Принципы правового регулирования земельных отношений.

Извлечения из работы Крассова О.И.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009.

1. В основе правового регулирования земельных отношений лежат определенные начала, принципы, которые отражают характер и тенденции развития земельного законодательства. Комментируемая статья закрепляет эти принципы, содержание которых раскрывается в соответствующих статьях ЗК.

Земельное право исходит из учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Первый принцип отражает специфику правового регулирования земельных отношений, суть которой, с одной стороны, заключается в том, что земля как объект правового регулирования - это часть природы, объективная реальность, существующая многие миллионы лет. Земля представляет собой природный объект и природный ресурс. С другой стороны, земля, точнее говоря, земельный участок, с позиций права, представляет собой объект недвижимости, права собственности, иных имущественных прав. Эти правовые категории - изобретение юристов. Они используются, причем достаточно успешно, в течение столетий. Однако данные категории являются не более чем юридическими фикциями. Поэтому земельное законодательство в первую очередь учитывает природно-экономические свойства земли (земельного участка) как объекта природы, природного ресурса и затем - ее особенности как недвижимого имущества.

Первоначальным источником всякого богатства является земля, что определяет ее экономическое, политическое и социальное значение в жизни общества. Земля - это территориальный базис существования и деятельности людей, естественное средство производства. Это принципиально важное свойство земли нашло свое отражение в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Исходя из традиционных представлений, сформулированных в теории земельного и экологического права, понятие земли как природного объекта и как природного ресурса состоит в следующем. Компонентами окружающей среды являются природные объекты, находящиеся в состоянии естественной взаимосвязи. Природный объект - это условная правовая категория, использование которой дает возможность с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования. Поэтому объектом природы право может признавать землю, атмосферный воздух, недра, реку, озеро, участок леса, животное, рыбу и т.п.

Понятие "природный объект" отличается от понятия "природный ресурс". Природным ресурсом является определенная совокупность запасов природных веществ, природной энергии, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей или признаются в качестве таковых. Например, производительная способность земли, основанная на ее плодородии и выражающаяся в урожайности, наличие свободных земель, пригодных для застройки, являются основой для того, чтобы рассматривать землю в качестве природного ресурса.

Земля в качестве природного объекта подлежит охране, являясь составной частью природы. Как природный ресурс она выполняет две важнейшие функции: выступает как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и является пространственным территориальным базисом - местом размещения зданий, строений и сооружений.

В то же время право рассматривает земельный участок как недвижимость, объект права собственности и иных имущественных прав. Недвижимое имущество и его составные элементы являются формой выражения в праве юридически значимых признаков земли и связанных с ней природных, а также искусственно созданных объектов, с помощью которой осуществляется правовое регулирование определенной сферы земельных отношений и отношений по поводу иных объектов. В гражданском законодательстве закрепляются общие положения правового режима элементов понятия "недвижимость", которые детализируются и развиваются в земельном, горном, лесном, водном законодательстве и законодательстве о градостроительстве. Согласно ст. 130 ГК к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Из этого определения следует, что земельный участок является основой понятия "недвижимость". Земля - это первичный и главный элемент недвижимости, значение и особенности которого определяют содержание данного понятия. Что касается всех иных видов имущества, то они становятся недвижимостью только в силу прочной связи с землей.

2. Принцип приоритета охраны земли по отношению к использованию земли в качестве недвижимого имущества логически следует из рассмотренного выше принципа. Данный принцип находит свое отражение и в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Содержание этого принципа заключается в закреплении в праве норм, цель которых - обеспечить как эффективное использование земель, так и их охрану. Специальные требования предусмотрены в целях сохранения почвенного плодородия земель, повышения их урожайности. Установлены требования, касающиеся размещения объектов на минимально необходимых площадях, предотвращения негативного воздействия на состояние земель, всей окружающей среды. Примером тому могут служить прежде всего ст. 13 ЗК, определяющая содержание охраны земель, и ст. 42 ЗК, устанавливающая круг обязанностей лиц, использующих земельные участки.

3. Трудно переоценить значение принципа приоритета охраны жизни и здоровья человека и предотвращения негативного (вредного) воздействия на здоровье человека в процессе использования и охраны земель. Этот принцип важен не только для земельного законодательства, но и для законодательства об охране окружающей среды, лесного, водного, горного, градостроительного законодательства, поскольку любого рода деятельность человека, как правило, связана с использованием земель и природопользование практически невозможно без использования земли.

