба, по аналогии с такой же службой в США, объединяет всех должностных лиц государства, прежде всего, «служащих министерства, нанятых в гражданском качестве и оплачиваемых из средств, вотируемых парламентом» [74, c. 114]. Иными словами, это – «административная служба правительства» [[210], c. 179] или «любая правительственная служба, должности в которой замещаются на открытой конкурсной основе» [[211], с. 201]. Более широкое понимание публичной службы охватывает всю гражданскую службу, а также деятельность судей, военнослужащих, служащих полиции, органов местного самоуправления и публичных корпораций, учителей и работников национальной службы здравоохранения. Во главе системы стоит служба монархии, куда входят высшие должностные лица: премьер-министр, члены кабинета, министры.

В Германии, где сложилась собственная модель государственной службы, также используется понятие публичной службы как деятельности в целях выполнения общегосударственных задач управления [78, c. 19]. Исследователи выделяют три вида публичной службы ФРГ: чиновников, служащих и рабочих государственных учреждений. При этом чиновничья служба представляет собой ее особое звено: «Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым политико-правовым статусом» [3, c. 91]. По мнению И.А.Василенко, «чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства» [72, c. 99]. «Чиновник служит всему народу. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами. При этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе» [[212], п. 1 параграфа 52]. Чиновничья служба в Германии не является собственно управленческой службой, поскольку наряду со служащими государственного аппарата ее осуществляют также судьи, учителя, преподаватели высшей школы, служащие бундесвера, работники почты, железной дороги, государственных банков и некоторые другие. Важной отличительной особенностью формирования и понимания чиновничьей службы ФРГ является провозглашение ее миссионерского характера. Чиновник «не просто работает, он выполняет миссию, как слуга, орган, представитель государства, его идеи. Его статус определяется специальным законодательными актами – федеральным законом о чиновнике, федеральным дисциплинарным уставом, федеральным законом об оплате труда чиновников, постановлением о продвижении по службе и т.д. Все они (чиновники) находятся под особой защитой государства и со своей стороны связаны обязательством лояльного отношения к нему, признания и защиты существующего конституционного строя» [78, c. 19–20]. С учетом этого, с одной стороны, формируется уважительное отношение к государственной службе со стороны общества, а с другой – чиновник расценивает свое пребывание на ней как особую честь, которая формируется из уважения к своей персоне, занимаемой ею должности, к осуществляемым им важным государственным функциям. В данном смысле государственная служба ФРГ выступает образцом взаимодействия общественных, государственных и личных интересов. Ее миссионерский характер восходит к гегелевскому пониманию патриотизма как обычному состоянию «знать государство как субстанциальную основу и цель» [[213], с. 292]. Исходя из изложенного, закрепление в законодательстве миссии государственной службы Республики Беларусь также представляется целесообразным, что возможно через определение ее сущностного назначения.

Анализ законодательства о государственной службе постсоветских государств приводит к выводу о стремлении некоторых из них к структурно-системному решению вопроса о пределах правового регулирования этой службы, в частности к четкому определению сферы действия базового закона о государственной службе или о государственных служащих, на основании которого может быть четко обозначена система государственной службы посредством анализа закрепленной системы органов и должностей государственной службы, подпадающих или не подпадающих под действие соответствующего закона. Имеются перечни конкретных мест службы и видов деятельности, которые наиболее полно представлены в Законе Молдовы и приложениях к нему [163, ст. 4, приложения 1 и 2]. Чаще всего сфера действия законов постсоветских государств о государственной службе ограничивается видом службы, воспринимаемой как аппаратная, легальными синонимами которой являются гражданская или административная. Базовый закон не применяется или применяется ограниченно к политическим служащим (в Казахстане и Кыргызстане они так специально и называются), что отражено, в частности, в ст. 9 Закона Украины «О государственной службе» [160], ст. 7 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» [161], ст. 3 Закона Кыргызской Республики «О государственной службе» [162], ст. 2.4. Закона Азербайджанской Республики «О государственной службе» [[214]], а также чаще всего к судьям, прокурорским работникам, депутатам.

Наибольшая степень системности характерна для законодательства Российской Федерации о государственной службе, в которое входят федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [206] и «О системе государственной службы Российской Федерации» [159]. В соответствии с Федеральным Законом «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба делится на три вида: государственную гражданскую, военную и правоохранительную. Государственная гражданская служба имеет самостоятельный законодательный источник регулирования.

Итогом анализа понятия и границ правового регулирования государственной службы в отдельных странах, для которых характерны различные модели государственной службы, в том числе в некоторых постсоветских государствах могут служить следующие обобщающие выводы. Государственная служба в разных странах имеет свой собственный объем, уровни и структуру. Это особенно заметно на примере широкой трактовки государственной службы как публичной службы. В зависимости от уровня и вида государственной службы, целей, стоящих перед ней, ее название и границы, как правило, имеют отличия.

