Согласование стратегических приоритетов социально-экономического развития региона: субъекты и способы

Разработка стратегии социально-экономического развития в регионе как совокупность процессов планирования, прогнозирования и управления предполагает консолидацию интересов и действий заинтересованных в ней лиц. По мнению ученых «при разработке стратегии экономического развития должны учитываться позиции как органов власти (на соответствующих уровнях), так и представителей частного бизнеса, государственных и общественных организаций»[13]. Соответственно, к составлению  стратегического документа развития региона, «основанного на учете потенциала развития, мировых тенденций, исторического опыта, программно-прогнозном обосновании количественных и качественных характеристик модернизации и их упорядоченная реализация»[14], должны иметь непосредственное отношение представители органов власти, бизнеса, общественных объединений.

Так, например, если мы обратимся к основным принципам формирования стратегии пространственного развития региона, то в качестве таковых указываются «единая стратегия территориального развития, учитывающая интересы власти, бизнеса и населения;. согласованность стратегических приоритетов территориального и отраслевого развития региона; множественность зон опережающего экономического развития в регионе, обладающих сетевым эффектом и способных максимально втянуть в свое развитие окружающую территорию; развитие различного рода партнерств на территории»[15].

Следовательно, субъектом стратегического планирования и управления региона выступают преимущественно органы власти. Однако деятельность региональных и муниципальных органов власти имеет свои особенности. Важнейшей из них является «необходимость согласования решений с большим количеством заинтересованных социальных групп. Эта задача осложняется еще и тем, что в отдельно взятых социальных группах могут быть различные мнения об объекте и предмете планирования. Вторая особенность – восприятие горизонта планирования. В корпорации, тем более успешной, текущий статус определен и понятен сотрудникам, и, как правило, принимается большинством, поэтому стратегическое планирование в корпорации – это планирование будущих гарантий»[16].

Особое значение имеют процедуры принятия решений в процессе стратегического планирования и управления. Стратегические планы будут эффективными, если заложенные в них решения поддерживаются всеми заинтересованными сторонами. Попытка разработать план без стратегических решений, направленных на устранение имеющихся проблем, заранее обречена на неудачу. «Организация стратегического планирования на всех уровнях региональных и муниципальных органов власти. Система стратегического планирования должна охватывать все уровни управления в регионе – администрацию губернатора, правительство региона, администрации муниципальных образований. В противном случае будет сложно добиться правильной постановки проблем социально-экономического развития, формирования портфеля инновационных проектов, что, в конечном счете, скажется на эффективности использования бюджетных средств. При разработке и внедрении системы стратегического планирования одновременно формируется механизм реализации стратегических планов. Помимо этого, создается система стратегического контроля, что подразумевает не только оценку количественных результатов исполнения стратегических планов, так называемый мониторинг. Важно отслеживать, как именно выполнялись стратегические планы, верными ли оказались предпосылки и прогнозы, суждения о рисках. Огромное значение имеет распределение ответственности между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти в регионе. Законодательное собрание, губернатор региона и исполнительные органы власти должны иметь конкретные полномочия и обязанности в процессе разработки и реализации стратегии социально-экономического развития региона»[17].

Другими субъектами стратегического планирования и управления, наряду с органами власти, являются предпринимательские структуры. Их сотрудничество с государственными органами власти осуществляется в рамках государственно-частного партнерства, которое определить как механизм согласования и обеспечения государства и При этом его рассматривать его систему эффективного между органами управления разных и бизнесом в реализации общественно проектов и социально-экономического развития направленных на качества жизни и на целей государственного как совокупность средне- и взаимодействия для общественно значимых на взаимовыгодных [18]

В соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», оно является «юридически оформленным на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения. Государственно-частное партнерство осуществляется в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества»[19].

Следовательно, понятие «государственно-частное партнерство» часто используется для обозначения соглашений между государственным сектором и частными организациями. Однако это не вполне корректно, поскольку смешивается государственно-частное партнерство как особая форма взаимодействия государства и частного сектора с многообразными формами сотрудничества указанных сторон. Поэтому важно выявить специфику этой формы сотрудничества в сфере экономических интересов.

Российские ученые предлагают различные интерпретации этого понятия, Одни из них пишут: «Государственно-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно важных задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля»[20]. Другие авторы также придерживаются подобного аспекта рассмотрения: «Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закреп­ленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и му­ниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными орга­нами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности. Его предмет оставляют государствен­ная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и ор­ганизациями бюджетного сектора»[21].

Государственно-частное партнерство осуществляется в тех отраслях экономики, которые принципиально важны для стратегического развития региона и за которые государство несет ответственность. К ним относятся  транспортная, коммунальная инфраструктуры, их ремонт, реконструкция и содержание. Не возникает сомнений в том, что сотрудничество с государством необходимо частному сектору не во всех сферах экономики, однако оно не может полностью отказаться от контроля различных областей экономической деятельности, например, в отношении собственности на имущество или выполнения отдельных видов деятельности за счет средств бюджетов соответствующих уровней. Однако потребность   государства  заключается    в содействии негосударственных источников финансирования из-за недостаточности средств государственного бюджета для осуществления крупных проектов.

