Глава 1. Теоретико-методологические

ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ  10

1.1. Методология системного исследования теоретико-правовых проблем государственной службы Республики Беларусь                      10

1.2. Догматические и легальные подходы к определению

сущности государственной службы                                                       19

1.3. Теоретические основы определения пределов правового регулирования государственной службы Республики Беларусь           40

1.4. Принципы государственной службы Республики Беларусь          81

ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ                                                       98

2.1. Характерные черты и особенности отношений

государственной службы                                                                     98

2.2. Особенности комплексного метода правового регулирования

отношений государственной службы                                                     129

 

 

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ                                                            144

3.1. Проблемы нормативного регулирования отношений

государственной службы                                                                         144

3.2. Современное состояние законодательного регулирования

отношений государственной службы                                                   152

3.3. Единое системно-комплексное регулирование

отношений государственной службы                                                164

 

ГЛАВА 4. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В

СИСТЕМЕ КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ               184

4.1. Правовое регулирование институциональных

компонентов организации государственной службы                           184

4.2. Правовое регулирование институциональных

компонентов реализации государственной службы                             216

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ                                                                                   247

 

ЛИТЕРАТУРА                                                                                     252

ВВЕДЕНИЕ

 

Государственная служба представляет собой важнейшее социально-правовое явление. С одной стороны, она затрагивает интересы каждого человека в государстве и по своей значимости может быть соизмерима с конституционно-правовым институтом гражданства, поскольку обращена к взаимоотношениям государства и личности. С другой стороны, государственная служба выступает повседневным средством обеспечения жизнедеятельности государства, компонентом, способным во многом предопределять его эффективное функционирование. Не случайно вопросы государственной службы находятся под постоянным пристальным вниманием Президента Республики Беларусь, а в соответствии с Концепцией национальной безопасности Республики Беларусь важнейшим элементом ее обеспечения выступает деятельность государственных органов [[1], подп. 1.1 п. 1], в которых осуществляется государственная служба и которые в своей практической деятельности призваны руководствоваться положениями данного акта [[2], п. 3].

Социальная значимость государственной службы в Республике Беларусь детерминирует необходимость развития ее правового регулирования, которое имеет свою историю, начавшуюся после распада Союза ССР, когда законодательство о государственной службе стало одним из наиболее значимых правовых средств, обеспечивающих функционирование самостоятельных механизмов независимого государства. Отсутствие традиций правового регулирования государственной службы (в СССР не было закона о государственной службе) сыграло в некотором роде положительную роль. Беларусь, как и другие бывшие союзные республики, после обретения государственного суверенитета на основе изучения положительного международного опыта по-своему урегулировала указанные вопросы, отразив их в Законе Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. «Об основах службы в государственном аппарате». В дальнейший период законодательство о государственной службе постоянно развивалось: вносились изменения в действующее, принималось новое. При этом использовался приемлемый опыт других стран, что существенно обогатило национальное законодательство.

В настоящее время в Беларуси действует собственное законодательство о государственной службе. В его основе лежит Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь» с изменениями и дополнениями (далее – Закон о государственной службе), комплексный анализ которого и принятых в его развитие иных актов свидетельствует о том, что правовое регулирование государственной службы при наличии единого закона не является цельным, а скорее характеризуется фрагментарностью и хаотичной дифференциацией. При этом следует отметить как большое количество нормативных правовых актов в данной сфере правового регулирования, так и наличие обширной практики их применения. Совокупность актов по вопросам государственной службы отличается громоздкостью, а упомянутый Закон не выполняет роль системно-базового акта, закрепляющего единую методологическую основу правового регулирования государственной службы. «Точечные» изменения не способствуют комплексному регулированию возникающих в указанной сфере отношений и в полной мере не отвечают происходящим социально-экономическим изменениям, когда к государственной службе как основному и наиболее значимому государственно-правому явлению предъявляются возрастающие требования со стороны общества.

Глобальные изменения в государстве и последовавшее за ними совершенствование государственной службы как правового явления дали толчок к развитию научных представлений о ней, которые в первую очередь зародились в Российской Федерации и базировались на ее опыте. Важный вклад в развитие теории государственной службы внесли такие видные российские ученые, как В.М.Манохин, Ю.Н.Старилов, А.Ф.Ноздрачев, Г.В.Атаманчук, Н.М.Казанцев, А.А.Гришковец, И.А.Дякина и многие другие. В их работах исследованы отдельные стороны, грани и проявления государственной службы, сформулированы предложения по совершенствованию национального законодательства. Содержащиеся в них выводы существенно подкрепили теоретико-правовую базу государственной службы.