В определении границ государственной службы и ее фактического наполнения прослеживается ряд общих тенденций. В понятие государственной (публичной, гражданской) службы включается деятельность в органах государственного управления (исполнительной власти). К особым видам государственной деятельности, не относящимся к собственно государственной службе, причисляют военную службу, службу на избираемых и политических должностях и чаще всего – судейскую службу. Несовпадение границ государственной службы в различных странах вызвано различиями в подходах к установлению значимости того или иного направления публичной деятельности и его государственного значения (образование, здравоохранение и др.).

В настоящее время для государственной службы Республики Беларусь, в понимание которой, согласно Закону о государственной службе [151], включается осуществление деятельности на особых государственных должностях в государственных органах, в том числе и так называемой политической службы, судейской, прокурорской, таможенной службы, службы на выборных должностях в представительных органах, а также частично военной и военизированной службы, осуществляемой непосредственно в центральных аппаратах соответствующих министерств и структурных подразделениях местных исполкомов, находящихся в двойном подчинении (органы внутренних дел) на основании письма Министерства социальной защиты Республики Беларусь от 18 июня 1999 г. [[215]], характерно сочетание элементов континентальной и англо-американской моделей.

С одной стороны, законодателем презюмируется довольно узкое понимание государственной службы, которое может быть сведено к понятию «государственная гражданская служба» в небольшом количестве государственных органов. С другой стороны, ее понятие расширяется за счет таких правоохранительных видов деятельности, как судейская, прокурорская, таможенная. Включение депутатской деятельности и деятельности на политических должностях в разряд общей государственно-служебной деятельности напрямую привносит в понятие государственной службы признак публичности и расширяет ее понимание как профессиональной деятельности.

Специфична моногамность государственной службы в Республике Беларусь, поскольку отсутствует специальное деление ее на виды, и ко всем ее разновидностям в соответствии с Законом о государственной службе применяется одно название – «государственная служба». Указанная моногамность не дает четкого ответа на вопрос о том, является ли государственная служба в Республике Беларусь исключительно гражданской. Формулировка части третьей ст. 7 Закона о государственной службе прямо устанавливает, что «действие настоящего Закона не распространяется на военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» [151]. В то же время анализ части первой ст. 7, п. 1.6 части первой ст. 43 указанного Закона [151] и практика их применения позволяют сделать вывод о том, что служащие аппаратов «силовых» министерств и государственных комитетов причислены к государственным служащим, несмотря на то что они одновременно являются военнослужащими и подчиняются действию специальных нормативных правовых актов, регламентирующих военную службу. Отдельные периоды военной и военизированной службы не признаются государственной службой, но могут приравниваться к ней в соответствии со ст. 44 анализируемого Закона [151], что в совокупности приводит к выводу об отсутствии четкости и прозрачности правового регулирования системы государственной службы и ее различных структурных элементов. В связи с этим формально-юридические проблемы остаются и требуют разрешения. На наличие аналогичных пробелов законодательстве Российской Федерации указывают и некоторые российские специалисты [57, с. 644].

Сужение фактических масштабов государственной службы в пределах существующей системы органов государственного управления произошло в результате непризнания в качестве таковой службы в республиканских организациях, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 [[216]].

Таким образом, в законодательстве не установлен принципиально четкий подход к выделению направлений государственной служебной деятельности, исходящих из ее целевого назначения и обусловленных местом ее осуществления, как функционального критерия для определения системы государственной службы, в результате чего возникают вопросы по поводу отнесения или неотнесения того или иного вида публичной службы к государственной. Несовершенство правового регулирования ее системы в Республике Беларусь приводит некоторых белорусских специалистов к ошибочному выводу о том, что «в России система государственной службы шире, чем в Беларуси» [[217], с. 40], что опровергается нами с противоположной точностью.

Исходя из общего сущностного назначения государственной службы как деятельности по реализации государственной власти в интересах общества, может быть предпринята попытка определения системы государственной службы Республики Беларусь, устанавливающей ее фактические границы и пределы правового регулирования. Они могут варьироваться в зависимости от разрешения следующих вопросов:

- включать ли в понятие государственной службы депутатскую, судейскую службу, службу в органах прокуратуры;

- включать ли в понятие государственной службы службу на политических должностях (Президент, Премьер-министр, министры и др.);

- насколько широко следует распространять границы государственной службы в пределах существующей сферы государственного управления и включать ли в нее такие виды службы, как военная, служба в органах внутренних дел, органах по чрезвычайным ситуациям, органах госбезопасности, таможенных органах и иных подобных им военизированных органах и подразделениях;

- включать ли в понятие государственной службу в государственных учреждениях, предприятиях, организациях;

- как соотносятся различные виды государственной службы.

