Концепция закона: понятие, структура

 

Концепция закона – это воплощенный в нем замысел законодателя, включающий в себя цель – решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способ (способы) достижения этой цели – соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.).

2. К структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести:

1) наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования;

2) указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам;

3) преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, вида и структуры будущего закона;

4) содержательную часть концепции, в которой излагаются цели закона и способы их достижения.

3. Наряду с концепцией закона можно говорить о концептуальных положениях закона и, следовательно, о существовании концепции статьи закона и концепции отдельной нормы закона. Потому что сам закон, как было показано на примере назначения дня выборов в Государственную Думу, может состоять из одной статьи, в которой может содержаться лишь одна норма.

4. Для обеспечения высокого качества концепции будущего закона и, соответственно, качества самого этого закона при разработке концепции закона необходимо использовать специальные, научно обоснованные и проверенные на практике правила.

 

Экспертиза законопроектов.

ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТА — специальное исследование, осуществляемое по специальному полномочию на то органами и лицами и предназначенное для оценки качества законопроекта, определения его соответствия федеральному законодательству и требованиям законодательной техники. Разновидностью экспертизы законопроектов является направление проекта на заключение различным государственным и общественным органам, профилю работы которых соответствует (либо близко) содержание проекта. Экспертиза является необходимым условием качества законов, а, в конечном счете, эффективности их действия. Правовым основанием проведения экспертизы законопроектов является Регламент Государственной Думы. В частности, согласно ст. 112 Регламента Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Федерации или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управления Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Различают официальную и неофициальную экспертизы. Официальная экспертиза проводится по законопроектам, зарегистрированным в Государственной Думе, на основании обращения в экспертную организацию уполномоченных структур парламента Государственной Думы или соответствующего ее комитета, ответственного за данный законопроект. В качестве экспертных организаций могут выступать любые исследовательские учреждения, в том числе международные и зарубежные. Неофициальная экспертиза проводится по инициативе не уполномоченных парламентом органов и лиц, а равно в отношении не зарегистрированных в Государственной Думе законопроектов, то есть не получивших официального признания.

Цель правовой экспертизы в самом общем виде сводится к экспертной оценке юридической формы законопроекта относительно требований законодательной техники. В действительности правовые экспертизы законопроектов, проводимые отделом правовых экспертиз Правового управления аппарата Государственной Думы, осуществляют, что называется, юридическую «доводку» законопроекта, совершенствуя, таким образом, и обеспечивая тем самым надлежащее юридическое качество проектных норм.

Регламентные нормы предусматривают два случая обязательного проведения правовой экспертизы: во-первых, в процессе предварительного обсуждения законопроекта и подготовки его к первому чтению (ч. 1 ст. 112 Регламента) и, во-вторых, непосредственно перед третьим чтением (ч. 1 ст. 124 Регламента). На практике же правовая экспертиза проводится также при подготовке законопроекта ко второму чтению. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 121 Регламента ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок к законопроекту на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным закона.

 

Законодательная инициатива.

Под законодательной инициативой понимается деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по внесению в законодательный орган предложения об издании нормативно-правового акта или же подготовленного законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго определен в Конституции РФ. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа Российской Федерации.

 В соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Эти органы пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т. е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

 Таким образом, мы видим, что Конституция Российской Федерации различает две группы субъектов права законодательной инициативы. Первую группу составляют субъекты, которые имеют право законодательной инициативы в полном объеме, а вторую – субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения. Перед внесением законопроекта в законодательный орган проводится большая работа по его подготовке. Принимается решение о подготовке законодательного акта и разрабатывается общая концепция будущего закона.

 Необходимо четко определить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия законодательного акта, и каков при этом должен быть объем правового регулирования. После этого осуществляется подготовка проекта нормативно-правового акта.

 Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации право законодательной инициативы осуществляется путем внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом должен отвечать всем требованиям, предъявляемым к его оформлению. После регистрации этот законопроект передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов согласно их предметной компетенции. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.

 

Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Рассмотрение законопроектов может осуществляться в трех чтениях, если не будет принято другое решение.

