Догматические и легальные подходы к определению сущности государственной службы

 

Научный анализ государственной службы немыслим без определения ее сущности. Согласно философским определениям, сущность вещи (явления)– это ее «смысл», «то, что она есть сама по себе, в отличие от всех других… и в отличие от изменчивых состояний под влиянием тех или иных обстоятельств, …совокупность глубинных связей, отношений и внутренних законов, определяющих основные черты и тенденции развития материальной системы» [[137], c. 469]. Государственная служба, представляющая собой сложное комплексное явление, имеющее различные проявления и стороны, означает феномен сущностного. В связи с этим применительно к государственной службе следует использовать более точное философское определение сущности как «внутреннего содержания предмета, выражающегося в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия» [[138], c. 638]. Таким образом, указанное явление подлежит исследованию при одновременном использовании богатства методологии и широты понятийного аппарата. Следовательно, изучая вопросы сущности государственной службы, нельзя обойти вниманием первооснову – уяснение сущности рассматриваемых понятий, тем более что они закрепляются в правовых нормах и несут важную юридически значимую смысловую нагрузку.

Понятие «государственная служба» этимологически восходит к понятиям «служба» и «государственный». Оно близко и часто используется одновременно или в связи с такими категориями, как «публичная служба» и «гражданская служба». Исследованию перечисленных понятий и их взаимосвязям посвящено много научных трудов. Однако в каждом отдельном государстве на различных этапах его развития в зависимости от конкретно-исторических условий применяются те или иные понятия, отражающие сущность государственной службы.

Анализ имеющихся точек зрения о понятии «служба» (см., например, [62, с. 173–174; 81, с. 13–14; 60, c. 3–144; [139], с. 88–89; [140], с. 4; [141], с. 15–16 и др.]) показывает, что служба представляет собой особый вид человеческой деятельности, который может пониматься в широком и узком смысле. Широкое понимание основывается на представлении о службе как служении, верности, преданности, необходимости «делать что-нибудь для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь» [[142], с. 957]. Таким образом, это общественно полезная деятельность, осуществляемая в интересах одного, нескольких или многих членов общества. Абсолютное большинство ранее упомянутых авторов, занимавшихся исследованием проблем государственной службы, начиная с дореволюционных исследователей, базируют свои подходы в первую очередь на этом признаке. Юридическая лингвистика, теория правоотношений, понимающая под объектом правового регулирования конкретный вид человеческой деятельности, а также теория преемственности в белорусском праве [[143]] позволяют нам также примкнуть к данным выводам.

Научный метод «от общего – к частному» выводит на узкое понимание службы как особого вида социальной, общественно полезной деятельности, возникшей в результате разделения труда, обеспечивающей другие виды социальной деятельности. Служба имеет место там, где есть организованные человеческие коллективы с взаимодействием между его членами, направленным на достижение общественно полезного результата. Она непосредственно не связана с производством материальных благ и оказанием услуг материального характера. Однако это не означает, что служба не связана с производством вообще, поскольку она по-своему обеспечивает указанные процессы и с ее помощью реализуются управленческие функции. Так, деятельность некоторых служащих связана с производственными процессами: служащие разрабатывают технические и технологические программы и механизмы, осуществляют их регистрацию и внедрение в производственный процесс. В современных условиях одни служащие непосредственно в процессе службы создают особые материальные продукты (носители информации) – компьютерные программы, схемы, графики и чертежи и т.п., другие служащие оказывают услуги, имеющие материальное воплощение: приращение интеллекта (преподаватели), привитие навыков создания предметов материального мира (преподаватели профессионального обучения), разработка договора в производственной сфере, например по эксплуатации технологического оборудования или производства товаров (юристы).

