Сущность и понятие гражданства как правового института

Правовые институты можно считать одним из важнейших средств выражения социального назначения права. Они сочетают в себе две взаимосвязанные реальности — правовые нормы и общественную практику. «В правовой институт обычно объединяют юридические нормы, воздействующие на один и тот же вид общественных отношений и связанные, таким образом, единством предмета (а нередко и метода) регулирования». [1]

Гражданство возникает как правовой институт, сменяющий институт подданства.

Один из первых советских исследователей проблем гражданства С.С. Кишкин писал в 1925 г.: «Очень трудно дать более или менее удовлетворительное не только определение, но хотя бы описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудно уловимым. В самом деле, что такое гражданство? Если это известная совокупность прав и обязанностей, или это нечто вроде наиболее общей правоспособности, или, может быть, определенное юридическое отношение, или, наконец, особое состояние (статус)? Мне кажется, что на все эти вопросы можно было бы ответить отрицательно».[2]

В юридической литературе содержится критика понятия гражданства как не только правовой связи лица с государством, но и связи политической, т.е. политико-правовой, которое существовало в СССР. Например, С.С. Кравчук в книге «Государственное право СССР» отмечал: «Под гражданством понимают правовую или политико-правовую принадлежность лиц к данному государству, в силу которой на этих лиц распространяется суверенитет этого государства, и они пользуются с его стороны защитой своих прав и законных интересов как внутри страны, так и вне ее пределов».[3]

Говоря о гражданстве как институте, оформляющем сущность современного государства в качестве корпоративного субъекта, мы повторяем те тезисы, которые излагались в работах по истории и теории гражданства. Они были особенно лаконично сформулированы Г. В. Чичериным в докладе о союзном гражданстве на сессии ЦИК СССР в 1924 г.: «Декларация прав человека и гражданина в 1791 году заменила понятие подданного, то есть объекта навязываемой воли, чуждой ему, принудительной государственной власти, понятием гражданства, то есть участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощаемом в виде государственной власти. Однако на почве экономического неравенства классов государство не могло осуществлять волеизъявления трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявления трудящихся масс, воплощаемого в Советском государстве».[4]

«Политичность» гражданства в смысле наделенности политическими правами исторически составляла основной признак этого института, хотя статус гражданина или иностранца влияет на обладание и другими правами[5]. Известны и иные примеры: когда «не граждане» все же участвуют в политической жизни, например в муниципальных выборах. Поэтому стержнем гражданства следует все же считать не политические права, а определение физического лица как соучастника осуществления политической власти, т. е. сам принцип, из которого уже следует признание соответствующих прав или, наоборот, отстранение от обладания этими правами.

Данный принцип стал всеобщеправовым. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. провозгласила: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей».[6] Однако эта формула имела по преимуществу социально-философский характер. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. закрепил формулу: «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно избранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».[7]

Политические права приписываются не человеку, а гражданину. Государство «понимает», что его сущность должна быть определена в соответствии с заданностью сохранения данного государства. Несмотря на развитие процессов экономической и политической интеграции, мировой рынок и экономические свободы все же уступают пока что стойкости национальных государств и их гражданства, что становится особенно заметным в переломных ситуациях.

Исторически гражданство было не только институтом формирования сущности государства, но и юридическим инструментом преодоления сословного государства. Гражданство по своей природе несет в себе критерий социально-этнической всеобщности, какие бы конкретные национальные изменения ни были свойственны истории страны. И эта черта гражданства — всеобщность — вполне естественно связывается с этим институтом и сегодня, когда исторические посылки всеобщности давно уже умерли.

Можно отметить еще одну характеристику гражданства, которой не уделялось внимания в работах отечественных авторов советского периода, но которая в последние годы, в связи с принятием законов о гражданстве бывшими советскими республиками, вновь становится актуальной.

