Депутатський імунітет та індемнітет і практика їх застосування в сучасних парламентах.

    Інститут депутатських привілеїв покликаний забезпечувати належне функціонування парламенту. Він дає певні права членам парламенту, найголовнішим з яких є свобода слова. Виступи і голосування з приводу законопроектів є основною діяльністю депутатів парламенту, яка дозволяє їм виконувати свою роботу представників народу, що

полягає у законотворчості, прийнятті бюджету (перерозподілі суспільного багатства) і контролю за діяльністю уряду. Обмеження свободи слова у цьому випадку має розглядатися як пряме втручання у незалежність парламенту, що є ключовим елементом демократичного функціонування влади. Свобода слова дозволяє депутатам ініціювати

питання і дебатувати з них без страху переслідувань або утисків.

  Парламентський імунітет не є індивідуальним привілеєм, наданим членам парламенту для їх особистої вигоди, а скоріше привілеєм на користь установи, до якої вони належать. Парламентський імунітет гарантує, що парламент може виконувати свої завдання і функції безперешкодно, не озираючись на виконавчу владу. Парламентські привілеї є універсальним явищем. Хоча характеристики і сфера привілеїв та імунітетів у кожній країні різні, безсумнівно, вони мають універсальний сенс і характер. Передусім це стосується принципу свободи слова, або “відсутності підзвітності”

(irresponsabilit e), чи індемнітету, який захищає парламентарів від переслідування за висловлені заяви і голосування при здійсненні своїх мандатів. Ця норма вперше з’явилася у британському законодавстві, а нині існує у різноманітних формах майже в кожній країні. Обґрунтуванням цього привілею, за словами дослідника Марка Ван дер Хулста, є те, що “представники народу повинні мати певні гарантії, які, з одного боку, підкреслюють гідність, вагу і важливість мандата, а з іншого, що є більш важливим, дають їм душевний спокій, необхідний для виконання мандата” 14.

Лише в декількох країнах, зокрема на Кубі і в Казахстані, цей привілей не закріплений в конституції. Зокрема, Конституція Казахстану у редакції 2007 року гарантує свободу від арешту та кримінального переслідування, що не поширюється на затримання на місці злочину чи тяжких злочинів, а також свободу від адмінстягнень, яким передує

судовий розгляд: “Депутат Парламенту протягом строку своїх повноважень не може бути заарештований, підданий приводу, заходам адміністративного стягнення, які накладаються в судовому порядку, притягнутий до кримінальної відповідальності без згоди відповідної Палати, крім випадків затримання на місці злочину або вчинення тяжких злочинів” (пункт 4 статті 52). Ця норма підтверджується і конституційним законом “Про Парламент Республіки Казахстан та статус його депутатів” від 16 жовтня 1995 року (із внесеними доповненнями від 11 квітня 1997 року) 15.

Водночас запровадження індемнітету передбачає нова редакція Конституції Казахстану. Як зазначив один із експертів, задіяних в її підготовці, “депутат не може піддаватися переслідуванню за свої висловлювання: він може критикувати, викривати будь-кого – тобто повною мірою реалізовувати свій депутатський мандат. А також пе-

реслідування не може бути за те, яким чином депутат проголосував з конкретного питання” 16.

Конституція Білорусі гарантує індемнітет депутатам, але передбачає певні обмеження, які стосуються наклепів і образ: “Депутати Палати представників і члени Ради Республіки користуються недоторканністю при висловленні своїх думок і здійсненні своїх повноважень. Це не стосується звинувачення їх у наклепі й образі” 17. Сфера індемнітету

зазвичай включає захист від усіх видів кримінального чи адміністра- тивного покарання за діяння, вчинені в рамках виконання прямих обов’язків депутата у парламенті. Однак члени парламенту можуть нести дисциплінарну відповідальність за невластиві дії в рамках внутрішніх положень, що регулюють діяльність парламенту, або ж сто-

совно тих із них, хто належить до якоїсь із партій, застосовуютьс заходи партійного впливу.

