Тема 10. Федеративное устройство Российской Федерации

1. Понятие и формы государственного устройства.

2. Территория, ее состав, органы и государственные символы РФ как единого государства, единство экономического пространства.

3. Горизонтальное разделение власти и разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов.

4. Правовая система РФ: соотношение федерального права и права субъектов.

5. Правовой статус субъектов РФ.

6. Порядок принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ.

 

Методические указания

 

При освещении данных вопросов примите во внимание ее обширность и разнообразие нормативно-правовых актов. Поэтому целесообразно разделить изучение темы на два занятия. По первому вопросу важно раскрыть суть понятий и уяснить формы государственного устройства. Используйте аналогию, сравнивая государственное устройство России с государственным устройством других государств, а также историко-правовые аспекты проблемы.

Под государственным устройством понимается внутренняя структура государства, правовое положение отдельных составляющих его частей, характер взаимоотношений между ними, а также между центральными органами власти и органами составных частей. В истории известны три основные формы государственного устройства: унитарное, федерация, конфедерация.

Унитарное государство (слитное, простое) – это единое государство, не имеющее в своем составе государственных образований. Его составные части имеют статус единиц административно-территориального деления (провинция, область и т.д.). Они управляются на основе законов, принимаемых центральными органами, их территория может быть изменена простым законом без согласия местных органов и местного населения (Япония, Испания, Италия).

Федерация – сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Составляющие федерацию государственные образования (штаты, земли, республики) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. В отличие от унитарного государства, федерация имеет две системы высших органов власти: федеральные органы и органы членов Федерации. Различают Федерации на территориальной основе (США, Австралия, ФРГ и др.), на национальной основе (Индия, Бельгия, Пакистан) и на смешанной национально-территориальной основе (РФ, Швейцария, Канада).

Конфедерация – форма союза государств, при которой входящие в союз государства сохраняют свой суверенитет в полном объеме. В настоящее время в мире существуют только одна конфедерация – Европейское Сообщество.

Начиная второй вопрос, подчеркните, что Российская Федерация – это федеративное государство. Ее правовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

Составляющими элементами конституционного статуса РФ являются: территориальное единство; общие формы государственной власти: единая система права, наличие собственности Российской Федерации (ст. 6).

Государственная целостность гарантируется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей территории и в международных отношениях принадлежит только РФ, а не ее субъектам. Субъекты РФ не имеют права выхода из РФ.

Территориальное единство – РФ имеет свою территорию, складывающуюся из территории ее субъектов, на эту территорию распространяется суверенитет РФ. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти РФ. Президент вправе приостановить действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и Федеральным законам, международным обязательствам РФ. Охарактеризуйте государственно-правовые признаки России как федеративного государства: единое гражданство РФ (ст. 6); единая денежная система (ст. 75); единые вооруженные силы РФ.

Важным элементом конституционно-правового статуса РФ являются государственные символы – государственный флаг, государственный герб и государственный гимн, в которых выражается государственный суверенитет России, а также столица – г. Москва. Дайте описание государственных символов и порядок их официального использования. Полезным будет доклад об истории государственных символов страны.

В третьем вопросе следует детально остановиться на конституционных основах национально-государственного устройства России (гл. 3). В составе РФ в качестве ее субъектов находилось до недавнего времени 89 субъектов. Это сложная система, сочетающая федерализм, унитаризм и автономию. То есть Россия является асимметричной федерацией, в которой ее субъекты не во всем и не всегда равноправны.

Следует подчеркнуть, что в настоящее время набирает силу тенденция слияния субъектов РФ. Как правило, это происходит на территориях, где территориальные и другие факторы предопределяют слияние. Так, в результате местных референдумов в 2003 – 2005 гг. произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также Камчатской области и Корякского автономного округа. Новые субъекты РФ – Пермский край и Камчатский край были преобразованы с 1 декабря 2005 г. В результате объединения и других субъектов в настоящее время в Российской Федерации всего 83 субъекта. Среди них: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

Конституционно-правовой статус РФ находит свое конкретное юридическое выражение и в закрепленных Конституцией предметах ведения Российской Федерации (ст. 77), находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72). Под предметом ведения понимается отнесение определенных вопросов к компетенции как Федерации, так и ее субъектов. В Конституции РФ используется определенный способ размежевания компетенции – определяется перечень двух сфер – федеральной и совместной, а остальные вопросы отнесены к исключительному ведению субъектов.

