Глава 3. Проблемы эффективности и пути совершенствования организационных структур местного самоуправления

 

Самоуправление является важнейшей частью современного общества, мощным инструментом общественного развития и первичным уровнем взаимодействия граждан и органов государственной власти. В условиях современного динамично развивающегося российского общества, характеризующегося общественными противоречиями, сложными взаимоотношениями составляющих его социальных групп, тенденциями роста гражданского правосознания и нестабильной экономикой. Для того, чтобы такое сложное общество могло гармонично продолжать свое развитие, необходимо участие всех его элементов в государственном и социальном управлении[28].

Одной из важнейших проблем в системе местного самоуправления является частое изменение законодательства. За 17 лет существования основного закона, регламентирующего деятельность органов местного самоуправления – ФЗ №131-ФЗ, по состоянию на 1 ноября 2020 года, вносили изменения 166 других федеральных законов.

Многие изменения касались организационной структуры местного самоуправления, в связи с которыми возникает проблема, заключающаяся в том, что частые изменения этого закона предполагают постоянные поправки в уставы муниципальных образований и региональном законодательстве. Другими словами, во многих муниципалитетах очень часто происходят изменения в моделях местного самоуправления.

На практике адаптировать такие изменения и объективно оценить их эффективность достаточно сложно.

Стабильность организационной модели в муниципальном образовании позволит ей утвердиться в долгосрочной перспективе, и тогда станет более ясно, какие недостатки эта организационная структура местного самоуправления имеет в конкретном муниципальном образовании.

Также будет определено, связаны ли эти отрицательные черты с определенной моделью выбора главы муниципального образования или же с личными качествами глав муниципального образования. В то же время это позволит населению привыкнуть к способу избрания руководства своего муниципального образования и обращать внимание на представленных кандидатов.

Говоря об организационных моделях, следует выделить еще одну проблему - в настоящее время регионы минимизируют участие населения при формировании органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц, заменяя его системой делегирования и механизмом назначения по результатам конкурса при непосредственном участии региональной власти.[29] Одной из основых причин данной проблемы является малоактивность граждан в избирательном процессе на муниципальном уровне.

Но при этом минимизация участия населения при формировании органов муниципальной власти является нарушением ст.32 Конституции РФ, закрепляющую право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Многие авторы выделяют и иные проблемы эффективности организационных структур местного самоуправления.

Суханов А.В. и  Ястребков М.А., в качестве проблемы эффективности структур местного самоуправления выделяют:

- отсутствие четко структурированной финансовой базой;

 

 

-нечетко определенными сферами полномочий, по реализации целей стратегического планирования и развития городов, определяемых отсутствием должной системы распределения компетенций между органами местного самоуправления и органами на уровне субъекта.[30]

Подобного мнения придерживается Щепачев В.А, в качестве основной проблемы выделяет неоднозначную позицию в части распределения полномочий между уровнями власти, без должного учета их природы, в том числе и в отношении полномочий в сфере здравоохранения и социальной защиты населения.[31] В ряде случаев органы местного самоуправления необоснованно лишены возможности влиять на процессы жизнеобеспечения на местном уровне, где можно более эффективно проводить работу на уровне муниципалитетов.

Также стоит упомянуть проблему учета мнения органов местного самоуправления при принятии органами государственной власти решений, важных для населения муниципального образования.

Для развития этих механизмов предлагается обеспечить улучшение взаимодействия органов исполнительной власти и общества, создать эффективные каналы воздействия гражданского общества на подготовку и принятие решений, затрагивающих их права и законные интересы реешний органов исполнительной власти.

В связи с тем, что в данный момент местное самоуправление по праву может считаться одним из приоритетных институтов гражданского общества, то в деятельности государственных органов должны быть предусмотрены механизмы учета мнения органов местного самоуправления, представляющих интересы населения при принятии государственной властью тех или иных управленческих решений.

Представляется более чем справедливым расширение возможностей привлечения муниципального уровня публичной власти к участию в принятии управленческих решений.[32]

Подводя итоги, как показала практика реализации Федерального закона 2003 года, некоторые вопросы развития местного самоуправления не получили достаточной проработки для законодательного закрепления.