Щодо сфери, яку охоплює індемнітет, то, як правило, вона полягає у свободі голосувань і висловлювання думок під час парламентських засідань. Натомість сфера захисту, що стосується “висловлення думок”, належить до найбільш контроверсійних аспектів індемнітету. У більшості країн світу конституції та відповідні правові акти ви-

користовують концепцію “висловлення думок” у контексті здійснення депутатських обов’язків. Ця практика, яка, зокрема, має місце в таких країнах Європи, як Австрія, Бельгія, Греція, Італія, Люксембург, Португалія, дозволяє доволі широке тлумачення “здійснення депутатського мандата”, таке, що уможливлює застосування індемнітету до

деяких заяв, зроблених і за межами парламенту.

У Франції, Англії, Польщі індемнітет не поширюється на коментарі, зроблені членами парламенту в інтерв’ю ЗМІ, або на їхні думки, висловлені в доповіді, підготовленій у зв’язку з місією, що реалізується на прохання уряду та інших інститутів. Однак, якщо такого роду доповідь робиться на прохання парламенту, індемнітет діє. Особи, яких захищає привілей індемнітету, – це члени парламенту, включаючи міністрів у країнах, де депутати можуть поєднувати роботу в уряді та депутатський мандат (зокрема, це стосується Великої Британії). У багатьох країнах цей привілей поширений не лише на депутатів, а й на всіх осіб, що беруть участь у парламентських дебатах та процедурах, зокрема співробітників парламенту,свідків, що дають свідчення перед парламентськими комітетами, осіб,

запрошених для виступу у парламенті. Крім того, абсолютний привілей свободи слова, тобто звільнення від будь-якого судового переслідування, як правило, також надається видавництвам і друкарням парламентських публікацій.

У ряді країн привілей свободи слова пов’язаний із здійсненням парламентського мандата, а не з місцем, де заяви були зроблені. Тому навіть якщо вислів прозвучав у стінах парламенту, але не був зумовлений виконанням мандата, депутата може бути притягнено до відповідальності. Водночас захист може застосовуватися до заяв, зро-

блених і поза парламентом, якщо вони будуть розглядатися у зв’язку із здійсненням парламентського мандата, наприклад, повторення в ЗМІ сказаного в парламенті.

Отже, ключовим моментом привілею “свободи слова”, безумовно, є заяви, зроблені під час засідання палати або в комітетах, голосування, внесення препозиції, запитів. Вони охороняються абсолютним привілеєм свободи слова. Як зазначалося вище, абсолютний привілей означає, що такі заяви або дії не можуть бути оскаржені в суді.

Це стосується таких вчинків, які за інших обставин могли б стати приводом для порушення кримінальної справи, зокрема, подання неправдивої чи конфіденційної інформації, наклепів. У деяких країнах, приміром в Австралії та Новій Зеландії, будь-яка особа, стосовно якої пролунала неправдива інформація, має право на офіційну відповідь і може вимагати внесення тексту свого виступу до офіційної стенограми засідання. Як уже згадувалося, парламентська недоторканність (імунітет) визначається як особливий юридичний режим притягнення до кримінальної відповідальності, що має гарантувати незалежність парламенту та його представникам.

     Можна виділити дві основні моделі парламентської недоторканності (імунітету):

1. Фактична відсутність привілею має місце в країнах, що спираються на британську традицію, де імунітет був відсутній фактично від самого початку. Цікаво, що в британській традиції депутати підпадали під юрисдикцію палати, до якої вони належали, яка мала судові повноваження і могла веліти їх арештувати чи віддати під суд. Однак ця норма не застосовується майже два століття. Загалом на британську модель орієнтуються колишні її колонії та домініони.

Разом із тим, у більшості країн після британської парламентської традиції існує привілей відмови депутата від участі в суді в рамках кримінальної або цивільної справи. Тобто парламентар звільнений від обов’язку давати свідчення.

У кількох країнах, зокрема у Білорусії, Колумбії, Гватемалі, скоєні депутатами кримінальні злочини розглядаються спеціальними або вищими судовими інстанціями. Про це йдеться у пункті 3 статті 103 Конституції Республіки Білорусь: “Кримінальна справа стосовно депутата Палати представників або члена Ради Республіки розглядається Верховним Судом”.