Комментируя опубликованный в июле 1989 г. проект Закона о гражданстве Латвийской ССР, т. е. еще при самом начале процесса дезинтеграции СССР, Ю. Р. Боярс писал: «... каждое государство для эффективного осуществления своих функций должно опираться на особый контингент лиц, на верность которых оно может рассчитывать в любое время. Граждане, попросту говоря, патриоты и хозяева государства, несущие за него основную политическую и экономическую ответственность». И далее: «Большинство современных государств мира являются национальными, они образовались в результате политического самоопределения соответствующих наций и народов, поэтому одной из основных целей, как государств, так и институтов их гражданства является сохранение и защита как самоопределения нации, давшей название государству, так и ее национальной самобытности».[8]

Современный институт гражданства требует для себя морально-политического дополнения. И если категория «верность» выглядит сегодня анахронизмом, то существуют и другие «подходящие» категории, например, «гражданственность».

Так, в одной из юридических публикаций говорилось: «Социалистическая гражданственность — многогранное социально-политическое и нравственное образование. Категорию гражданственности следует рассматривать комплексно, в единстве ее политической, правовой, нравственной значимости. Гражданственность выражает в государственно-организованном обществе классовый, политический подход к оценке социальных явлений, линии поведения людей. Политический, государственный критерий, связь интересов, забот личности с делами государства и общества — это важнейшие черты, сущность социалистической гражданственности. Вместе с политическими, правовыми элементами в социалистическую гражданственность входят нравственные начала. Идейно-политическая сознательность, ценности и нормы коммунистической морали определяют жизненную силу социалистической гражданственности, ее активную роль в советском обществе. В гражданственности идеологическое взаимодействует с психологическим, эмоциональным». И далее: «Гражданственность есть единство социально-политического знания, чувств и убеждений личности в ее отношениях к социалистическому обществу и государству, стремление и воля быть полезным советскому народу. Гражданственность — проявление благородных социально-политических, нравственных качеств человека, выражение его государственного подхода к общественным делам, к своему поведению. В понятии «социалистическая гражданственность» объединяются такие проявления личности, как «гражданская сознательность», «гражданский долг», «гражданская ответственность», «гражданская зрелость», «гражданская активность», «гражданская надежность», «гражданская гордость», «гражданское мужество», «гражданская непримиримость» и т. д.».[9]

Процитированное можно воспринять как призыв к возвращению гражданству гражданственности, как неудовлетворенность разрывом, который существует между формальными критериями законодательства о гражданстве и пафосом, который вкладывала в понятие гражданства революционно-романтическая идеология.

С институтом гражданства как его морально-политическое дополнение увязываются не гражданственность или верность, а консолидированность общества, способная сплачивать людей определенной страны при их различных морально-политических установках. Однако консолидированность – это не перманентное качество. Она проявляется в исторические моменты, когда решается вопрос о судьбе государства как целого.

В советской юридической науке было введено понятие консолидированного гражданства.

«Консолидированное гражданство» следует рассматривать не в качестве статуса отдельного лица, а как политико-правовую общность людей», общность, которая не просто выступает содержанием государства, но и формирует (или модифицирует) государство на основе определенной исторической консолидации.[10]

Отдельное лицо в этом плане обладает не гражданством, а «принадлежностью к гражданству». Соответственно представляется, что и доктрина, и законодательство должны различать «приобретение» и «формирование» гражданства. Если первое (как и прекращение гражданства) есть разрешение вопросов гражданства в силу персональных обстоятельств, то второе — в силу публичных. Сюда надо отнести трансферт, оптацию и признание гражданства, в частности, в том смысле, который понимает под признанием ч. 1 ст. 1,3 Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР». Оптация и признание включают в себя, конечно, некоторую диспозитивность, но сама эта диспозитивность имеет для физического лица внешний принудительный характер как неизбежность выбора определенного гражданства (или отказа от него).

В законе РСФСР «О гражданстве» получила отражение концепции «взаимной лояльности» как условия гражданства и гражданского мира: «Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека» (Преамбула Закона РСФСР о гражданстве).