Для решения вышеназванных вопросов необходимо определить приоритетными следующие направления развития местного самоуправления:

- создание правовых и экономических условий для формирования доходной базы местных бюджетов, достаточных для решения проблем местного значения;

- достижение полноты регулирования компетенции органов местного самоуправления и устранение неточных, двусмысленных и противоречивых формулировок в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы местного значения;

- внедрение программно-целевых методов муниципального управления, направленных на решение комплексных задач социально-экономического развития муниципальных образований;

- внедрение объективной системы оценки эффективности органов местного самоуправления;

- создание механизма учета мнения органов местного самоуправления в процессе подготовки управленческих решений органов государственной власти, затрагивающих компетенцию органов местного самоуправления и законные интересы населения соответствующего муниципального образования.

Таким образом, анализ сложившихся на данный момент федеративных отношений демонстрирует необходимость дальнейшей работы по устранению нерешенных проблем, коллизий, пробелов и недоработок.

Заключение

 

Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

 Анализ правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации позволяет согласиться с высказанным в юридической литературе мнением, согласно которому местное самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начала.[33]  Местное самоуправление сочетает в себе гражданские и правовые институты, играющие важнейшую роль в формировании и развитии гражданского общества.

С помощью органов местного самоуправления осуществляется не только децентрализация управления, но и организация власти на местах, обеспечивающая самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством. Важнейшим условием эффективного местного самоуправления является его организационная структура. Она должна соответствовать его задачам и функциям, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и государственных интересов.

Считаем, что любые реформы должны проводится с учетом как объективных, так и субъективных факторов. При различных организационных структурах степень зависимости и самостоятельности мнений и позиций играет немаловажную роль и влияет на происходящие эволюционные процессы. Но главным в муниципальной политике должно быть соблюдение принципа, подтверждающего, что даже самая эффективная система управления не будет работать без учета опыта, накопленного предшественниками современных управленцев, сохранения исторических и иных местных традиций, как это заложено в Конституции РФ.

Проведя анализ нормативно-правовых актов, а также изучив мнения ученых, мы выяснили, что местное самоуправление, в настоящее время, имеет значительное количество нерешенных проблем, коллизий и недоработок, поэтому законодательство о структуре местного самоуправления подвергается постоянным изменениям и, на данный момент, стоит на пути развития и совершенствования.

Обобщив выводы исследования стоит отметить, что спорным вопросом, не смотря на постоянные изменения законодательства, касательно данного вопроса, остается организационная модель местного самоуправления.  Ученые-конституционалисты находят ряд несовершенств в каждой модели еще на теоретичеком уровне, не говоря уже об их реализации на практике.

 По мимо этого, в последнее время заметна тенденция безучастия и малоактивности граждан при формировании органов местной власти и ее высших должностных лиц, в связит с чем регионы минимизируют участие населения, заменяя его системой делегирования и механизмом назначения по результатам конкурса при непосредственном участии региональной власти, что также имеет ряд проблем. Одной из которой можно выделить нарушение ст.32 Конституции РФ.

Регионы, выбирая модели с конкурсным назначением выборных должностей, лишают граждан активного и пассивного избирательного права, тем самым нарушая конституционные права граждан и основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В настоящий момент местное самоуправление можно по праву считать одним из приоритетных институтов гражданского общества, то в деятельности государственных органов должны быть предусмотрены механизмы учета мнения органов местного самоуправления, представляющих интересы населения при принятии государственной властью тех или иных управленческих решений. Представляется более чем справедливым расширение возможностей привлечения муниципального уровня публичной власти к участию в принятии управленческих решений.