2. Існування імунітету у “вузькій” формі – захист від арешту без згоди парламенту, або у “широкій” формі – захист від арешту та судового переслідування. У деяких країнах, зокрема у Молдові,цей привілей поширюється на інші сфери діяльності депутата, коли будь-які примусові дії щодо депутата та членів його родини тягнуть за собою кримінальну відповідальність (стаття 349 Кримінального Кодексу Молдови) 18. Широке трактування недоторканності також має

місце в Грузії, де на додаток до арешту або затримання імунітет поширюється на обшук будинку, автомобіля або робочого місця та особистий обшук (стаття 52 Конституції Грузії).

У більшості країн кримінальне переслідування не може здійснюватися без спеціального дозволу палати, до якої парламентарій належить. Основна ідея імунітету полягає в тому, що він є свого роду мораторієм, який накладається на дії правоохоронних органів до розгляду аргументів звинувачення палатою чи компетентним органом парламенту. Таким чином, парламент, який представляє народ, несе відповідальність за вчинки своїх членів та забезпечення того, що звинувачення проти них не є сфабрикованими або вмотивованими політично. Недоторканність загалом поширюється тільки на членів парламенту.

Як правило, недоторканність не поширюється на випадки затримання членів парламенту на місці злочину. В цьому випадку депутат може бути затриманий, як і кожен інший громадянин. За- гальна практика полягає в тому, що про випадок затримання має бути негайно поінформований голова палати, який, як правило, ви- дає розпорядження про негайне звільнення затриманого. У світовій практиці існують особливості застосування цієї норми. Наприклад, у

Республіці Молдова у випадках затримання на місці злочину член парламенту може бути тільки поміщений під домашній арешт протягом 24 годин з попередньої згоди Генерального Прокурора, який, своєю чергою, повинен проінформувати спікера парламенту. Останній може видати розпорядження про звільнення депутата. Натомість у

Білорусі депутат може бути затриманий навіть на другий день після скоєння злочину.

Загальна процедура позбавлення статусу імунітету є такою. Компетентний орган (генеральний прокурор, міністр юстиції, судовий орган) направляє запит на ім’я голови палати. Стосовно того, який орган приймає рішення щодо імунітету, існують певні варіації. В більшості країн розгляд запиту доручається постійному комітету з

привілеїв чи спеціальному комітету, який виносить рекомендації на розгляд пленарного засідання, де відбувається відкрите або таємне голосування. У деяких державах розгляд подання та голосування відбуваються в рамках вищого керівного органу палати. Подібна практика, зокрема, має місце у Франції, де вирішенням цих питань займається Бюро Національних Зборів, причому правила процедури передбачають, що голосування має бути таємним. В інших країнах,

приміром у Гватемалі, питання депутатського імунітету віднесено до компетенції Верховного Суду. Верховний Суд, розглянувши доповідь судді, вирішує, чи може бути порушено кримінальну справу стосовно членів Конгресу Республіки (пункт 1 статті 161 Конституції Гватемали). В деяких країнах, наприклад в Ізраїлі, рішення парламенту про

скасування імунітету може бути оскаржено у Верховному Суді 19.

Парламенти або їхні компетентні органи при розгляді запитів про припинення імунітету керуються такими чинниками: • чи мають місце певні ознаки того, що метою кримінального розгляду є несправедливе переслідування члену парламенту, і чи існує загроза його свободі та незалежності при виконанні мандата; • політична вмотивованість фактів, які представляються злочинними;• наявність чи відсутність фактичних підстав для звинувачення.

Функції парламентів.