Первое чтение:

Законопроект и соответствующие материалы направляются депутатам ГД не позднее 3 дней до его рассмотрения на заседании Думы. Обсуждается его концепция, оценка соответствия основных положений Конституции РФ, актуальность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета ГД; заслушиваются предложения и замечания фракций, депутатов ГД, полпредов Президента РФ, Правительства РФ, представителей законодательных органов субъектов РФ и др.

По результатам обсуждения Дума может:

- принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

- отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Если законопроект принят в первом чтении – ГД может установить срок внесения его на второе чтение; может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта. Законопроект в 5 дней направляется субъектам права законодательной инициативы, в законодательные органы субъектов Федерации.

Решение по законопроекту принято, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов ГД.

Срок предоставления поправок к законопроекту – не менее 15 дней (не менее 30 дней – для законопроекта по совместному ведению РФ и ее субъектов).

Поправки вправе вносить Президент РФ, СФ и его члены, депутаты ГД, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ (по вопросам их ведения).

Проводится постатейная правововая и лингвистическая экспертиза законопроекта и подготавливается заключение.

Законопроект вместе с материалами к нему рассылаются Президенту РФ, СФ, Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, ГД.

Совет ГД принимает решение о включении законопроекта для второго чтения и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета.

Второе чтение: В начале с докладом выступает представитель ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в ГД, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства РФ в ГД. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения (если имеются - предоставляется слово для их краткого обоснования). Докладчик отвечает на возражения, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

Далее - рассмотрение поправок и голосование по поправкам в отдельности. По окончании согласования председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если предложение не набрало необходимого числа голосов - законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если повторно законопроект не принят во втором чтении - законопроект отклоняется и снимается с дальнейшего рассмотрения (с согласия Совета ГД палата принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта).

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

Принятый или одобренный законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата ГД возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

Третье чтение: Совет ГД назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. Если при втором чтении были внесены изменения, Совет ГД направляет законопроект и заключение Правового управления Аппарата ГД Президенту, в СФ, Правительство, депутатам ГД. При рассмотрении в третьем чтении внесение поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей запрещено. Если законопроект не принят или не одобрен в третьем чтении, он считается отклоненным. В исключительных случаях по требованию фракций большинства депутатов ГД, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

 ФЗ принимается если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов палаты, а решение об одобрении ФКЗ - не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов.

Принятый ФЗ в течение 5 дней передается на рассмотрение СФ. Если принятый ГД ФЗ, не подлежащий обязательному рассмотрению в СФ (ст. 106, 108 Конституции) в течение 14 дней не был рассмотрен СФ, то в течение 5 дней этот ФЗ направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Перечень вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в СФ (ст. 106, 108 Конституции): законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты Госграницы РФ; войны и мира; все ФКЗ.

После поступления Председатель или его заместитель определяют комитет, ответственный за подготовку заключения по этому закону.

В заключении по отношению к ФЗ, не подлежащего обязательному рассмотрению, комитет предлагает одобрить ФЗ и не вносить его на рассмотрение палаты. Председатель принимает решение: согласиться с таким решением комитета, отклонить решение комитета и включить закон в повестку дня.

Рассмотрение начинается с оглашения заключения соответствующего комитета и проекта постановления. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

Если ответственный комитет за ФЗ, не подлежащего обязательному рассмотрению, в течение 14 дней со дня его поступления не представил Председателю свое заключения, Председатель решает: включить в повестку дня вопрос о рассмотрении ФЗ, если не истек срок ч.4 ст.105 Конституции РФ (14 дней); направить ФЗ Президенту РФ для подписания и обнародования как одобренный СФ т.к. не был рассмотрен в 14 дней.

По результатам обсуждения СФ принимает решение одобрить или отклонить принятый ГД закон. Постановление об одобрении ФЗ принимается большинством голосов от общего числа членов палаты, а одобрение ФКЗ - большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов. ФЗ считается также одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен (ч.4 ст.105 Конституции). ФЗ отклонен, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов СФ.

Постановление СФ об отклонении или одобрении принятого ГД ФЗ не позднее 15 дней направляется в ГД. Если ФЗ одобрен СФ - его текст вместе с постановлением в 5 дней со дня принятия постановления направляется Председателем СФ Президенту РФ для подписания и обнародования.