Для решения актуальных проблем, выявленных в ходе проведения иследования необходимо определить приоритетными следующие направления развития местного самоуправления:

- выявление оптимальной модели организации местного самоуправления для каждого муниципального образования, с учетом положений Конституции, мнением населения и эффективности ее реализации;

- создание правовых и экономических условий формирования доходной базы местных бюджетов, достаточной для решения вопросов местного значения;

- достижение полноты регулирования полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления и устранение неточных, двусмысленных, противоречивых формулировок в нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы местного значения;

- внедрение программно-целевых методов муниципального управления в решении вопросов комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

- внедрение объективной системы оценки эффективности работы органов местного самоуправления;

- создание механизма учета мнения органов местного самоуправления в процессе подготовки управленческих решений органов государственной власти, затрагивающих компетенцию органов местного самоуправления и законные интересы населения соответствующего муниципального образования.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета, 1993. № 237.

2. Европейская хартия местного самоуправления: совершено в Страсбурге 15.10.1985 // Бюллетень международных договоров. – 1998. – № 10.

3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // Российская газета. 2008. № 0(4824).

4. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2009.№1 ст. 2.

5. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2014. № 6. ст. 548.

6. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4202

7. Закон о поправке от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства. 2020. № 1. ст. 1416.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ // Собрание законодательства.1998. №31. Ст. 3824.

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ, 2003. № 40. Ст. 3822.

10. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета, 2007. № 47.

11. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24. Ст. 2253.

12. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства. 2008. № 52 (часть I). Ст. 6228.

13.   Указ Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1609 «Об утверждении Положения о военных комиссариатах» // Собрание законодательства. 2012. № 50 (часть V) ст. 7017.

14. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Российская газета. № 25. 10.02.1999.

15. Определение Конституционного Суда РФ от 16.01.2018 № 12-О «По запросу губернатора Забайкальского края о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, №4, 2018

16. Абазов А.Б. К вопросу о понятии представительного органа местного самоуправления // Общество и право. 2007. № 4(18). С. 59 - 61.

17. Аминов, И.Р. Анализ современного состояния правового регулирования органов местного самоуправления в России // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2018. № 1 (79). — С. 28-35.

18. Аминов И.Р. Органы государственной власти и местное самоуправление: проблемы и перспективы взаимодействия // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2016. № 1 (71). С. 27.

19. Благов Ю.В. Местное самоуправление в системе публичной власти: теоретический аспект // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2016. №1 (46).

20.  Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории) // Юридический мир. 2006. №8. С. 34

21. Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник / М.:Юстицинформ, 2012. - 680 с.

22. Газизова Л.И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика // Власть. 2016. №9.

23. Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы. Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 116-127.

24.   Елькина А.В. Формирование местной администрации в муниципальных образованиях Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 8. С. 19 - 21.

25. Еремин А.Р. Проблемы реализации представительной формы местного самоуправления в Российской Федерации // Современные проблемы науки и образования. 2015. №2 - 2. С. 709.

26. Ирхин И.В. Правовой статус главы муниципального образования: актуальные проблемы поиска оптимума // Журнал российского права. 2016. №3. С. 18 - 27.

27. Кузнецова С.П. Структура органов местного самоуправления как объекта муниципального права в российской федерации // Территория науки. 2017. №2.

28. Кязимов М.Д. Правовой статус главы муниципального образования // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. №12-4.

29. Панкращенко В. О кризисе, местном самоуправлении и свободе исторического выбора // Муниципальная Россия. 2015. №10. С. 21.

30. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России // М.: Книжный мир, 2005. С. 178.

31. Пылин В.В. Актуальные проблемы правового регулирования и правоприменения в сфере организации и деятельности представительных органов муниципального образования // Ученые записки юридического факультета. 2014. Вып. 35 (45). С. 64 - 72.

32. Солонин А.Ю. Система органов местного самоуправления (конституционно-правовой анализ): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. 25 с.

33. Стрельников А.О. Правовые проблемы статуса представительного органа муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2017. №2. С. 1 - 10.

34.   Суханов А.В., Ястребков М.А. Проблемы эффективности муниципального управления // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2019. – № 3-2. – С. 211-214.

35. Тихалева Е. Ю. Правовой статус контрольного органа муниципального образования // Ученые записки ОГУ. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2011. №4.

36. Шугрина Е.С. Некоторые особенности правового статуса главы муниципального образования в материалах судебной практики // Юридическое образование и наука. 2018. №10. С. 37 - 47.