При наличии черт, схожих с производством материальных благ, служба как особый вид деятельности имеет существенные, отличительные признаки. Так, она носит интеллектуальный, аналитический характер; связана с передачей информации, несмотря на многообразие форм ее передачи; окончательной целью деятельности служащих является оказание воздействия на поведение людей (упрощение, облегчение их труда, регулирование их деятельности, воздействие на их отношения и т.п.). Это дает ряду авторов основание полагать, что объектом службы выступает «человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля личности, ее здоровье, свобода, права и интересы и т.д. Служба как вид трудовой социальной деятельности объектом своего воздействия имеет человека, личность, его основные социально-биологические качества» [60, с. 5–7]. Однако утверждение о том, что в процессе службы воздействие на человека ведется прямо и непосредственно, и человек при этом – конкретный [60, с. 5–7], является, на наш взгляд, ошибочным, поскольку непосредственное воздействие на конкретного человека в процессе служебной деятельности имеет место в ограниченных случаях, а опосредованное – всегда.

«Конкретными направлениями службы выступают управление, его обслуживание (делопроизводственное, техническое) (можно добавить – аналитическое, информационное и т.п. – О.Ч.) или социально-культурное обслуживание людей» [[144], с. 10]. Поэтому следует согласиться с мнением о том, что «в современном обществе служба имеет и выполняет многочисленные и разнообразные задачи и функции» [60, с. 14].

Этимологическое понятие службы как деятельности не позволяет признать продуктивными критические замечания на этот счет А.Н.Крамника. Несмотря на очевидное достоинство его вывода о том, что «служба как понятие отражает в первую очередь наличие должностей и служащих, их замещающих» [[145], с. 32], следует отметить его значение не для выявления ключевого признака службы, а для определения ее сущности именно как деятельности и имеющих в ней место правовых отношений, о чем пойдет речь далее.

Служба как вид социальной деятельности является неотъемлемой частью любой организации. Деление организаций на два вида – государственные и негосударственные позволяет соответственно подразделить службу на государственную и негосударственную.

В свою очередь, понятие государственной службы также неоднозначно. Оно может трактоваться весьма широко как любая деятельность на благо государства, включающая также работу в негосударственных организациях, но осуществляемая в его интересах и направленная на реализацию его функций (например, работа врачей, учителей в частных организациях, деятельность частных нотариусов). Такой подход обнаруживается, например, в сочинениях Н.М.Коркунова, В.В.Ивановского, Н.К.Нелидова. «Службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству» [17, с. 399, 468], всю службу, «которая санкционирована верховной властью» [[146], с. 468]. «Всякая деятельность на пользу общества есть государственная служба» [19, с. 399], поскольку «всякое общество, имеющее свое самостоятельное государственное начало, есть государство» [21, с. 137].

Более узкое понимание государственной службы сводится к рассмотрению ее как деятельности в любой государственной организации, не связанной с производительным трудом (труд врачей, учителей, инженеров, судей, государственных нотариусов, служащих органов государственного управления, военнослужащих и т.п.). На возможность данного подхода к государственной службе указывали некоторые ученые-административисты [64, с. 7; [147], с. 164 и др.]. А.Н.Крамник службу в данном смысле называет службой государственного сектора [91, с. 241–244, 249]. Такое понимание государственной службы сложилось в советском государстве второй половины ХХ ст. и сохранялось продолжительное время. Под государственной службой понималась деятельность «работников умственного или конторского труда, состоящих на работе в государственных учреждениях или предприятиях, в отношении которых законодательство устанавливает определенные условия работы и обеспечения» [[148], с. 47–48] или «выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им» [23, с. 5–6].

Понятие государственной службы может иметь еще более ограниченное значение. В самом узком значении государственная служба рассматривается как деятельность в особых государственных организациях – государственных органах, определенных государством. На необходимость именно такого понимания государственной службы указывали ряд авторов еще в советское время (например, [26, с. 10; 27, с. 26]). Это понимание разделяют и большинство современных ученых, анализирующих действующее законодательство (например, [50, с. 15, 25; 64, с. 11, 14; 67, с. 46; [149], c. 183; [150], с. 170 и др.]). Из указанного вытекает вывод о том, что место осуществления государственной службы является одним из ее определяющих признаков наряду с сущностным назначением. В положениях Закона о государственной службе оба признака также отражены [[151]].