В Республике Беларусь учеными также проводятся исследования в сфере государственной службы. Ее проблемы интересуют прежде всего белорусских административистов. Например, А.Г.Тиковенко исследовал данную проблематику еще в советское время. Уделяют внимание данному правовому явлению и специалисты иных отраслей права, особенно трудового, исходя из понимания государственной службы как субъективного права. Наиболее известными авторами в данной сфере являются К.И.Кеник, В.В.Подгруша, Г.Б.Шишко и др. В большинстве своих публикаций они опираются на объем и содержание правового регулирования, установленные действующим законодательством, предлагая изменения отдельных статей Закона о государственной службе или их новые редакции, используя преимущественно такой способ методологии исследования, как описание существующих реальных форм. В то же время сложность предмета исследования предопределяет необходимость его дополнения поиском идеального типа с выходом на наиболее современный методологический подход выявления комплексно-системных проблем в реальном и установления путей их преодоления.

Несмотря на постоянное внимание отдельных специалистов к данной тематике, степень ее современной научной разработки в Республике Беларусь такова, что существует главный пробел в теории вопроса – отсутствие комплексного теоретического исследования круга взаимосвязанных сущностных проблем государственной службы как системного правового явления, подлежащего такому же (системному) правовому регулированию.

При изучении государственной службы важно рассматривать ее как систему, базирующуюся на ее доктринальном толковании в широком понимании – как деятельности по реализации государственной власти и соответствующей ей системы отношений, формирующей самостоятельную сферу правового регулирования.

Правовой статус государственной службы, ее составных элементов, установленный Законом о государственной службе и рядом иных законодательных актов, принятых в его развитие, а также регулирующих отдельные виды государственной службы, не позволяет рассматривать ее как единый внутренне непротиворечивый элемент системы законодательства с отлаженным правовым механизмом.

В то же время системный научный подход, анализ всей совокупности правовых отношений, комплекса действующего законодательства на основе его критического восприятия, базирующийся на достижениях общей теории права, других общественно-социальных наук (политологии, социологии), преемственности научных взглядов и позиций, использования позитивного опыта других государств, позволяют сформулировать концептуальные выводы о существовании государственной службы как комплексной отрасли законодательства Республики Беларусь и совершенствовании с использованием этих подходов всей его системы.

Комплексность исследования ставит теоретико-прикладную проблему разграничения при регламентации государственной службы пределов правового регулирования смежных отраслей права, прежде всего административного и трудового, разрешение которой лежит в плоскости соотношения частного и публичного интереса в ней, а также в признании комплексности отношений государственной службы как сферы правового регулирования. Это позволяет сделать вывод не о разграничении предметов правового регулирования, а об их совмещении при установлении приоритета административно-правового регулирования.

Системное законодательное регулирование подразумевает избрание приемлемого способа систематизации, при этом для государственной службы наиболее оптимальным представляется кодификация. Соответственно, подлежат определению и направления развития законодательства о конкретных частях отрасли законодательства – служебного права (права государственной службы) и отдельных норм, подлежащих включению в кодифицированный акт или специальное законодательство. С учетом указанного, следует признать оправданным определение системы законодательства как отрасли и установление соотношения ее частей.

Системные преобразования государственной службы на основе правового регулирования, также имеющего системный характер, как правило, влекут значительные экономические затраты. В связи с этим основная идея сводится не к кардинальному реформированию, а к сбалансированности вносимых предложений и финансовых затрат, требуемых для их реализации. При этом полагаем, что реальная выгода от системного определения ее границ, внедрения элементов карьерного принципа построения, управления государственной службой и других частей ее формирования будет более значительной, чем первоначальные затраты бюджета.

Таким образом, динамичное развитие государственной службы в Республике Беларусь обусловливает актуальные и сложные проблемы, требующие глубокого научного осмысления. Их системный теоретико-правовой анализ позволит шире и глубже познать и раскрыть ее сущность как важнейшего социально-правового явления и на его основе внести новые теоретически и практически ориентированные идеи.

Данная монография представляет собой первое комплексное научное исследование теоретико-правовых проблем государственной службы Республики Беларусь, базирующееся на системном анализе, и единственным из доступных трудов отечественной и зарубежной литературы, в котором на основе авторской методологии разработана сущностная концепция государственной службы и определено место государственной службы в правовой системе как комплексной отрасли законодательства.

Разумеется, автор данного научного исследования не претендует на исчерпывающее освещение всех проблем государственной службы ввиду их чрезвычайной разнородности и сложности для права и иных социальных наук. Вместе с тем эта работа может послужить существенным теоретическим заделом для дальнейших научных разработок в данной сфере. Реализация же внесенных автором монографии предложений, направленных на совершенствование законодательства, в совокупности с предложениями иных белорусских ученых-правоведов может поднять правовое регулирование государственной службы в Республике Беларусь на принципиально новый качественный уровень.