Используя ст. 71 и 72, охарактеризуйте предметы ведения РФ и предметы совместного ведения в различных сферах управления страной. Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Субъекты обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

Конституционно-правовой статус РФ характеризуется и наличием единой правовой системы, включающей в себя федеральные нормативные правовые акты, субъектов Федерации, местных органов власти и органов местного самоуправления. Единство федеральной системы права обеспечивается верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории. Обратите внимание на то обстоятельство, что в 1990-х гг. наблюдались значительные расхождения местного законодательства с федеральным. Положение стало меняться после Указа Президента РФ от 10.08.2000 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». В настоящее время большинство расхождений устранены. Подчеркните, что предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня, назовите какими.

Затем определите правовой статус субъектов РФ. Этот статус гарантируется Конституцией РФ, изменения гл. 3 – 8 которой возможны только с одобрения органов законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Субъекты Федерации сами принимают конституции и уставы, законы, устанавливают свое наименование. Подчеркните, что, несмотря на закрепленный в Конституции принцип равноправия всех субъектов, их правовой статус не во всем одинаков, выделите различия, в частности между республиками и другими субъектами. В то же время укажите и на те стороны равноправия, которые реальны.

Особое внимание следует уделить проблеме федерального принуждения в отношении субъектов, если такая необходимость возникает. В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями служат восстания, беспорядки и т.п. В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для вмешательства в права субъектов. Но есть положение, открывающее возможность такого вмешательства. В связи с этим проанализируйте ч. 4, ст. 78 Конституции.

Конкретными инструментами, способствующими разрешению конфликтов, являются согласительные процедуры, право Президента приостанавливать действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам и указам, а также право вводить чрезвычайное или военное положение на всей или части территории РФ. Возможно применение и вооруженных сил, если в каком-либо регионе возникает угроза отделения, создаются незаконные вооруженные формирования (Чеченская республика).

В последнее время заметно желание федеральных властей иметь больше возможностей влиять на ситуацию в регионах. Этому служит, в частности, Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Здесь возможно сообщение о полномочиях, структуре, функциях и задачах полномочных представителей, а также о новом порядке избрания глав администраций субъектов РФ.

В четвертом вопросе проанализируйте положения ФКЗ от 17.12.2004 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Принятие в РФ нового субъекта – процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к РФ иностранного государства или его части. Образование в составе РФ нового субъекта –процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.

Принятие и образование в РФ нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65), международными (межгосударственными) договорами РФ, узаконены Федеральным Конституционным Законом, а также федеральными конституционными о принятии в РФ нового субъекта. Принятие и образование осуществляется на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федерализма, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторически хозяйственные и культурные связи субъектов в РФ, их социально-экономические возможности.

В качестве нового субъекта в РФ может быть принято иностранное государство или его часть по взаимному соглашению РФ и данного иностранного государства, в соответствии с международным (межгосударственным) договором. В случае принятия РФ в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.

Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение объединения субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Изменение наименования субъекта РФ не влечет за собой образование нового субъекта. Новое наименование субъекта РФ включается в текст

Конституции РФ и устанавливается при переиздании текста Конституции РФ.

Темы докладов и рефератов

1. История российского федерализма: советский период.

2. Унитарное государство и федерация: сравнительный анализ форм государственного устройства.

3. Федерация и конфедерация: сравнительный анализ форм государственных объединений.

4. Государственные символы Российской Федерации.

5. Федеральное вмешательство: способы и пределы.

6. Современные тенденции развития российского федерализма.

7. Роль федеративного договора в формировании модели Российской Федерации.