Як найвищий представницький орган суспільних інтересів парламент виконує низку важливих функцій. До основних його функцій належать: представницька, владна, законотворча, контрольна (контроль над бюджетом і діяльністю уряду); установча (приймання конституції, участь у формуванні органів судової і виконавчої влади); гласності і легітимності (фінансовій, кадровій, судовій, зовнішньополітичній).
Представницька функція виявляється у вираженні диференціації суспільства за інтересами і зіставленні установок, які диктуються цими інтересами. Парламент покликаний розкривати конфлікти інтересів і знаходити можливі компроміси.
Цю функцію парламент здійснює на основі демократичного виборчого права і демократичної системи виборів; здійснення цієї функції гарантується функціонуванням партій як організованої політичної сили, яка є виразником і посередником інтересів і волі виборців. Гарант реалізації представницької функції парламенту — демократична виборча система в сукупності з конкуренцією в умовах багатопартійності. Зміст і характер представництва інтересів у сучасному парламентаризмі відзначаються комплексністю і наявністю безлічі принципів. Найважливіші з них — партійне представництво, територіальне представництво, корпоративне представництво інтересів та етнічне представництво.
Партійне представництво полягає в парламентському представництві різних суспільно-економічних альтернатив пропорційно тій підтримці, яку вони мають у суспільстві. Цей принцип може бути гарантований як в однопалатній, так і в двопалатній парламентській системі. Для реалізації інших принципів представництва — територіального, корпоративного й етнічного — необхідна система простого чи складного двопалатного парламенту. Проста двопалатна система має місце у випадку, коли поряд з палатою депутатів, яка виникла шляхом прямих виборів, членство в іншій палаті обумовлено єдиним (наприклад, генеалогічним) персональним принципом. Типові приклади тому — палата лордів, верхня палата, сенат і т. д. Друга палата може ґрунтуватися й на іншому єдиному принципі — територіальному, в інтересах пропорційного представництва окремих федерацій, провінцій тощо. Заснована на кількох принципах друга палата характеризується поєднанням персонального і територіального принципів одного з одним чи з якими-небудь іншими. Наприклад, з позиційним, відомчим, коли депутатами другої палати є також особи, які займають відповідне становище у сфері науки, культури чи релігії, але депутатство в даному випадку не персоніфіковано, не успадковується і не делегується, а просто обумовлено займаним становищем у суспільстві. Найпоширенішим є однопалатний парламент, що ґрунтується на прямих виборах і характеризується одним принципом, або ж так звана проста двопалатна парламентська система, при якій одна палата виникає внаслідок прямих виборів населення, а друга — на основі територіальної пропорційності.
Функції влади парламент реалізує через прийняття політичних рішень. Він вибирає альтернативи суспільно-економічного і політичного розвитку суспільства в цілому і його основних підсистем, їхню структуру, політичний зміст.
У сучасних політичних системах соціально-політичні альтернативи формулюються парламентськими партіями. Виборці віддають свої голоси відповідно до оцінки політичних альтернатив, відображених у їхніх програмах. Підтримують саме партії, участь яких у парламенті відображає волю виборців, легітимує стратегію і програму партій, які перемогли на виборах.
Після перемоги на виборах і здобуття парламентської більшості політична програма партії (партій) трансформується в парламентські рішення. Ця трансформація відбувається в рамках специфічної процедури приймання рішень. Повсякденне функціонування й реалізація парламентської влади обумовлені цією процедурою, при якій одночасно поєднуються правова і професійна раціональність і доцільність прийнятих рішень, а також вимоги парламентської демократії.
Правотворча, законодавча функція парламенту є однією з пріоритетних. Кінцевим наслідком діяльності парламенту є переважно створення якої-небудь правової норми. Законодавчі повноваження парламент здійснює відповідно до процедури, передбаченої регламентами палат. Першою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту. Парламент зобовґязаний прийняти законопроект до розгляду тільки за умови, що його внесла відповідно до встановлених правил особа чи орган, які володіють правом законодавчої ініціативи. Розрізняють такі види законодавчої ініціативи: 1) урядову ініціативу; 2) парламентську ініціативу; 3) народну ініціативу; 4) спеціальну ініціативу (внесення законопроекту органами, які зазначені в конституції). Найбільшу значущість мають урядова і парламентська ініціативи.

Стадії законодавчого процесу: 1. Законодавча ініціатива (внесення законопроекту до парламенту); 2. Розгляд законопроекту (в парламентських палатах і комітетах (комісіях); 3. Прийняття закону парламентом; 4. Промульгація (підписання та оприлюднення главою держави).

Установча функція парламентів полягає у тому, шо вони тією чи іншою мірою формують інші державні органи, обирають чи призначають їх посадових осіб. Роблять це парламенти або самостійно, або затверджуючи кандидатуру,запропоновану іншим вищим органом державної влади, або надаючи згоду на її призначення. До установчих повноважень парламентів можна відннести і їх право призначати вибори до органів державної влади та органів державного самоврядування. У парламентарних республіках парламент обирає президента і формує увесь склад уряду.

