Контроль и мониторинг при реализации государственных решений

 

Контроль, как неотъемлемая часть системы управления и регулирования, имеет целью выявление на ранней стадии отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности и экономии для принятия мер по устранению, предупреждению и сокращению нарушений в будущем. В контроле главное – проведение превентивных мероприятий.

Контроль в государственном управлении – система процедур, организованных структур и инструментов, необходимых для достижения поставленных целей; это гарантия правильного расходования ресурсов в соответствии с задачами, механизм защиты от ошибок в управлении и инструмент получения информации для принятия решений, средство управления рисками при реализации политики и программы. Контроль бывает внешний – силами уполномоченных на это организаций, и внутренний – внутриведомственными органами. Контроль предназначен для совершенствования государственных структур, повышения результативности и эффективности их работы. Для этого проводятся мероприятия по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта; получению достоверной информации о состоянии законности и служебной дисциплины; предотвращению и устранению этих нарушений; выявлению причин и условий правонарушений; по привлечению к ответственности виновных лиц.

Элементами контроля являются:

- правовые нормы, обеспечивающие законность контроля и регламентирующие его проведение;

- показатели и стандарты, выражающие желательное поведение госслужащих в сфере профессиональной деятельности;

- рамки деятельности самих контролирующих органов;

- стандарты и показатели выполнения;

- система мониторинга, которая позволяет собрать информацию и следить за работой органов государственного управления;

- система санкций, применяемая к нарушителям со стороны органов контроля или иных структур.

Контроль за органами государственного управления существует в президентской, парламентской, административной, судебной и гражданской формах.

Применительно к нашей стране президентский контроль может осуществляться непосредственно Президентом России или через соответствующие структуры, среди которых главную роль играет Главное контрольное управление Администрации Президента. Функции контроля реализуются в разных формах, в частности, через подбор и расстановку кадров на федеральном и региональном уровнях, отмену постановлений Правительства России и администраций субъектов Федерации.

Парламентский контроль в России достаточно слаб вследствие отсутствия у Федерального Собрания России достаточных полномочий. Он сводится к даче согласия на назначение высших должностных лиц государства, в решении вопроса о доверии Правительству и др.

Административный и финансовый контроль осуществляется самими органами государственного управления. Основные формы его проведения заключаются в общем надзоре вышестоящих должностных лиц над действиями подчиненных, деятельности специальных контролирующих и инспекционных органов, обжаловании действий перед вышестоящим руководством. В настоящее время контрольные функции выполняют Правительство России (общий контроль), министерства и ведомства над подчиненными им организациями (ведомственный контроль), межведомственные органы в пределах своей компетенции (межведомственный контроль). Так, государственный финансовый контроль осуществляют Банк России, Минфин России и др.

Судебный контроль является внешним по отношению к государственной администрации и направлен на защиту частных лиц от незаконных действий органов государственной власти. (Он позволяет любому гражданину, в том числе государственному служащему, подать в суд на администрацию или должностное лицо.) Субъектами судебного контроля являются Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Действенность судебного контроля зависит от эффективности правосудия в стране – быстроты рассмотрения дел, рассмотрения их в соответствии с законом, обеспечения реальной защиты прав и интересов всех граждан – и состояния самой судебной системы, в том числе взаимодействия ее трех основных субъектов.

Общественный (гражданский) контроль за деятельностью государственных органов осуществляется институтами гражданского общества и населением. Эффективность системы общественного контроля зависит от гласности и возможности населения непосредственно влиять на работу государственных органов. (Разновидностью этого вида контроля является институт Уполномоченного по правам человека в России.)

Современные тенденции изменения характера и методов контроля проявляются в:

- снижении контроля над используемыми ресурсами на входе и концентрации основного внимания на изменении и контроле результатов на выходе;

- уменьшении контроля над руководителями при предоставлении им большей самостоятельности и ответственности за принимаемые решения в области использовании ресурсов и разработки и программ;

- большей гибкости и ответственности руководителей посредством использования современных механизмов отчетности и заключения контрактов на выполнение определенной работы.

Разновидностью контроля является надзор за работой государственных и частных структур. В нем, в отличие от контроля, реализуются функция наблюдения за деятельностью органов, соблюдения правил и процедур. Основной надзорный орган – прокуратура, кроме того, существуют различные ведомственные инспекции (административно-техническая, санитарная, ГИБДД и др.), государственные агентства и комитеты. Так, органы Минфина Российской Федерации осуществляют надзор за деятельностью страховых компаний и за их финансовой устойчивостью.

Мониторинг (monitoring) – процесс регулярного сбора и анализа информации в целях наблюдения и контроля над ходом развития какого-либо социального явления или процесса. Он реализуется как специальная система управления, связанная с получением и обработкой данных, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации. Главная задача мониторинга – повышение эффективности управления и улучшение деятельности посредством корректировки отклонений и решения проблем. Он может проводиться на разных уровнях: проектном (микроуровне), программном (мезоуровне) и государственной политики в целом (мегауровне).