Практическое значение этого принципа заключается в том, что, например, согласно п. 3 ст. 13 ЗК внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещается в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным нормам и требованиям. Пункт 2 ст. 31 ЗК требует при выборе земельного участка для строительства учитывать экологические, градостроительные и иные условия. Данный принцип отражается также в содержании обязанностей, которые ст. 42 ЗК возлагает на лиц, использующих земельные участки, и в иных нормах ЗК.

4. Принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, затрагивающих их права на землю, выражается в соответствующих нормах ЗК. Так, в соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК (см. комментарий) установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Пункт 3 ст. 31 ЗК (см. комментарий) обязывает органы местного самоуправления информировать население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их традиционной деятельностью и традиционными промыслами, могут быть проведены сход, референдум граждан по поводу изъятия (выкупа) земельных участков. Согласно п. 4 ст. 31 ЗК орган местного самоуправления информирует собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в связи с возможным изъятием их земельных участков и т.д.

5. Важное значение имеет принцип единства юридической судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов. Содержание этого принципа раскрывается в ст. 35 ЗК. Так, по общему правилу при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу (лицам) оно приобретает право на использование соответствующей части участка, занятой объектом, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Предусмотрено, что обычно отчуждение здания, строения, сооружения, которые находятся на земельном участке, производится вместе с земельным участком, за некоторыми исключениями.

Статья 36 ЗК регулирует вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения, сооружения. Установлено, что граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки.

6. Приоритет сохранения особо ценных земель (ст. 100 ЗК), в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий (ст. 79 ЗК), земель особо охраняемых территорий (ст. 94 ЗК) и других, указанных в настоящей статье, вытекает из содержания ряда норм земельного законодательства.

Охрана перечисленных в п. 6 комментируемой статьи видов земель осуществляется путем установления либо ограничений, либо запрета на их изъятие. Так, в пределах земель особо охраняемых природных территорий не допускается изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению (п. 3 ст. 95 ЗК); особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (п. 4 ст. 79 ЗК) и др.

7. Земельное законодательство закрепляет принцип платности использования земель независимо от титула права на землю (ст. 65 ЗК). Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Использование практически всех категорий земель в стране является платным, за некоторыми исключениями.

8. Принцип деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из центральных в земельных правоотношениях. Все земли для обеспечения их рационального использования и охраны подразделяются на соответствующие категории. Категория земель - это совокупность однородных по своему целевому или функциональному назначению земельных участков, выделенных в качестве особой группы земель в зависимости от их природного, социального и экономического значения. Это обстоятельство является решающим фактором, определяющим их правовой режим.

Основными элементами понятия "правовой режим земельного участка", которые выработаны в науке земельного права, являются право собственности на землю, иные права на землю, управление использованием и охраной земель, правовая охрана земель и меры ответственности за нарушение земельного законодательства. Практическое значение этого понятия заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, т.е. установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования земель на иных, производных от права собственности титулах прав на землю, особенности управления использованием и охраной земель и т.д. Использование понятия "правовой режим земель" применительно к земельному участку означает определение содержания конкретных прав и обязанностей лиц, которые используют участок на законных основаниях.

В основе разграничения земель на категории лежит целевое назначение соответствующих земель. Определение основных целей, для которых могут использоваться земли, является той базой, на которой устанавливаются главные положения правового режима соответствующей категории земель.

9. К числу принципов земельного законодательства ЗК относит разграничение публичной собственности на землю: государственной собственности (федеральной и собственности субъектов РФ) и муниципальной собственности. Государственной собственностью, как предусмотрено в ст. 16 ЗК, являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется в соответствии с ЗК и федеральными законами.

По общему правилу в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством (ст. 17 ЗК). В собственности субъектов РФ согласно ст. 18 ЗК находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Аналогично принципам разграничения права государственной собственности разграничивается и муниципальная собственность на землю (ст. 19 ЗК). Причем в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Важные нормы, касающиеся разграничения публичной собственности на землю, содержатся также в ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

10. Все земли имеют различное качество, отличаются друг от друга своими природными характеристиками и показателями, имеют различное экономическое и социальное значение в жизни общества. В отношении некоторых земель на первый план выходит их экологическое значение. С учетом этих обстоятельств для организации рационального использования и охраны земель все земли в нашей стране подразделяются на различные категории. В основе выделения категорий земель лежит их целевое назначение. Определение целей, для которых могут использоваться земли, является объективно необходимым, с тем чтобы правильно организовать процесс их использования. Комментируемая статья, закрепляя принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, связывает его с учетом трех главных факторов: природных, социальных и экономических.