Думается, что подобные определения института гражданства можно считать односторонними.

Во-первых, гражданин и государство, независимо от характера их связи, оказываются здесь противостоящими субъектами, вследствие чего определения явно теряют исторический оттенок гражданства, его значения как оформления субстрата государства, по выражению А.А. Белкина.[11]

Во-вторых, предполагаемое гражданством обладание политическими правами является здесь моментом формальным, поскольку не фиксирует какой-либо политической консолидированности общества. Выборы или референдумы как раз и способны доказать, что значительная часть граждан оказываются отстраненными от реального участия в формировании национального права, и в том числе собственного статуса. Поэтому можно заключить, что указанные определения выражают по преимуществу тот аспект гражданства, который заключается в распространении на отдельное лицо юрисдикции конкретного государства.

Гражданство - один из основных элементов правового статуса лица, определяет принципиальные начала взаимоотношений государства и личности, то общее, главное условие, которое необходимо для распределения на него всего объема прав, свобод и обязанностей, признаваемых за гражданином, а также зашита его государством, где бы он ни находился.

Такое понимание гражданства получает все большее распространение в доктрине, законодательстве и практике применения прав и свобод во многих странах мира. Гражданство все более утверждается как одно из основных прав человека. Об этом свидетельствует, например, один из признанных авторитетов в области прав человека, член Европейской Комиссии по правам человека в Совете Европы, австрийский юрист – профессор Феликс Эрмакора. Он считает, что хотя в современном международном праве и нет специальной нормы, которая признавала бы гражданство в качестве одного из прав человека, тем не менее, гражданство вынуждено выступать как непременное условие признания целого ряда прав и свобод и в их числе – принцип равенства.

В Конституции Российской Федерации кроме заключенных в ней институтов – Конституционного строя, федеративного устройства государства, системы государственной власти и системы местного самоуправления, не маловажное место занимает институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности. По Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Основы правового статуса человека и гражданина отражают, прежде всего, взаимоотношения государства и личности, и это включает в себя принадлежность к гражданству и регулирование отношений по поводу него. Гражданство является тем необходимым условием, которое является обязательным для того, чтобы человек получил те или иные права, свободы и мог исполнять обязанности, признаваемые за гражданином, кроме того, от государства гражданин так же имеет право требовать создания благоприятных условий для жизни, защиту и покровительство гражданам Российской Федерации, находящимися за её пределами. То есть гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на их признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека, то есть гражданином государства является не то лицо, которое проживает на его территории, а то лицо, которое имеет определенные особые связи с государством, которые и составляют содержание гражданства. Так, например, гражданин пользуется защитой государства, может участвовать в управлении делами государства и обязуется исполнять его законы.

Действующая Конституция закрепляет право на гражданство, закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с Федеральным Законом.

Так как гражданство подразумевает под собой определенные права и обязанности, то по действующей Конституции «гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять свои права и обязанности с 18 лет». Гражданин Российской Федерации вступает в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни, и отсюда вытекают его определенные права и обязанности. Возможность самостоятельно осуществлять свои права и обязанности соответствует положению действующего законодательства о наступлении Гражданского совершеннолетия с достижения 18-летнего возраста. С этого момента гражданин становится полностью дееспособным. Способность гражданина своими действиями приобретать гражданские права и создавать для себя гражданские обязанности возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении 18-летнего возраста. Дееспособный гражданин может самостоятельно осуществлять следующие права: заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Он несет самостоятельно и ответственность за свои действия.

Гражданство человек приобретает с рождения, но те условия, которые вытекают из гражданства, наступают с 18 лет, но при этом в законодательстве сделано исключение. В тех случаях, когда допускается вступление в брак до достижения 18-летнего возраста, гражданин приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак.