Мониторинг – это своего рода политика и одновременно система безопасности в организации. Для его проведения необходимо дополнить плановые задачи и функции государственного органа и создать информационную, аналитическую и оперативную системы. Изменение сложившегося порядка управления состоит из нескольких этапов: 1) определение проблемы; 2) установление целей и задач; 3) выработка показателей и индикаторов выполнения; 4) определение мероприятий; 5) определение периодичности и издержек мониторинга; 6) определение ответственных лиц и их полномочий.

Основное внимание при формировании системы мониторинга обращают на показатели и индикаторы (плановые и фактические), организацию регулярного сбора фактических показателей, сопоставление плановых и фактических показателей и определение отклонений.

Первым новым элементом мониторинга является информационная система, позволяющая собирать и передавать информацию. Основная проблема – определить минимум и максимум необходимой информации для каждого подразделения, во избежание информационного переполнения. В основе мониторинга лежит система показателей (индикаторов) – конкретная мера измерений определенного процесса или явления. Есть типы индикаторов: прямые и косвенные; количественные и качественные; специальные; сложные индикаторы и индексы. Косвенными индикаторами пользуются в случаях невозможности использовать прямые. Качественные показывают отношение людей к тем или иным явлениям, их предпочтения и оценки. Сложные требуют проведения расчетов на основе предварительно собранных простых индикаторов. Например, разработанный ООН Индекс человеческого развития рассчитывается на основе показателя долголетия, уровня образования и уровня жизни.

В аналитической системе поступающая информация обрабатывается для определения того, в какой степени государственный орган справится с поставленными задачами, какие есть проблемы и вызовы, какой прогресс в достижении целей. Основная работа состоит в сравнении текущих и заранее заданных параметров по стандартам выполнения, времени выполнения, сравнению работы аналогичных подразделений, по издержкам.

В результате анализа выявляются тип и характер ошибок и отклонений в работе, их влияние на достижение целей государственного органа. Эти данные поступают в оперативную систему, где вырабатываются рекомендации и принимаются решения о внесении изменений в цели и стратегию, содержание мероприятий и программ, качестве оценок и состоянию мониторинга.

Мониторинг - систематическое отслеживание, изучение состояния управляемого объекта, сопоставление результатов постоянных наблюдений для получения обоснованных представлений о его действительном положении, тенденциях развития. Такое наблюдение позволяет выявить соответствие тех или иных процессов первоначальным замыслам, предположениям, желаемым результатам и своевременно вносить коррекцию в управленческие технологии, предупредить срыв выполнения решения, обеспечить его большую эффективность.

Контроль и регулирование системы управления обусловлены тем, что в данный период могут проявиться новые проблемы, непредвиденные обстоятельства, негативные тенденции в работе отдельных подразделений, которые не были ранее учтены. Могут также выявиться недостаточность сил и средств, непригодность применяемых форм и способов воздействия.

Оперативное вмешательство руководителя в таких случаях может выражаться в двух основных формах: корригирование решения, т.е. уточнения, изменения, дополнения - в целом внесения поправок в решение, и регулирование системы управления путем изменения структуры аппарата, порядка работы исполнителей, их расстановки, объема полномочий и т.д.

Завершается этап организации исполнения решения учетом и оценкой достигнутых результатов.

Практика управления сложилась таким образом, что предпочтение и здесь отдается административным методам по схеме: "команда - исполнение - контроль - отчет - оценка". Фактически решение исполняется "внизу", а оценивается "наверху". Постоянный нажим "сверху" с целью добиться желаемого результата приводит к чрезмерному возрастанию роли методов контроля. В его механизме начинают преобладать требования строгого следования команде без возможности ее корректировки в ходе исполнения. Отсюда возникает стремление исполнителей получить результат, соответствующий команде, любой ценой, а если это не получается - приукрасить успехи или скрыть недостатки. В таких условиях исполнителя не заботят вопросы правильности, полезности решения, так как право их оценки принадлежит вышестоящему субъекту управления, однако он не может оценивать решение объективно, поскольку к нему поступает искаженная информация.

Причина подобной порочной практики заключается, видимо, в непонимании теоретического и практического значения данной стадии организации исполнения решений. Суть ее состоит в том, что она, с одной стороны, завершает процесс, с другой - выступает началом нового управленческого цикла. В работе на данной стадии органически сочетаются оценка результатов реализации решения и выявление проблем, противоречий. Отсюда следует вывод: насколько качественно выполнена работа на этой стадии, настолько эффективными будут последующие решения.