Основой для разрешения указанных вопросов служит сущностный подход к пониманию государственной службы. Как уже отмечалось, государственная служба представляет собой деятельность по реализации государственной власти. Государственная власть в Республике Беларусь едина и в соответствии с Конституцией осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно, посредством деятельности органов трех ветвей власти, точнее деятельности служащих, которые в них работают, и реализуется государственная власть. Как подчеркивал В.С.Каменков, именно «государственные служащие… традиционно оказывают серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти» [[218], с. 257].

Государственная власть реализуется парламентом, системой органов исполнительной власти (государственного управления), судов.

Органы прокуратуры, будучи не отнесенными ни к одной из ветвей государственной власти, занимают особое, специфическое положение в ее системе [[219], с. 1–8; [220], с. 274–275; [221], с. 13 и др.], что «способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию как единой государственной власти» [220, с. 275], а, по мнению А.А.Кеника, – даже их уравновешиванию [221, с. 13]. Согласно точке зрения отдельных исследователей, органы прокуратуры тяготеют к самостоятельной ветви государственной власти [220, с. 275; [222], с. 337; [223], с. 7; [224]], безусловно составляя отдельный вид государственной службы Республики Беларусь.

Представительными, судебными, прокурорскими органами осуществляются различные по своему функциональному назначению виды служебной деятельности. Одни из них направлены на реализацию непосредственного назначения указанных органов: издание законов, осуществление правосудия или прокурорского надзора. В ходе другого вида деятельности всесторонне обеспечивается реализация непосредственных функций и назначения данных органов: организационное (создание органов, формирование кадрового состава и дальнейшая работа с ним по обеспечению прохождения государственной службы, различные формы обеспечения основной деятельности, ее организация, правовое регулирование и контроль, а также организация исполнения принятых решений), правовое, научное, информационное, интеллектуальное и иное обеспечение. Это – деятельность аппарата вышеназванных органов, который построен и действует по общим управленческим принципам, реализует управленческие функции, имеет все признаки государственного управления, определенные исследователями, подчиняется его правилам и механизмам. Она не является основной для этих органов, а «выступает в качестве вспомогательной, внутриорганизационной, лишь способствует осуществлению ими своих основных функций» [90, c. 11].

Спецификой указанного вида службы является ее близость по своему содержанию к общеуправленческой деятельности и государственной службе, осуществляемой в органах государственного управления (исполнительной власти). Посредством данного вида службы решается основная задача государства – обеспечение реализации государственной власти, которое возможно путем создания чиновничьего аппарата, основанного на единых подходах к функционированию. Данный вид службы может быть назван аппаратной службой, без которой ни одна власть существовать не может. Наиболее многочислен в этом виде государственной службы аппарат органов исполнительной власти, который призван реализовывать самостоятельную исполнительную власть. Государственная служба в собственно органах исполнительной власти также неоднородна. Разнообразие видов государственной службы в пределах единой ветви исполнительной власти обусловлено большим числом органов государственного управления, сложностью и многоуровневостью их системы, разнообразием задач и осуществляемых ими функций. Каждому из этих органов присуща определенная специфика ввиду особенностей отношений по исполнению государственных функций и полномочий органов.

Так, существенное отличие в совокупности отношений, возникающих в связи с необходимостью реализации внешней функции государства – ведения дипломатических отношений, дополняемое также особым характером прохождения государственной службы, формирует подвид дипломатической службы, что и отражается в отдельном положении о ее прохождении [[225]]. Наличие особой профессиональной специфики при осуществлении таможенного дела порождает такой специальный подвид аппаратной службы, как таможенная служба, которая близка к военизированной, но по характеру службы к ней не относится.

Российские ученые предпринимают попытки обосновать необходимость выделения и других видов государственной службы, указывая, что спецификой обладают служба в Центральном Банке Российской Федерации (Банке Российской Федерации), иных финансово-кредитных учреждениях [157, с. 18], налоговая служба [[226], с. 41; [227], c. 135–136], иная специализированная служба [226, c. 41]. Однако, как верно отмечала С.К.Лещенко в отношении государственной налоговой службы, эта служба относится к виду управленческой деятельности, и ее специфика заключается в компетенции государственной налоговой службы, формах и методах реализации исходящих из особенностей сферы – налоговой системы, в которой существует самостоятельная система органов налоговой службы [[228], c. 5–9]. Аналогичная специфика отношений может быть выявлена в любой системе государственных органов исполнительной власти, что формирует особенную часть управленческого права. Данная специфика закрепляется в положениях о государственных органах, структурах их системы, штатных расписаниях, положениях о структурных подразделениях этих органов и в целом не требует выделения самостоятельных видов государственной службы Республики Беларусь.

