Пути совершенствования муниципального избирательного права

 

Особенности муниципальных выборов обусловлены спецификой местного самоуправления – относительно новой, но уже устоявшейся формой народовластия в стране. Определение местного самоуправления, содержится в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из данного определения очевидны признаки:

во-первых, местное самоуправление – это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения;

в-третьих, местное самоуправление осуществляется на системе принципов, основополагающим из которых является самостоятельная ответственность;

в-четвёртых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан среди которых ведущее место занимают местные референдумы, муниципальные выборы;

в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Посредством выборов обеспечивается формирование важнейших органов местного самоуправления. Однако нормативно определение понятия «муниципальные выборы» в действующем законодательстве не закреплено. Этот термин был введён в юридическую практику Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из контекста можно сделать вывод, что под муниципальными выборами понимаются выборы депутатов, членов иных выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что ключевым для понимания сущности муниципальных выборов является их цель. А она, исходя из статьи 32 Конституции Российской Федерации, такова – определение представителей населения, через которых граждане Российской Федерации реализуют своё право участвовать в управлении делами государства, свои полномочии на осуществление власти народа в государстве.

В литературе предложено различать муниципальные выборы в широком и узком смысле. «Местные выборы в широком смысле это – общемуниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретного муниципального образования осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно избирать представительные органы местного самоуправления; непосредственно и самостоятельно или через депутатов избирать глав местного самоуправления, иных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований, осуществляют свои права.

Местные выборы – движение, сочетающие в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающие и структурирующее местное сообщества жителей.

Местные выборы в узком смысле есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и должностных лиц местного самоуправления»[15].

В рамках сформировавшейся системы избирательного права полномочия органов власти разных ветвей и уровней достаточно четко разграничены. Это позволяет сделать вывод о том, что она включает в себя не только нормы федерального законодательства (федеральное избирательное право), но и нормы, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, избирательное право Нижегородской области) и нормы муниципального права (муниципальное избирательное право).

При этом муниципальное избирательное право выступает составной частью избирательного права субъектов Российской Федерации, поскольку к их компетенции отнесено принятие нормативных актов, устанавливающих особенности организации и проведения муниципальных выборов на территории данного субъекта. Муниципальное избирательное право формировалось в течение всей истории человечества и является закономерным итогом многовекового процесса совершенствования как самой концепции выборов и референдумов, так и мельчайших подробностей их проведения. Большая их часть закреплена в нормативных правовых актах, однако в современных условиях не исчерпаны все резервы его совершенствования. Оптимальный, на наш взгляд, вариант – кодификация муниципального избирательного права Нижегородской области.

Избирательное право Нижегородской области находит свое внешнее выражение в источниках, совокупность которых может быть названа областным избирательным законодательством. Термин «законодательство», в данном случае, применяется в узком значении, только как совокупность собственно законов области, в него не следует включать подзаконные акты: указы Губернатора области, постановления областного Правительства, акты избирательных комиссий и др.

В настоящее время муниципальное избирательное законодательство Нижегородской области состоит из Устава Нижегородской области и принятых в соответствии с нормами федерального законодательства областных законах:

- «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области» от 4 августа 2005 г. № 105-З;

-  «О выборах глав муниципальных образований в Нижегородской области» от 4 августа 2005 г. № 106-З;

- «О местном референдуме в Нижегородской области» от 26 декабря 2005 г. № 226-З.

Кроме реализованного в Нижегородской области, в субъектах Российской Федерации есть еще два способа формирования системы избирательного законодательства. В первом случае, принимается единый акт – избирательный кодекс субъекта РФ. Такие акты действуют, например, в Башкортостане, в Воронежской области. Помимо варианта издания избирательного кодекса в ряде субъектов Российской Федерации пошли по пути разработки двух нормативных правовых актов: отдельно о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления и отдельно о референдумах.