Итак, задачи завершающей стадии организации исполнения управленческого решения можно обобщить следующим образом:

- сопоставить нормы решения и в целом запланированный результат с тактическими параметрами на основе статистической и тематической информации;

- выявить очевидные отклонения от нормативного акта: появление задач (заданий), не предусмотренных нормами акта, вопреки им, неверное толкование норм, вмешательство в компетенцию других органов, организаций, ограничение прав граждан и пр.;

- установить причины допущенных отклонений: ими могут быть экономические факторы, политическая нестабильность, слабая организационная работа государственного органа, использование устаревших социальных и административных технологий, недостаточная компетентность исполнителей-управленцев, низкая правовая культура граждан (объекта управления), плохое качество самого управленческого решения (нормативного акта) и пр.;

- охарактеризовать непредусмотренные негативные побочные последствия реализации управленческого решения;

- сформулировать рекомендации, меры по устранению обозначенных отклонений и совершенствованию управленческой деятельности путем организационной перестройки или уточнения структуры управления, четкой локальной регламентации, изменения режима использования материально-финансовых средств, улучшения арбитражно-судебной практики, квалификации государственных служащих и пр.;

- внести предложения по изменению, дополнению управленческого решения, отмены отдельных его положений (пунктов) в ЦПР, соответствующую инстанцию.

 

24.   Этапы разработки и принятия государственных решений. Эффективность и качество государственных решений: сущность, подходы к оценке

 

Процесс принятия государственных решений распадается на отдельные этапы и функциональные фазы. Существуют различные точки зрения на определение границ и числа основных этапов принятия управленческих решений.

Основные этапы в процессе принятия государственных решений:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической «повестки дня». На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения, и создается общественно-политическая «повестка дня» для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий.

2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем. Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных сил, часто конкурирующих между собой и пытающихся «продавить» свой проект того или иного политического решения.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи, выясненных выше способов голосования или получения консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов (принуждение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и так далее) для осуществления принятых стратегических решений.

5. Контроль за ходом осуществления решения и «обратная связь» с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и «обратной связи» приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией тех или иных государственных решений заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и программами. Контролю подлежит как выполнение законодательных решений, определяющих различные нормы и процедуры поддержания институционального порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими формами преступности), так и решения органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и других материальных ресурсов согласно общим пропорциям, заложенным в государственном бюджете. На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению.

 

Эффективность и качество государственных решений: сущность, подходы к оценке

 

Качество управленческого решения - совокупность свойств, которыми обладает управленческое решение, отвечающих в той или иной мере потребностям успешного разрешения проблемы. Например, своевременность, адресность, конкретность и, в целом, - эффективность.

Эффективность управления — один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления:

· не всегда выражается прибылью;

· приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат;

· может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п.

Под оценкой эффективности государственного управленческого решения понимают совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации.

К - множество показателей эффективности,

U- управляющее воздействие,

S - множество текущих значений показателей эффективности,

S - множество желаемых состояний показателей эффективности.

Критерии, на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления, бывают количественные и качественные.

Критерии и оценки используются для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов государственного управления, качество которого можно оценить в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества. При этом можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.

До недавнего времени для характеристики экономической эффективности управления на государственном уровне среди других использовался обобщающий показатель – национальный доход (вновь созданная стоимость) за конкретный период времени, на уровне отрасли – показатель производительности труда, на уровне предприятия – прибыль.

Один из известных подходов к оценке эффективности управления состоит в использовании понятий «эффективность в широком смысле» и «эффективность в узком смысле». Под эффективностью в широком смысле понимается результат деятельности, достигнутый за счет труда всего коллектива (включая работников аппарата управления). В узком смысле эффективность отражает результативность собственно управленческой деятельности. В одном и другом смыслах для характеристики эффективности применяются обобщающие показатели и система частных показателей экономической и социальной эффективности. Последовательность проведения расчетов в рамках данного подхода показана на схеме (рис. 1).

Рис. 1. Схема расчетов по оценке эффективности управления

 

Для оценки экономической эффективности управления в широком смысле используются следующие обобщающие показатели:

Эффективность ресурсная Эффективность затратная

Частных показателей экономической эффективности деятельности трудового коллектива очень много (более 60). Среди них: рентабельность, оборачиваемость, окупаемость капиталовложений, фондоемкость, фондоотдача, производительность труда, соотношение роста заработной платы и производительности труда и т.д.

Обобщающими показателями социальной эффективности в широком смысле могут быть:

– степень выполнения заказов;

– доля объема продаж и др.

Частными показателями социальной эффективности являются:

– своевременность выполнения заказа;

– полнота выполнения заказа;

– оказание дополнительных услуг;

– послепродажный сервис и др.