Место, в отличие от назначения, является наиболее конкретным признаком. Оно устанавливает границы государственной службы (сферу его правовых отношений), а фактически в законодательстве – сферу действия Закона о государственной службе. Вместе с тем местоосуществления государственной службы в Республике Беларусь Законом о государственной службе четко не определено. Для уяснения понятия государственной службы используется несколько отсылочных норм. Оно определяется через понятие государственной должности, замещаемой государственными служащими в государственных органах, что в совокупности определяет пределы существования государственной службы. При этом реестра государственных должностей не существует, а обширный перечень государственных органов является открытым [151, ст. 7]. Так, в соответствии со ст. 3 Закона о государственной службе под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими (например, Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь), а в соответствии с п. 11 части первой ст. 7 этого же Закона также иные государственные органы (например, органы по делам СНГ).

При определении в части третьей ст. 7 Закона о государственной службе сферы его действия законодатель не относит к предмету регулирования данного Закона отношения, связанные со служебной деятельностью военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля.

Таким образом, ни непосредственное определение государственной службы в Законе о государственной службе [151, ст. 2], ни содержащиеся в нем отсылочные нормы не выражают понимания государственной службы как деятельности в четко установленной системе органов, с определяющим значением данной системы, дополняемой должностями государственной службы. Определение системы органов государственной службы имеет еще одно важное значение для уяснения сущности государственной службы: оно устанавливает систему государственной службы и, соответственно, пределы ее правового регулирования. Это обусловливает необходимость специального рассмотрения данного признака.

Однако анализ иных признаков, связанных с местом осуществления государственной службы, по крайней мере, позволяет отграничить ее от иных видов общественно полезной деятельности, близких к государственной службе, но непосредственно ею не являющихся. Подобным специальным признаком служит стаж государственной службы. Благодаря анализу положений о нем можно идентифицировать государственную службу лишь как весьма ограниченную деятельность в отдельных государственных органах и приравненных к ним организациях.

Стаж определяет период деятельности, признаваемый в качестве государственной службы. В него включаются как собственно государственная служба, так и иная общественно-полезная, значимая для государства в отдельные периоды его развития деятельность, которая может засчитываться в стаж государственной службы при определенных условиях. К ней могут быть отнесены, например, работа в политических и общественных организациях, прохождение срочной военной службы, учеба.

Значение стажа определено в части первой ст. 45 Закона о государственной службе. Он является не только основанием для получения социальных гарантий, как это установлено, например, в законодательстве Таджикской Республики [[152], п. 3], но прежде всего интегративной основой всей государственной службы. Стаж государственной службы пронизывает ее единой временной характеристикой и служит источником установления равного правового статуса всех государственных служащих независимо от видов службы, он в первую очередь связан с работой в качестве государственного служащего. Именно поэтому в абзаце первом части первой ст. 43 Закона о государственной службе установлено, что в стаж государственной службы включается время работы государственного служащего на государственных должностях. Однако уточнение, касающееся работы на государственных должностях, является лишним, поскольку стаж как характеристика государственной службы прежде всего связан с работой в качестве государственного служащего, которым в соответствии со ст. 5 указанного Закона признается гражданин, занимающий именно государственную должность. На наш взгляд, уточнение может касаться места службы – государственного органа, что позволит исключить из ст. 45 Закона о государственной службе положения, практически повторяющие ст. 7 этого Закона в части перечисления мест осуществления государственной службы, дополненные лишь Верховным Советом. Считаем, что в подобном дублировании нет необходимости.

Действительно, стаж государственной службы напрямую связан с местом государственной службы (государственным органом государственной службы и государственной должностью). Эта связь должна быть отражена в законодательстве иным технико-юридическим решением. Как важный признак государственной службы, имеющий практическое применение, стаж должен определяться не в конце Закона о государственной службе, а в его начале вслед за общими нормами о государственной должности и государственных органах государственной службы, которые охватывают не только ст. 3, но и ст. 7 этого Закона.