Соответствующие исполнительные органы государственной власти определяют целевое назначение земель, решая вопрос об использовании тех или иных земель либо в сельском или лесном хозяйстве, или для размещения населенных пунктов, промышленных, транспортных и иных объектов и сооружений и т.д., осуществляют отнесение земельных участков к той или иной категории земель или их перевод из одной категории в другую (ст. 8 ЗК).

В результате подразделения земель на категории определяются содержание и объем прав и обязанностей соответствующего лица, использующего землю на законных основаниях. Права и обязанности, например, собственника земельного участка в составе земель сельскохозяйственного назначения отличаются от прав и обязанностей собственника земель, которые отнесены к категории земель промышленности, транспорта, связи и т.п. Таким образом, правовой основой определения правового режима земель является их целевое назначение.

11. Суть принципа сочетания общественных интересов и интересов граждан в сфере использования земель состоит в том, что земельное законодательство призвано обеспечить баланс общественных и частных интересов, что особенно актуально в условиях рыночной экономики, частной собственности на землю. Правовыми средствами разрешения этой проблемы являются установление ограничений прав лиц, использующих земельные участки (ст. 56 ЗК); регулирование вопросов оборотоспособности земельных участков (ст. 27 ЗК) и установления публичных сервитутов (ст. 23 ЗК).

В земельном законодательстве не раскрываются понятия "общественные интересы" и "частные интересы". Суть этих понятий применительно к сфере градостроительства, непосредственно связанной с использованием земель, и некоторые правовые механизмы разрешения противоречий между этими интересами определены в градостроительном законодательстве, которое определяет условия учета общественного мнения при принятии градостроительных решений.

Кроме того, большое значение в этом плане имеют нормы земельного законодательства, законодательства о недрах, водного и лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды. В значительной степени реализация градостроительных решений допускается при соблюдении требований, предусмотренных этими отраслями законодательства.

12. Комментируемая статья закрепляет принцип соотношения земельного и гражданского законодательства, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование земельных отношений. ЗК разграничивает сферу применения гражданского и земельного законодательства в части регулирования использования земель. Кроме того, действует принцип государственного регулирования приватизации земли.

Разграничение этих отраслей законодательства относится, прежде всего, к применению норм гл. 17 ГК, которая регулирует вопросы права собственности и иных вещных прав на землю. Необходимость разграничения касается также регулирования совершения сделок с земельными участками. Общие положения, касающиеся указанных выше вопросов, регулируются гражданским законодательством. Специфика, обусловленная публичным характером регулирования земельных отношений, - прерогатива земельного законодательства. Исходя из этого, согласно п. 3 ст. 3 ЗК, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным, иными специальными федеральными законами.

Такова система взаимосвязанных принципов, которые лежат в основе правового регулирования общественных отношений по поводу земли, закрепленных в ЗК.

 

ТЕМА II. ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ.

1. Земельные преобразования в России 1861 г.

Земельный вопрос в России традиционно является важнейшим и самым острым вопросом. На протяжении почти полутора столетий с его решением современники связывали предопределение судьбы России. Но, к сожалению, история развития земельных отношений в нашей стране характеризуется не поступательным эволюционным движением, а резкими скачками реформ, причем зачастую с противоположной направленностью. В общем, историю развития земельных отношений в России можно назвать историей земельных реформ.

Первой крупной земельной реформой, полностью видоизменившей не только картину землепользования, но и социальное лицо страны, стала реформа 1861 года, отменившая крепостную зависимость крестьян.

19 февраля 1861 года вышел царский Манифест и ряд «Положений», в общей сложности 17 законодательных актов. Однако сама реформа не предполагала быстрых и резких изменений. Преобразования были постепенными, плавными и растянулись более чем на два десятилетия.

В результате реформы крестьяне из объектов права превратились в субъектов правоотношений. По Манифесту крестьяне сразу получали личную свободу. Впервые за многовековую историю России крестьянин получал возможность свободно распоряжаться своей личностью, а так же ряд имущественных прав, характеризующих правовое положение гражданина. Он мог от своего имени выступать в суде, заключать разного рода гражданские сделки, открывать торговые и промышленные заведения, переходить в другие сословия. Однако крестьяне продолжали оставаться сословно неравноправными. Они продолжали оставаться низшим, податным сословием. Крестьяне обязаны были нести разного рода денежные и натуральные повинности, подвергались телесным наказаниям, от которых были освобождены другие сословия.