Главные преимущества этих способов формирования системы избирательного законодательства – сокращение количества нормативных актов, применяемых в данной области отношений и избежание дублирования правовых предписаний в актах одной и той же юридической силы. Это, в свою очередь, способствует достижению единообразия при применении норм избирательного права, облегчает задачу внесения необходимых изменений и дополнений, позволяет более оперативно, «экономично» приводить в соответствие с федеральным законодательством законы и иные акты субъекта РФ. Кроме того, при этом нормативное регулирование осуществляется обычно путем создания «рамочных» актов. В них не дублируются положения федерального законодательства, а применительно специфики данного субъекта РФ устанавливаются:

- общие особенности избирательного права (в части дополнительных гарантий коренным народам, с учетом протяженности региона, плотности его заселения и др.);

- варианты избирательных систем;

- механизм делегирования органам местного самоуправления в области избирательного права и т.п.

Способ формирования избирательного законодательства, реализованный в Нижегородской области, отличает значительная «дробность». Действует несколько нормативных актов для каждого вида выборов, референдумов и даже для отдельных групп отношений, связанных с их проведением. Причем не редко область их применения узка, связана с формированием какого-либо обеспечивающего проведение выборов органа, организацией избирательных округов, особенностями проведения дополнительных выборов и др.

Основной недостаток – многообразие нормативных актов, отчасти компенсируется весьма подробной регламентацией всех сторон избирательных процедур и, что также немаловажно в условиях невысокого общего уровня правовой культуры населения, в едином документе. Как правило, в приложениях к соответствующим законам даны образцы заявлений, которые должны представить кандидаты на выборные должности для регистрации, формы подписных листов, бланки иных юридически значимых документов.

С другой стороны, детальная, порой до мельчайших подробностей проработка каждой из процедур выборов или референдума не лишена существенных проблем. Невозможно предусмотреть все варианты, складывающиеся в реальной жизни, отсюда - появление дефектов в нормах избирательного права. Так, имеет место установление чрезмерных, дополнительных условий или ограничений в нарушение требований федерального законодательства. Основным дефектом выступает дублирование правовых норм (трижды приводятся только определения основных понятий избирательного права!) Встречаются коллизии – ситуации при которых нормы, направленные на регулирование одних и тех же правовых отношений, расходятся по своему содержанию. В то же время ряд вопросов остается не урегулированными правовыми нормами, что порождает пробелы в праве. Например, в муниципальном избирательном праве Нижегородской области не признаются права иностранцев избирать и быть избранными в органы местного самоуправления[16], нет норм, устанавливающих численности депутатов представительного органа местного самоуправления.

Муниципальное избирательное законодательство Нижегородской области непрерывно совершенствуется – нужно это признать и высоко оценивать труд законодателей. Но мы полагаем, что настало время для перехода на качественно иной этап этого процесса – начать создание единообразного по содержанию и целостного по форме документа. Нужно перейти от накопления современных, соответствующих федеральным новеллам законов, от «перманентной» правки норм избирательного законодательства к разработке Избирательного кодекса Нижегородской области.

Работа над избирательным кодексом позволит максимально полно учесть мнение общественности, поскольку кодификация, безусловно, потребует всестороннего обсуждения вопросов избирательного права. Свои соображения смогут высказать не только депутаты представительных органов разных уровней, работники исполнительных органов власти, судьи, члены политических партий, а также научные деятели, иные пользующиеся авторитетом в области лица. Потребуется также учесть подобную практику в соседних регионах, обратиться к опыту прошлого и обобщить материалы из-за рубежа.

Помимо иных, в том числе не называемых здесь преимуществ, кодификация позволит создать условия для совершенствования «сопутствующих» избирательному законодательству нормативных правовых актов. Например, необходимо выработать надежный механизм защиты заместителей выборных руководителей всех уровней власти в области. Здесь, заметим, наиболее приемлем вариант закрепления обязанности руководителей согласовывать назначение и увольнение своих заместителей в соответствующем представительном органе, что, в основном и предусматривается, но должно быть зафиксировано в норме общего действия.

Воплощение в жизнь идеи совершенствования избирательного законодательства Нижегородской области при помощи кодификации не потребует значительных материальных, иных затрат, но жители области выиграют в любом случае. Или получат важнейший документ для обеспечения подлинно демократических начал в работе органов власти, или, в случае возможной неудачи – приобщатся к «таинству» законотворчества, узнают об избирательном праве.

Глава 2. Основное содержание реформы местного