Определение в Законе о государственной службе одного из приоритетных мест норм о стаже обосновывается не только логико-юридическими выводами о значимости признаков, определяющих основной объект правового регулирования, но и необходимостью четкого установления в законодательном акте сущности данного объекта. Так, стаж государственной службы показывает, что следует разграничивать собственно государственно-служебную деятельность и деятельность, которая к ней не относится по сути, но для достижения общих целей государственной службы и решения ее конкретных социальных задач может к ней приравниваться. В соответствии с Законом о государственной службе к государственной служебной деятельности для зачета стажа могут приравниваться работа в государственных организациях на руководящих должностях, в качестве научных и научно-педагогических работников, имеющих ученые степени и звания, отдельные периоды военной службы и др., в том числе виды деятельности и периоды, не перечисленные в указанном Законе, но признаваемые такими на основании постановлений Совета Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Так, установленный в Положении о порядке и условиях исчисления стажа государственной службы, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 2003 г. № 1711 [[153]], перечень подобных видов деятельности довольно обширный. Он включает в себя как некоторые виды деятельности, перечисленные в Законе о государственной службе, так и иные на отдельных должностях: в международных организациях, органах межгосударственных образований, общественных, партийных, колхозно-совхозных организациях советского периода и др. [[154], п. 7–9]. Вряд ли следует признать необходимым включение в указанный Закон конкретных положений о периодах зачета стажа в отдельных государственных органах и на отдельных должностях. Представляется, что в Законе о государственной службе следует предусмотреть лишь общее правило о возможности подобного зачета с исключением из него ст. 44. Конкретные организации, должности, порядок зачета могут устанавливаться подзаконными актами, издание которых целесообразно поручить специальному республиканскому органу по вопросам государственной службы в Республике Беларусь.

Исходя из вышеизложенного, общее закрепление положений о стаже в Законе о государственной службе должно включать его определение, располагаемое сразу же после понятия органа государственной службы как периода государственно значимой деятельности, признаваемого в качестве государственной службы, указание на его единство для всех видов государственной службы. На наш взгляд, общие правила определения данного стажа могут быть сформулированы следующим образом: «В стаж государственной службы включается время ее осуществления на государственных должностях в государственных органах государственной службы и приравненных к ним иных государственных организациях. Служба в государственных организациях, не приравненных к государственным органам, может быть засчитана в стаж государственной службы в случаях, установленных законодательством». Далее необходимо отразить практическое значение и установить порядок расчета стажа в соответствии с частями первой – третьей ст. 45 Закона о государственной службе [151].

Система государственных должностей как объединяющая сущностная характеристика места осуществления государственной службы в законодательстве не определена. В связи с этим перспективное правовое регулирование видится во введении их единого реестра. Вместе с тем ключевые признаки должности закреплены в Законе о государственной службе и определяются с учетом ее многомерной организационной, правовой и социальной сущности, которую реализует государственный служащий. Более подробно теоретические выводы об этом изложены в отдельных научных работах [60, с. 26–28; [155], с. 523–524]. А.В.Гусев выделяет дополнительно функциональную составляющую государственной должности [[156], с. 76–77]. Организационные и правовые признаки должности, дифференцированные на отдельные блоки, А.А.Гришковцом включаются в качестве элементов ее статуса [[157], с. 28–29]. С позиций настоящего исследования важным является то, что хотя должность является «базовым элементом государственного органа, нормативно и организационно обособленным» [[158], с. 4], она напрямую связана с реализацией государственной службы в процессе возникающих правовых отношений в ее сфере и своими свойствами проявляет их сущность, что определяет ее динамику.

Второй признак, положенный в основу легального определения государственной службы Республики Беларусь, характеризует ее сущностное назначение: «реализация государственно-властных полномочий и (или) обеспечение выполнения функций государственных органов» [151, ст. 2]. Аналогичные определения, которые отражают понимание государственной службы как социально-организационного явления, представляющего собой специфическую форму организации совместной деятельности лиц (государственных служащих) в особых организованных коллективах – государственных органах, содержатся также в законодательстве других постсоветских государств (например, России [[159], ст. 1], Украины [[160], ст. 1], Казахстана [[161], ст. 1], Кыргызстана [[162] ст. 1] и др.). Однако в большинстве названных законов, в том числе и в белорусском Законе о государственной службе, не указывается на важный признак связи государственной службы с государством в целом, с государственной властью, что искажает ее истинное назначение и сущность. Данная связь прослеживается, только в определении, закрепленном в соответствующем Законе Республики Казахстан. В Законе о государственной службе Республики Молдова, принятом в 2008 году, государственная служба определяется как деятельность в особых органах публичной власти в общественном интересе, что еще более точно раскрывает ее истинную сущность [[163], ст. 2].