8. Конституционное содержание принципа равноправия субъектов РФ.

9. Проблемы разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ.

10. Конституционные основы взаимоотношений РФ и ее субъектов.

 

Библиография

1. Закон РФ от 1.04.1993 № 4730-1 (в ред. от 30.12.2008) «О государственной границе РФ» // Ведомости РФ. – 1993. – № 17. – Ст. 594.

2. Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 2-ФКЗ (в ред. от 30.06.2003) «О государственном гербе РФ» // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5021.

3. Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 № 1-ФЗ (в ред. от 08.11.2008) «О государственном флаге РФ» // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 52 (ч. I). – Ст. 5020.

4. Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке РФ» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 23. – Ст. 2199.

5. Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 (с изм. от 19.06.2003) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства РФ» // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 33. – Ст. 3356.

6. Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (в ред. от 30.04.2009) «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 20. – Ст. 2112.

7. Указ Президента РФ от 15.06.1996 № 909 «Об утверждении концепции государственной национальной политики РФ» // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 3010.

8. Абдулатипов, Р.Г. Федералогия: учеб. пособие для вузов / Р.Г. Абдулатипов. – СПб.: Питер, 2004. –320 с.

9. Анненкова, В.Г. Право на сецессию и обеспечение единства российского государства / В.Г. Анненкова // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 3. – С. 5-7.

10. Бутусова, Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства: понятие, содержание, структура / Н.В. Бутусова // Конституционное и муниципальное право. - 2006.  - № 4. – С. 10-13.

11. Гличич – Золотарева, М.В., Добрынин, Н.М. Федеративное право: pro et contra.

12. Дербачева, С.А. Современный федерализм как способ государственного устройства. Императивы и альтернативы / С.А. Дербачева // Закон и право. – 2004. – № 11. – С. 3 – 7.

13. Добрынин, Н.М. Федерализм. Историко-методологические аспекты / Н.М. Добрынин. – Новосибирск: Изд-во НГУ, 2005. – 367 с.

14. Ильченко, М. Циклы российского федерализма / М. Ильченко // Свободная мысль. - 2007. - № 6. С. 20-24.

15. Карапетян, Л.М. Федеративное устройство Российского государства / Л.М. Карапетян. – М.: НОРМА, 2001. – 352 с.

16. Князев, С.Д. Российской электоральный федерализм: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Государство и право. - 2008. - № 1. – С. 23-29.

17. Конюхова, И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования / И.А. Конюхова // Государство и право. - 2007. - № 2. – С. 37-45.

18. Кульчевский, В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 10. – С. 17 – 24.

19. Рабко, Т. Институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах как элемент обеспечения законности правовых актов субъектов Российской Федерации / Т. Рабко // Право и жизнь. – 2001. – № 39. – С. 15 – 21.

20. Романовский, В.Н. Символы российской государственности. Герб. Флаг. Гимн: пособие для учителя / В.К. Романовский. – М.: НОРМА, 2002. – 95 с.

21. Собянин, С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика / С.С. Собянин // Конституционное и муниципальное право.  - 2006. - № 11. – С. 18-20.

22. Стешенко, Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие X – XXI вв. / Л. А. Стешенко. – М.: Юрист, 2002. – 384 с.

23. Федеративное устройство // Коммерсантъ-Власть. - 2008. - № 5.

24. Черепанов, В.А. Теория российского федерализма: учеб. пособие / В.А. Черепанов. – М.: МзПресс, 2005. – 319 с.

25. Юсубов, Э.С. Федерализм в России и за рубежом / Э.С. Юсубов. – Томск: Изд-во НТЛ, 2005. – 94 с.

Контрольные вопросы

1) Назовите виды федераций и принципы их образования.

2) Определите признаки унитарного государства.

3) Раскройте основные признаки России как федерации.

4) Назовите принципы федеративного устройства России и раскройте суть каждого из них.

5) Каковы виды и специфика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации?

6) Как разграничиваются предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами?

7) Назовите основные направления реформирования российского федерализма на современном этапе.