Центральное место в реформе занимал земельный вопрос. Кроме сохранившегося помещичьего землевладения и землепользования, возникло крестьянское хозяйство. Законы, определившие принципы реформы, исходили из признания за помещиком права собственности на всю землю в их имениях, в том числе и на крестьянскую. Крестьяне объявлялись лишь пользователями земли, обязанными отбывать за нее повинности. Чтобы стать собственником своей надельной земли, крестьянин должен был выкупить ее у помещика.

Большинство юристов не рассматривали право на надел как право собственности. Это право определялось как разновидность существовавшей тогда долгосрочной аренды – оброчное пользование. Существовали значительные законодательные ограничения по владению, пользованию и распоряжению наделами. Сделки с земельными участками, а так же многие вопросы землепользования могли решаться только через крестьянскую (земельную) общину. Общинная форма землепользования исключала для крестьянина возможность продать свой надел, а возможность передать его в аренду ограничивалась членами общины.

Наделение крестьян землей носило принудительный характер: помещик обязан был предоставить землю крестьянину, а крестьянин – взять ее. По закону, до 1870 года крестьянин не мог отказаться от надела. Но и после того, как такое право было предоставлено, оно было оставлено таким количеством условий, что воспользоваться им смогли немногие.

«Положение о выкупе» допускало выход крестьян из общины, но он был крайне затруднен и связан с большими материальными затратами. Поэтому осуществить его могли только зажиточные крестьяне, а для большей части крестьян, он практически был невозможен.

Община являлась субъектом правоотношений: гражданских, налоговых, административных и других. Вопросы же по распределению и перераспределению земель, земельные споры, налоговые вопросы, решались внутри общины между ее членами и, как правило, на основе местных обычаев и укладов. Общинное землевладение с его круговой порукой служило удобной структурой, опосредующей отношения между крестьянством и государством. Община одновременно была формой существования власти в сельской местности на сословных началах[1].

Крестьяне освобождались из-под власти помещиков только после того, как полностью осуществлялся выкуп их наделов. В основу выкупа была положена не реальная, рыночная цена земли, а капитализация оброка – уплачиваемых феодальных повинностей. Таким образом, крестьянам пришлось платить не только за наделы, но и за свою свободу и возмещать помещикам утрату крепостного труда. В выкупных операциях активно участвовало государство. Казна выплачивала помещикам единовременно 75-80 % выкупных платежей. Остальные 20-25 % крестьяне выплачивали непосредственно помещику по договоренности. Выкупная сумма, уплачиваемая государством помещику, рассматривалась как предоставленная крестьянам «ссуда». Крестьяне должны были погасить ее в течение 49 лет по 6 % от суммы ссуды в год. Выкупные платежи были отменены в 1907 г., все невыплаченные суммы были погашены. Однако к этому моменту суммы, выплаченные крестьянами значительно превысили сумму их долга.

Выкуп дорого обошелся крестьянству и не только в материальном выражении. Из-под власти помещика крестьяне попали под власть денег, в жесткие условия товарного производства, к которым не были готовы.

Перевод крестьян на выкуп означал окончательное отделение крестьянских хозяйств от помещичьих и создания в стране условий для развития товарно-денежных отношений. В целом реформа 1861 г. создала благоприятные условия для постепенного перехода от феодального помещичьего хозяйства к капиталистическому.

В целом, однако, реформа 1861 г. не создала слоя собственников, поскольку земля передавалась общине, а не лично крестьянину. Общинная собственность не могла отчуждаться, то есть была исключена из рыночного оборота.

В деревне появились первые признаки имущественного расслоения. Небольшая часть крестьян смогла извлечь выгоды из проведенных реформ, стать собственниками земель и начать собственное товарное сельскохозяйственное производство. В то же время, часть крестьян обнищала, потеряла часть своих земель, произошло заметное «обезземелевание». Это вынудило некоторых крестьян отправляться на сезонные работы в город, уходить в батраки. «Батрачить» считалось среди крестьянства признаком не только имущественного, но и нравственного падения. Такие крестьяне были готовы влиться в ряды рабочего класса, однако полностью порвать с деревенской жизнью им мешали общинные отношения, круговая порука, власть общинной администрации.