Вместе с тем именно точное уяснение сущности государственной службы должно лежать в основе ее легального определения, служить ориентиром для научного поиска и установления стратегии законодательного регулирования.

Основополагающим признаком и источником определения концептуальной сущности государственной службы, в том числе определяющим многообразие ее содержательных проявлений, является ее неразрывная связь с государством, со всей государственной организацией.

Государство и государственная служба относятся к «публичному уровню, в котором на первом месте стоит всеобщность, историчность, интерес всех» [139, с. 81]. Общими родовыми признаками для них выступают «общество в целом» [[164], с. 87], «публичные интересы» [[165], с. 61], а не частные или корпоративные. Особенностью их существования является объективная закономерность.

Возникновение и развитие государства повлекло возникновение и развитие государственной службы как необходимого условия его существования. «Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни» [49, с. 5]. Две главные стороны государства – сущностно-статическая и сущностно-динамическая – проявляются в существовании и деятельности государственных органов, реализующих государственную власть посредством осуществления функций государства [[166], с. 55–58]. Реализация задач, функций государства, осуществление государственной власти происходит через механизм государства, который включает в качестве первичного структурного элемента систему иерархически построенных государственных органов и учреждений с работающими в них государственными служащими [66, с. 101, 104; 166, с. 70; 120, с. 123–124]. Например, анализ источников феодального конституционного права Беларуси позволяет ученым говорить о существовании в исследуемый период таких важнейших институтов служебного права, как должностного лица, высшего должностного лица, государственной должности, «дзяржауцау», «урадауцау» [[167], с. 21, 28, 29, 34; [168], с. 38, 42–45, 57, 95], которые свидетельствуют о том, что государственная служба является характерным признаком государственности, государственной власти.

Существование государственных органов, групп людей в государстве нецелесообразно без осуществления ими фактической деятельности по осуществлению государственной власти. Такая фактическая деятельность должна осуществляться в первую очередь в интересах государства. Из этого вытекает и понятие данной деятельности как государственной службы, то есть службы в угоду, для пользы государства в решении его многообразных и сложных задач и функций, что, как отмечается специалистами, определяет ее содержательную сторону [48, с. 82]. На наш взгляд, это – не просто элемент содержания, но ее сущностное назначение, которое видится в назначении государственной власти – обеспечении социального прогресса, а именно достижении конкретных положительных результатов в его развитии и поставленных целей [66, с. 106–107, 116; 166, с. 57].

Однако изложенное выше понимание государственной службы лишь как инструмента осуществления государственной власти является недостаточным в контексте устоявшегося мнения о выполнении государством служебной роли по отношению к обществу, социуму в целом. Нельзя не согласиться с мнением о том, что «государство призвано выявлять всеобщие, интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своих сограждан, представлять и нормативно закреплять всеобщую роль, выражая ее в форме законов – обязательных правил поведения, …а для реализации своих целей и функций государство создает и поддерживает в определенном состоянии аппарат (группу профессионально выделенных людей) с соответствующими ресурсами, занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институционным закреплением последних и проведением государственных установлений (норм) в жизнь (управлением)» [[169], с. 5].