Возраст гражданского совершеннолетия может не совпадать с возможностью осуществлять политические права, которые приобретаются на основании других статей Конституции и избирательных законов. Например, депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации по достижении им 21 года, а для избрания президентом необходимо достичь возраста 35 лет. Гражданское совершеннолетие не совпадает с трудовым, которое определено трудовым законодательством.

Дееспособность не является естественным свойством человека. Возраст гражданского совершеннолетия определяется законом и отличается в разных правовых системах. В последнее время за рубежом наблюдаются тенденции к снижению этого возраста.

Осуществление прав и обязанностей предполагает, что гражданин осознает значение и предвидит последствия своих действий, в том числе и негативные, которые связаны с совершением им неправомерных действий, невыполнением взятых на себя обязательств. Это требует определенных знаний и жизненного опыта, поэтому закон связывает наступление дееспособности в полном объеме не только с достижением определенного возраста, но и психологическим здоровьем. По мнению многих ученых, наступление совершеннолетия должно быть на более позднем этапе развития человека, его психологии, но возраст 18 лет закреплен в Конституции Российской Федерации, и споры по этой проблеме носят закрытый характер.

Каждый человек носит статус «гражданин», т.к. имеет право на гражданство. Граждане пользуются равными правами независимо от того, имеют ли они гражданство по рождению или приобрели его по иным основаниям, и что граждане Российской Федерации не могут быть разделены на какие-то группы или разряды, порождающие различные права и обязанности. Принцип равенства в качестве права гражданина гарантирует всеобщее и равное избирательное право, обеспечивает защиту национальным меньшинствам, защиту от дискриминации, устанавливает запрет выдачи собственных граждан, запрет привилегий и соответственно равенство всех граждан перед законом. Этот принцип прослеживается и в разделении носителей прав и свобод на две основные категории: гражданам предоставляется более широкий объем прав и свобод; в отношении всех остальных, включая иностранцев, проживающих на территории данного государства, допускаются отдельные изъятия. Это главным образом касается политических прав. Только граждане Российской Федерации могут избирать и быть избранными в представительные органы. Только граждане обязаны защищать Отечество. В 80-е годы во многих европейских странах по мере усиления интеграции обозначилась либерализация оснований приема в гражданство, снимаются ограничения, расширяется объем прав иностранцев.

Право на гражданство как неотъемлемое право каждого лица, закрепленное в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), наряду с некоторыми другими правами является системообразующим, дает возможность индивиду обладать комплексом прав и свобод и способность их реализовать.

В соответствии с действующим Законом гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на их признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека, то есть гражданином государства является не то лицо, которое проживает на его территории, а то лицо, которое имеет определенные особые связи с государством, которые и составляют содержание гражданства. В этой формулировке выделены главные сущностные черты, характеризующие гражданство.

Правовой характер связи лица с государством, образующий отношение гражданства, выражается в её юридическом оформлении. Гражданство – правовое, а не фактическое состояние.

Граждан государства нельзя рассматривать как совокупность лиц, проживающих на его территории, ибо по этому признаку последние образуют население страны – категорию демографическую.

Гражданином государства лицо является не в силу проживания на его территории, а в следствии существования между лицом и государством особых связей, составляющих содержание гражданства.

Последние основаны на юридическом оформлении отношений гражданства. Оно выражается, во-первых, в их общем правовом нормировании, и во-вторых, в индивидуальном юридическом оформлении гражданства каждого данного лица.

Общее правовое нормирование заключается в том, что государство в законе устанавливает основания, по которым то или иное лицо признаётся гражданином государства, основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов.

Устойчивый характер отношений гражданства заключается в их постоянном характере, длящемся обычно от рождения до смерти гражданина, в установлении особого порядка их прекращения, не допускающего расторжения гражданином в одностороннем порядке. Прекращение отношений по ходатайству гражданина требует согласия государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на это органа. По инициативе государства в настоящее время они вообще не могут быть расторгнуты.

Действующая Конституция закрепляет право на гражданство, закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с Федеральным Законом. Таким законом в настоящее время является Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 31мая 2002 года.