37. Щепачев В.А. Развитое местное самоуправление - основа укрепления российского федерализма // Российская юстиция. 2017. №8. С. 10 – 14.

[1] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ, 2003. № 40. Ст. 3822.

[2] Костюков, А. Н. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов // М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 689 с.

[3] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета, 1993. № 237.

[4] Европейская хартия местного самоуправления: совершено в Страсбурге 15.10.1985 // Бюллетень международных договоров. – 1998. – № 10.

 

[5] Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ // Собрание законодательства.1998. №31. Ст. 3824.

[6] Указ Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1609 «Об утверждении Положения о военных комиссариатах» // Собрание законодательства. 2012. № 50 (часть V) ст. 7017.

[7] Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Российская газета. № 25. 10.02.1999

[8] Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы. Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 116-127

[9] Кузнецова С.П. Структура органов местного самоуправления как объекта муниципального права в российской федерации // Территория науки. 2017. №2.

[10] Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета, 2007. № 47.

[11] Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24. Ст. 2253

[12] Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории) // Юридический мир. 2006. №8. С. 34

[13] Определение Конституционного Суда РФ от 16.01.2018 № 12-О «По запросу губернатора Забайкальского края о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. №4. 2018.

[14] Шугрина Е.С. Некоторые особенности правового статуса главы муниципального образования в материалах судебной практики // Юридическое образование и наука. 2018. №10. С. 37 - 47.

[15] Ирхин И.В. Правовой статус главы муниципального образования: актуальные проблемы поиска оптимума // Журнал российского права. 2016. №3. С. 18 - 27.

[16] Аминов И.Р. Органы государственной власти и местное самоуправление: проблемы и перспективы взаимодействия // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2016. № 1 (71). С. 27.

[17] Кязимов М.Д. Правовой статус главы муниципального образования // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. №12-4.

[18] Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства. 2008. № 52 (часть I). Ст. 6228.

[19] Солонин А.Ю. Система органов местного самоуправления (конституционно-правовой анализ): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. 25 с.

[20] Абазов А.Б. К вопросу о понятии представительного органа местного самоуправления // Общество и право. 2007. № 4(18). С. 59 - 61.

[21] Стрельников А.О. Правовые проблемы статуса представительного органа муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2017. №2. С. 1 - 10.

[22] Еремин А.Р. Проблемы реализации представительной формы местного самоуправления в Российской Федерации // Современные проблемы науки и образования. 2015. №2 - 2. С. 709.

[23] Пылин В.В. Актуальные проблемы правового регулирования и правоприменения в сфере организации и деятельности представительных органов муниципального образования // Ученые записки юридического факультета. 2014. Вып. 35 (45). С. 64 - 72.

[24] Елькина А.В. Формирование местной администрации в муниципальных образованиях Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 8. С. 19 - 21.

[25] Организационные основы местного самоуправления: Учеб.-метод. пособие / Сиб. акад. гос. службы. Новосиб. обл. обществ. фонд содействия становлению и развитию мест. самоуправления. - Новосибирск: СибАГС: НОО фонд содействия становлению и развитию мест. самоуправления, 1997. - 108 с.

[26] Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник / Васильев В.И. – М.:Юстицинформ, 2012. - 680 с.

[27] Тихалева Е. Ю. Правовой статус контрольного органа муниципального образования // Ученые записки ОГУ. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2011. №4.

[28] Аминов, И.Р. Анализ современного состояния правового регулирования органов местного самоуправления в России // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2018. № 1 (79). — С. 28-35.

[29] Газизова Л.И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика // Власть. 2016. №9.

[30] Суханов А.В., Ястребков М.А. Проблемы эффективности муниципального управления // Вестник Алтайской академии экономики и права. – 2019. – № 3-2. – С. 211-214.

[31] Щепачев В.А. Развитое местное самоуправление - основа укрепления российского федерализма // Российская юстиция. 2017. № 8. С. 10 – 14.

[32] Панкращенко В. О кризисе, местном самоуправлении и свободе исторического выбора // Муниципальная Россия. 2015. №10. С. 21.

[33] Благов Ю.В. Местное самоуправление в системе публичной власти: теоретический аспект // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2016. №1 (46).