В реализации указанной цели государства проявляется иная сторона назначения государственной службы, которая исходит из обоснованной современной концепции взаимодействия государства и гражданского общества [9, с. 8; 66, с. 106; 75, с. 8–10; [170], с. 59–61; [171], с.87–97 и др.], а соответственно, государственной службы и гражданского общества, основные формы которого предложены А.А.Гришковцом [157, с. 54–55]. Основываясь на представленных концепциях, государственную службу обобщенно можно охарактеризовать «связующим звеном между государством и гражданским обществом…, своего рода социальной инфраструктурой государства, обеспечивающей всестороннюю связь государства и общества, эффективную деятельность общественной системы в целом» [[172], с. 12], «призванным защитить интересы и потребности различных социальных групп и слоев» [[173], с. 114], учитывая в себе различные интересы и потребности всего народа [[174], с. 11–12; 134, с. 23], стоящим на страже интересов, как отдельных граждан, так и общества в целом. Используя терминологию Г.В.Атаманчука, можно констатировать, что государственная служебная деятельность приобретает в этом случае как бы двойственный характер, выполняя, с одной стороны, функции, проистекающие из сущности и предназначения государства как сложного, системного целого, которые могут не совпадать с ожиданиями или представлениями общества, а с другой – она призвана обслуживать общество, обеспечивая права и свободы человека [[175], с. 10]. В основе подобного свойства государственной службы, как представляется, лежит важный принцип «двойного доверия» государства и граждан, отмеченный А.А.Головко [[176], с. 44]. В данном понимании государственная служба не только выступает как элемент механизма достижения прогресса, но и сама является «консолидирующим фактором социального развития» [[177], с. 6–8].

Таким образом, именно такая двойная коррелятивная связь государства и государственной службы позволяет сформулировать общее сущностное назначение государственной службы – реализация государственной власти в интересах всего общества.

При этом следует учитывать, что на каждом этапе исторического развития и перед каждым отдельным государством стоят свои конкретные задачи и цели, которые могут и должны изменяться. В дореволюционный период полагали, что в сущности государства присутствуют начала силы, права и духа (см., например, [18, с. 243, 245–246; [178], с. 132–136]), соотношение которых с течением времени будет изменяться, а развитие и изменение содержания государства, определяемое исторически изменяющимися потребностями общества, будет напрямую затрагивать сущность и назначение государственной службы.

В настоящее время перед Республикой Беларусь, как и перед другими государствами, стоят сложные задачи, определенные общенациональными ценностями, приоритетами, которые определяют цель существования и задачи государственной службы, исходящие из ее назначения в государстве и обществе.

Основные векторы развития государства, общие цели, стоящие перед государством и обществом, закреплены в Конституции [[179]], основные положения и принципы которой определяют общенациональные ценности, являются ориентиром для формулировки целей и задач государственной службы.

Согласно Конституции Республика Беларусь провозглашена демократическим социальным правовым государством, высшей ценностью и целью которого выступают человек, его права, свободы и гарантии их реализации [179, ст. 2]. Претворение в жизнь этих конституционных положений и есть главная цель государственной службы, которая в общем виде может быть сформулирована как реализация конституционных положений о необходимости построения и укрепления основ демократического социального правового государства Республики Беларусь.

Некоторые ученые формулируют цель государственной службы исходя из понимания ее назначения исключительно как инструмента государства для реализации интересов граждан. При этом делается упор на социальную сущность государства [[180], с. 96]. Однако такой подход является неверным в силу ранее доказанного двойственного характера государственной службы, а также самой сущности социального государства не только как государства всеобщего благоденствия (согласно одной из концепций) с основным принципом «социальной государственности», относимого учеными к неправовому [[181], c. 24–25]. Развивая теорию и практику государственной службы, важно не сместить акценты в формулировке цели и назначения государственной службы в сторону ее понимания лишь как элемента механизма реализации государственной власти или, наоборот, интересов граждан. В связи с этим уместно отметить рекомендации Кабинета Министров Совета Европы по правилам поведения государственных служащих, сочетающие в одной норме как принцип верности государству и учета его интересов при осуществлении государственной службы, так и принцип служения интересам граждан [[182], ст. 5], которые должны быть оптимально сбалансированы в законодательстве.

Опыт провозглашения целей и назначения государственной службы, исходя из принципа доминирования государства над обществом, присущ, как правило, тоталитарным государствам. Другая крайность может привести к «перерастанию государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, нет свободной инициативы, за всех все решают властные структуры, а политическая и экономическая системы упраздняют ответственность человека за собственное благоденствие» [101, с. 13–14]. В то же время социальное государство – это не только государство, ответственное за существование общества, помогающее ему и обеспечивающее его достойное существование, но и государство, где «индивид несет обязанности перед иными лицами и обществом в целом» [101, с. 14].