Встречается и точка зрения о необходимости выделения из аппаратной (в Российской Федерации – гражданской) службы в самостоятельный вид парламентской службы как службы лиц, занятых обеспечением парламентской деятельности [61]. В качестве основных аргументов выдвигаются необходимость комплектовать представительные органы кадрами самого высокого уровня и соответствующая ей потребность определения специфики прохождения службы: более высоких требований при поступлении, дополнительных социальных гарантий, определения отдельной системы подготовки и переподготовки и др., а также специфики двойного подчинения данных государственных служащих внутри аппарата представительных органов и особенностей правового статуса некоторых должностей [[229], с. 82–84]. Представляется, что данные особенности не могут служить критериями для выделения парламентской службы в особый вид. Профессионализм является требованием, предъявляемым к любому государственному служащему. Специальные требования к лицам, замещающим соответствующие должности, статус должности, особенности подчиненности государственного служащего следует закреплять не в законе о государственной службе, а в организационных документах государственного органа государственной службы. Служба в аппаратах органов представительной власти по своей сути и основам относится к аппаратной службе.

Многообразие органов, осуществляющих функции государственного управления и особенности правового статуса некоторых государственных организаций влекут возникновение вопроса о возможности выделения службы в них в отдельную разновидность аппаратной государственной службы. При разрешении данного вопроса необходимо исходить из существования в Республике Беларусь двух видов таких организаций.

Во-первых, существуют организации (предприятия, учреждения), созданные органами исполнительной власти (государственного управления) и наделенные властными полномочиями (по руководству внешними объектами), осуществляющие руководство и распорядительство, то есть имеющие все юридические признаки органов государственного управления, описанные в юридической административной науке, деятельность в которых правомерно относить к государственной службе. Это такие организации, как государственные концерны, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь, местные органы государственного управления, созданные республиканскими органами и не подчиненные исполкомам, а также республиканские и местные унитарные предприятия, объединения, учреждения, наделенные управленческими функциями (республиканские и местные центры гигиены и эпидемиологии, РУП «Центр экспертиз и испытаний в здравоохранении», Республиканский институт контроля качества знаний, ГУП «Главное управление потребительского рынка Мингорисполкома», ГУП «Управление бытового обслуживания населения Мингорисполкома» и др.).

Существует другая разновидность государственных организаций, назначение которых является традиционным: осуществление социально-культурной, воспитательной, образовательной, научной, учебной, лечебной и иной подобной деятельности, осуществляемой чаще всего с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения, или осуществление непосредственного процесса производства с целью удовлетворения потребностей населения в товарах, работах, услугах и извлечения прибыли. Такая деятельность в контексте сущностного понимания государства и государственной службы к государственной служебной деятельности не относится.

Таким образом, служба в государственных организациях, не относящихся к государственным органам, но наделенным государственными управленческими функциями, направленная на обеспечение выполнения функций органов государственной власти, является особой разновидностью аппаратной службы, формирует ее подвид. Возможность существования подобных публично-правовых форм государственной службы не отрицается и другими исследователями [56, с. 125–126], в то время как применительно к анализу условий Российской Федерации по состоянию на 2004 год оспаривалась необходимость уточнения границ ее государственной службы по поводу включения в них службы в отдельных государственных организациях и учреждениях [157, с. 53–54].

Особое назначение, источники правового закрепления и подчиненность имеет служба в органах, обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь, или связанная с непосредственной реализацией конституционных положений, которая включает в себя службу в Администрации Президента, Управлении делами Президента Республики Беларусь, Высшей аттестационной комиссии Республики Беларусь, Национальном банке Республики Беларусь, Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Комитете государственного контроля Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Национальном статистическом комитете Республики Беларусь. Несмотря на это, данную службу также следует относить к аппаратной службе, поскольку в процессе ее осуществления реализуются функции государственного управления в определенном направлении государственной деятельности, а сама она организуется и осуществляется на основе общих управленческих правил, и ее прохождение не сопряжено с принципиальной спецификой.

Обобщенная четырехвидовая структуризация государственной службы, классифицированной на депутатскую, судейскую, в органах прокуратуры и аппаратную, в основе построения которой лежит критерий, исходящий из конституционного принципа разделения властей, не является единственной. Решение всех задач государства исключительно в их пределах и при установлении грани между ними невозможно. Поэтому в общей системе государственной службы названных видов выделяются другие, имеющие место в иных видах и обладающие спецификой правового статуса.