Представительный орган местного самоуправления

В связи с тем, что законодательно не закреплен термин представительного органа местного самоуправления, ученные-правоведы не имеют единной формулировки данного понятия.

Так, например, А.Ю. Солонин предлагает понимать под представительным органом выборный коллегиальный орган местного самоуправления, наделенный полномочиями представлять интересы и реализовывать права всего населения муниципального образования, принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования[19].

А.Б. Абазов определяет представительный орган как избираемый в обязательном порядке населением муниципального образования, подотчетный ему постоянно и самостоятельно действующий коллегиальный орган, в наибольшей мере выражающий интересы всего населения и реализующий принцип народовластия в вопросах местного значения путем преимущественно нормотворческой, а также правоприменительной, контрольной и иной деятельности, и наделенный в связи с этим соответствующими полномочиями[20].

На наш взгляд, оба определения имеют ряд недочетов, в частности, в первом определении отсутствует указание на законодательство субъектов РФ; второе определение не учитывает вариант формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.

В связи с этим наиболее оптимальным представляется определение представительного органа муниципального образования в качестве выборного органа местного самоуправления, выражающего интересы всего населения муниципального образования, обладающего полномочиями по праву принятия от его имени решений по вопросам местного значения в пределах, установленных законодательством, которые действуют на территории муниципального образования.[21]

В состав представительного органа входят депутаты, а их численность определяет устав территориальной единицы. В соответствии с Федеральным законом 2003 г.

В структуру местного представительного органа входят руководящие органы, территориальные органы, функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии), аппарат. Возглавляет внутреннюю структуру представительного органа его председатель, глава муниципального образования или иное лицо.

Особенности правового статуса представительного органа муниципального образования определяются его полномочиями, назначением и ролью, которую он призван играть в организационной структуре органов местного самоуправления. Данные вопросы главным образом регламентированы в статье 35 ФЗ №131-ФЗ, где определена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования.

В структуре органов местного самоуправления представительный орган занимает ведущее положение.

Во-первых, он является обязательным элементом.

Во-вторых, среди перечисляемых в статье 34 Федерального закона №131-ФЗ органов местного самоуправления, составляющих организационную структуру муниципальной власти, представительный орган расположен на первом месте. В-третьих, законодательством в ряде случаев предусмотрен вариант определения структуры органов местного самоуправления представительным органом муниципального образования.  При этом некоторые специалисты отмечают, что региональное законодательство может сужать степень самостоятельности представительного органа, возлагая на него дополнительные обязанности[22].

Одной из основополагающих функций представительного органа муниципального образования является его правотворческая функция, которая заключается в принятии муниципальных правовых актов от имени всего муниципального образования.

Именно представительный орган принимает, изменяет или дополняет основной нормативный правовой акт муниципального образования - устав.

Нельзя не отметить и контрольные полномочия представительного органа в системе организации органов местного самоуправления, к которым можно отнести:

- утверждение отчета об исполнении бюджета;

- утверждение отчета об исполнении планов и программ развития муниципального образования;

- контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

- принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Кроме рассмотрения правотворческой, представительной и контрольной функций представительного органа, некоторые авторы предлагают дополнительно выделить информационную функцию. Отмечается, что проявление информационной функции представительного органа муниципального образования осуществляется в трех сферах:

1) информация о выборном органе, включая его место в системе органов публичной власти, его цели, порядок формирования, ответственность и др.;

2) информация о деятельности выборного органа (его внутренняя организация, акты, формы и методы работы в целом, деятельность его структурных элементов и др.);

3) информация о деятельности по реализации возложенных на представительный орган полномочий (участие в формирование органов исполнительной власти, принятие нормативных правовых актов, осуществление контрольных полномочий и т.д.)[23].

Местная администрация

Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального Закона №131-ФЗ, структура местной администрации не может быть отражена в уставе муниципального образования, поскольку утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Тип муниципального образования, а также цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач.[24]

Как отмечает Е.С. Шугрина, можно выделить два основных подхода к построению структур местных администраций - функциональный (территориально-функциональный) и программно-целевой[25].

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местной администрацией, и ее структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых.

 

 

Полагаем, что второй подход более эффективный, т.к. отличается от предыдущего тем, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ, что в большей степени отражает именно системный подход в организации местной власти.

Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования. Думается, что это не совсем логично. Местной администрацией руководит ее глава, поэтому было бы правильнее, чтобы он утверждал структуру того органа, который находится в его подчинении.

Безусловно, в структуру местной администрации входит ее глава и его заместители. Глава местной администрации и его заместители являются руководящими должностными лицами исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

Заместители главы администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава определяет число своих заместителей и направления их работы. Это могут быть вопросы: жилищно-коммунального хозяйства; благоустройства, организации потребительского рынка и т.д.

Следующим структурным элементом является аппарат местной администрации. Аппарат объединяет совокупность внутренних подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия руководству администрации, координации деятельности ее структурных подразделений. Основными направлениями работы аппарата являются организационное, юридическое, информационное, материально-техническое обеспечение администрации. Аппарат администрации образуют: организационный отдел, отдел по работе с обращениями граждан, юридический отдел, отдел хозяйственно-технического обеспечения и т.д.

Их деятельность носит функциональный и вспомогательный характер, регулируется положениями, утвержденными главой местной администрации.

Специализированные подразделения администрации охватывают территориальные, отраслевые и функциональные органы. Они носят различные наименования - отделы, управления, комитеты, в зависимости от нескольких факторов: их значимости в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования; количества подчиненных им предприятий и учреждений; точки зрения руководителя администрации и представительного органа, которые формируют структуру местной исполнительной власти.

В целом структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.

При этом она должна быть удобной для управления исполнительно-распорядительной деятельностью каждого конкретного муниципального образования, способствовать развитию местного хозяйства и решению вопросов местного значения на каждой отдельно взятой территории поселения или муниципального района, в связи с чем предусмотрены средства организационного обеспечения управления в администрации муниципального образования.