Сформулированные таким образом назначение и цель государственной службы, по нашему мнению, должны быть положены в основу сущностного понимания государственной службы в Республике Беларусь. Определение государственной службы, содержащееся в ст. 2 Закона о государственной службе [151], в недостаточной мере ориентировано на эффективную деятельность государственных служащих, не выражая истинного назначения государственной службы. Провозглашается деятельность ради деятельности: наличие государственных полномочий требует их реализации, а существование органов – поддержания их существования. Реализация полномочий ставится во главу существования всей государственной службы. Более того, круг обязанностей по соответствующей государственной должности направлен не только на исполнение, но и на обеспечение полномочий государственного органа [151, часть первая ст. 4]. Как верно отметил Г.В.Атаманчук, такая деятельность не соотносится с ее «объективными результатами – с развитием управляемых объектов, с улучшением состояния общества. …Управленческой деятельности много, число ее участников возрастает, мероприятий по ее «совершенствованию» немало, а должного уровня управления, в данном аспекте государственного, как не было, так и нет» [139, с. 90]. Главное в государственной службе – не обеспечить дальнейшее существование государственных органов, не реализовать государственно-властные полномочия безотносительно к цели их реализации, а осуществлять деятельность ради существования сильного, целостного и эффективного государства, создающего условия для развития каждого индивида и общества в целом.

Таким образом, определение государственной службы должно базироваться на ее сущностном понимании как особой деятельности по реализации государственной власти в интересах общества с целью построения и укрепления основ демократического социального правового государства.

Соотношение государственной службы и государственного органа, по мнению автора, состоит в ином. Признание в качестве назначения государственной службы реализации государственной власти приводит к выводу о том, что она практически осуществляется государственными органами. Фактически ими реализуются задачи и функции государства посредством определенных методов и в установленных нормами права формах. Государственная власть является свойством государственной службы, а взаимосвязанные с ней такие характеристики, как задачи и функции государства, – свойством государственных органов. Поэтому представляются не совсем теоретически выверенными встречающиеся в юридической литературе предложения об определении понятия государственной службы как деятельности по реализации задач и функций государства [10, с. 16–17; 22, с. 10; 43, с. 272; 49, с. 6; 65, с. 63; 91, с. 243; [183], с. 57], а тем более спорным уточнение функционального назначения государственной службы, состоящего «в претворении задач и функций государства по руководству обществом» [41, с. 9].

Таким образом, сформулированный подход к соотношению государственного органа и государственной службы является дополнительным аргументом в пользу признания места осуществления государственной службы как совокупности государственных органов государственной службы, определяющего пределы ее правового регулирования как одного из важнейших признаков государственной службы. С учетом изложенного представляется необходимым включить его в формулировку понятия государственной службы, содержащегося в Законе о государственной службе, вслед за признаком занятия государственной должности.

В связи с публичным характером государственной службы встречаются и предложения иного рода, например об использовании в законодательстве термина «публичная служба» взамен термина «государственная служба» [44, с. 144; [184], с. 44] по аналогии с Законом Республики Грузия «О публичной службе» (1997 г.) [[185], ст. 1]. Однако под публичной службой может признаваться любая легитимная деятельность на пользу обществу, и в таком смысле государственная служба может пониматься очень широко. Публичная служба – это универсальная служба, которая включает в себя и общественную службу, и службу в негосударственных организациях, а, следовательно, любую санкционированную государством и ему полезную деятельность. Государственная служба публична по своему характеру, но она четко урегулирована правовыми нормами и жестко контролируется государством. Во избежание смешения данных понятий, а также распространения широкого толкования государственной службы, по нашему мнению, нецелесообразно в законодательстве Республики Беларусь закреплять понятие «публичная служба» или «государственная публичная служба».

Признавая публичность сущностной основой государственной службы, целесообразно отметить присущие ей элементы частного интереса, которые также находят закрепление в праве, а в Законе Украины о государственной службе даже вынесены в преамбулу в качестве основы, очерчивающей сферу его правового регулирования [160], что является важнейшим аргументом украинских ученых в пользу трудоправовой концепции государственной сл