Экономическую эффективность управления () в узком смысле характеризуют следующие показатели:

Обобщающий показатель

Частные показатели:

– доля административно-управленческих расходов в общей сумме затрат предприятия;

– доля численности управленческих работников в общей численности работающих на предприятии;

– нагрузка управляемости (фактическая численность работающих на одного работника аппарата управления) и др.

Обобщающими показателями социальной эффективности в узком смысле являются:

– доля решений, принятых по предложению работников трудового коллектива,

– количество работников, привлеченных к разработке управленческого решения.

Правомерной является и оценка эффективности выполнения отдельных управленческих функций: планирования, организации, мотивации, контроля (работа отдельных подразделений аппарата управления). Для этого используется также комплекс показателей, отражающих специфику деятельности по каждой управленческой функции. Так, например, по функции планирования оценивается степень достижения поставленных целей (плановых задач); по функции организации – оснащенность предприятия современным технологическим оборудованием, текучесть кадров; по функции мотивации – используемые методы воздействия на коллектив (поощрения, наказания, их соотношение); по функции контроля – количество нарушений трудовой, технологической дисциплины и др.

При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Российский социолог Г. В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов). Виды критериев общей социальной эффективности:

– уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

– темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые в методике ООН;

– уровень национального благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

– упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

-целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

-нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;

-стиль функционирования государственного аппарата;

-нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;

-сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

-издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр.

На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей (признаков). Существует несколько основных типов оценок государственного управления:

· оценка процесса выполнения;

· оценка результатов;

· оценка последствий;

· оценка экономической эффективности.

Задача оценки эффективности государственного управленческого решения заключается в том, чтобы оценить:

· управленческую деятельность органов власти и предприятий государственного сектора;

· проводимую государственными структурами политику;

· реализацию государственных программ;

· последствия проводимой политики и реализации государственных программ.

Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.

Для определения оценок, как правило, проводят оценочные исследования, которые делятся на две группы: научные и традиционные формы.

Научные формы предполагают проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат. При проведении научных исследований применяют следующие методы:

· социологические опросы (анкетирование и итервьюирование);

· наблюдения (открытые и скрытые);

· экспертные оценки;

· моделирование;

· формирование контрольных групп;

· проведение экспериментов и др.

Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.

Оценку эффективности государственных управленческих решений можно осуществлять, используя специальные модели управления — «бизнес-модели». В бизнес-моделях оценка определяется не только функциями, но и связанными с ними процессами, так как может оказаться, что все функции четко определены и распределены между государственными служащими, а сам процесс «разрывается». Поэтому очень важно «прописать» все управленческие процессы с указанием моментов принятия решений в них.

Бизнес-моделирование в государственном управлении так же, как бизнес-моделирование в других сферах деятельности, включает в себя три этапа (рис. 1):

1) организационное моделирование;

2) моделирование бизнес-процессов;

3) количественное моделирование.

Первый этап состоит из функциональной и структурной модели органа государственного управления. Функциональная модель отвечает на вопрос: что?, или какие функции реализует орган государственной власти, а структурная — на вопрос кто?, или кто именно реализует указанные в функциональной модели функции. Организационная модель имеет иерархическую структуру и может быть представлена в документах трех видов: «Положение об организационной структуре», «Положение о подразделениях», «Положение о должностных инструкциях».

На втором этапе функциональная модель трансформируется в процессную модель: отдельные функции представляются в виде последовательности взаимосвязанных бизнес-процессов, отражающих их причинно-следственный характер, что осуществляется определением для каждой функции входных и выходных параметров. На этом же этапе структурная модель трансформируется в ролевую модель. Процессная модель отвечает на вопросы: что, кому, когда?, тем самым определяя, какую роль в процессе играет определенная должность (государственный служащий на определенной должности). Система из процессной и ролевой моделей представляет собой процессно-ролевую модель органа государственного управления, которая отвечает на вопросы: что, кто, кому, когда?

На третьем этапе бизнес-моделирования выделенные бизнес-процессы описываются количественно, если они допускают такое представление. Количественная модель бизнес-процессов отвечает на вопрос: сколько?

Рис. 1. Этапы бизнес-моделирования

Такой подход к оценке эффективности государственных управленческих решений дает возможность ее автоматизации на основе поддержки современными компьютерными программами. Возможен также «бумажный вариант» бизнес-моделирования, требующий больших трудозатрат.

Бизнес-моделирование представляет некоторую интегрированную последовательность шагов и рассчитано на то, чтобы органы государственной власти сами создавали эти бизнес-системы и поддерживали их.

Оценка эффективности государственных управленческих решений может быть также осуществлена на основе создания системы качества в органах государственной власти — совокупности организационных и технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и т.п.

Заметим, что оценка входит как один из этапов в планирование, разработку и принятие решений.