Установча функція спрямована на здійснення первинного юридичного оформлення найважливіших соціальне - економічних і політичних інститутів суспільства. За допомогою установчих норм визначається устрій держави, впроваджується в життя передусім політичні та управлінські структури, різноманітні інститути демократії, закріплюється система державних органів, визначаються їх повноваження.

Одним із важливих повноважень парламенту є участь у формуванні уряду й судової влади. У країнах з парламентською і мішаною формами державного правління існує два способи формування уряду:
1) парламент формує його з партії парламентської більшості або з коаліції партій (Велика Британія);
2) глава держави призначає премґєр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього — інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).
Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується в усіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикладом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за згодою сенату.
В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваженнями. Наприклад, палата лордів у Великій Британії є водночас і найвищою апеляційною інстанцією і в окремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парламенту. Подібна практика існує в США, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої в неповазі до конгресу.
У формуванні судових органів бере участь парламент разом з виконавчою владою. Так, у США членів верховного суду призначає президент за "порадою і згодою" сенату. У Франції членів верховного суду обирають самі палати із власного складу, а конституційну раду — орган конституційного контролю в складі девґяти чоловік призначають порівно президент і голови палат парламенту. У Німеччині членів верховного суду призначає міністр юстиції разом зі спеціальною комісією з виборів суддів, до якої входять міністр юстиції і представники, обрані бундестагом. А конституційний суд обирають порівно бундестаг і бундесрат. В Італії одна третина конституційного суду обирається палатами парламенту, друга третина призначається президентом, останню третину призначає вища рада магістратури — орган управління загальними й адміністративними судами.
У системі поділу влади поряд з наявністю механізмів гальмування і противаг парламент до того ж наділений певними повноваженнями: в одних випадках винятковими (притягання до відповідальності президента республіки), в інших — особливими (виражання недовіри урядові) або спеціальними (наприклад, позбавлення депутата права на недоторканність, відсторонення від обовґязків, інтерпеляція і т. ін.). Правомочності парламенту в царині контролю, звіту та притягання до відповідальності надзвичайно великі, але використовуються вони по суті як виняткові.
Так, процедура вотуму недовіри урядові має різні аспекти. У Великій Британії пропозицію про вотум недовіри урядові (резолюція осуду) вносить опозиція. Якщо палата проголосує за цю пропозицію, то уряд повинен іти у відставку або запропонувати монархові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього.
Противагою вотумові недовіри урядові є право розпуску парламенту главою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави держави розпускати парламент, а й від реального співвідношення політичних сил у парламенті. Достроковий розпуск парламенту можливий за таких обставин:
1) президент сам розпускає парламент (як у Росії та Франції);
2) розпадається урядова коаліція;
3) уряд партійної більшості зацікавлений у розпуску парламенту, маючи на меті зміцнити свої позиції завдяки перемозі правлячої партії на парламентських виборах.
Позбавлення глави держави повноважень через процедуру імпічменту застосовується до найвищої посадової особи, якщо вона скоїть державний злочин. Ця процедура має різні форми в різних країнах.
Так, у Великій Британії процес імпічменту відбувається в стінах парламенту: палата громад формулює звинувачення і порушує справу, а палата лордів виносить остаточне рішення.
Американська процедура імпічменту трохи відрізняється від англійської: після винесення рішення сенату про позбавлення президента повноважень його може притягнути до кримінальної відповідальності звичайний суд.

Демократично обраний парламент, який здійснює свої функції — найважливіший інститут легітимації. Сучасний парламент як ціле, як організація і система інститутів здійснює свою легітимаційну функцію за допомогою юридично закріпленого і регульованого функціонування. Парламентська легітимація — це легітимація організації, інституту, а не окремої особи; ця функція належить не депутатові і не депутатам, а парламентові в цілому.
З одного боку, парламентська легітимація — це наслідок демократичного обрання парламенту, демократизму його функціонування й гласності, з іншого боку, легітимаційний ефект парламенту поширюється на всю політичну систему, включаючи позапарламентські державні інститути.