Таким образом, одним из способов консолидации органов власти и бизнеса в процессе стратегирования социально-экономического развития региона является государственно-частное партнерство. Однако возникает вопрос, идет ли речь о консолидации или все-таки о сотрудничестве?

Согласование интересов и действий субъектов в рамках стратегического  развития региона должна соответствовать следующим принципам: «эквивалентность финансово-экономических отношений между субъектами региональной системы, позволяющая обеспечить сбалансированное развитие региона; взаимовыгодность реализации стратегии для субъекта Федерации в целом и для каждого субъекта региональной системы, позволяющая обеспечить им экономическую заинтересованность; непротиворечивость стратегии интересам субъектов региональной системы, позволяющая достичь согласованности интересов; эффективность реализации стратегии, предполагающая оптимальное распределение валового регионального продукта и региональных ресурсов»[22].

Согласованность отношений органов управления и частного бизнеса заключается в долгосрочном равноправном характере отношений, разделении рисков и ответственности относительно привлеченных финансовых и материальных ресурсов, которые направлены на реализацию совместных проектов.

Систематизируя определения понятия государственно-частного партнерства российскими учеными можно выделить общие черты, характерные для этой формы партнерских отношений: «сторонами отношений выступает государство и частный бизнес; взаимодействие сторон закрепляется на юридической ос­нове (соглашения, контракты); взаимодействие сторон имеет равноправный характер (должен соблюдаться баланс интересов сторон); отношения государства и частного партнера имеют дол­госрочный характер; имеет общественную направленность (цель - вы­полнение государственных задач), по сути, происходит передача части функций, относящихся к компетенции органов власти, частной стороне; в проектах объединяются финансовые и иные ресурсы сторон, имеет место привлечение частных инвестиций; при реализации проектов ГЧП происходит разделение рисков и ответственности сторон. При этом риски возлагаются на ту сторону, которая может более эффективно их покрыть, отчего выигрывает общество в целом; происходит внедрение инновационных методов управления в реализацию проектов и оказание государственных услуг»[23].

С позиций реализации стратегии социально-экономического развития важны следующие характерные признаки государственно-частного партнерства: «добровольное и взаимовыгодное объединение сильных сторон и преимуществ государства и бизнеса; разделение рисков и ответственности; использование с целью реализации общественно значи­мых проектов; реализация проектов, которые имеют достаточно дли­тельные сроки финансирования и невысокий уровень рентабель­ности, в результате чего они не могут быть осуществлены на ос­нове исключительно частной инициативы; формально-юридическое оформление отношений в рам­ках проектов между участниками»[24].

Модель «партнерства - сотрудничества» в рамках государственно-частного парт­нерства реализуется в зависимости от баланса интересов сторон - государства и частного бизнеса. Выгодами, получаемых государством при реализации раз­личных проектов, является сокращение издержек по созданию или поддержанию социальной инфраструктуры, снижение бюджетных рисков, которые делит с частными партнерами. Оно имеет доступ к различным источникам капитала, что позволяет реализовывать проекты, которые были невозможны ранее, в результате чего растет надежность государственных инвестиций и повышается вероятность получения ожидаемого результата. Бизнес в области государственно-частного партнерства обеспечивает для себя защиту инвестиций, поскольку частная компания получает доступ к государственным активам в виде государственных заказов на объект соглашения. Представителям бизнеса также гарантирована рентабельность в виде возврата вложенных инвестиций и относительная автономность в принятии решений.

Развитие государственно-частного партнерства основано на взаимной заинтересованности в сотрудничестве государства и частных инвесторов. Эта заинтересованность обеспечивается следующими принципами:

1) «совместное инновационных проектов с управления проектами со бизнеса или посредников»;

2) «диверсификация поддержки с различных каналов инновационных институтов для рисков провалов [25]

3) «постепенная традиционных инновационных новыми институтами на большей эффективности. что важным повышения эффективности развития является внешняя оценка ими программ»; [26]

4) «создание среды к институтам. Эксперты что «проблема оказывается весьма в условиях рынка и государства, когда преобладают негативные в отношении правительства»; [27]

5) «привлечение т.е. «аутсорсинг поддержки новых с целью риска коррупции и квалификации государственных в оценке проектов»[28];

6) «замена финансовой поддержки услугами, например, услугами, обучением содействием в сертификации»[29];

7) «государственная не отдельных малого среднего а их или отраслевых ассоциации»[30].

Консолидированность отношений с общественностью, как еще одним субъектом стратегированя мало освещается в научной литературе и экспертами-практиками. Спорным является вопрос, кого отнести к такому типу субъектов: одни авторы утверждают, что эта функция традиционно отводилась муниципальным органам власти как посредникам, консолидирующим население и предпринимательские структуры с целью  стратегирования социально-экономического развития территории. В частности ученые отмечают, что «необходима разработка элементов механизма управления муниципальными образованиями, обеспечивающих формирование стратегии развития с участием всех групп местного сообщества, заинтересованных в социально-экономическом развитии муниципального образования, в создании привлекательного инвестиционного климата»[31]. По мнению авторов, именно органы муниципального управления нацелены на достижение общественно значимых результатов в рамках социально-экономического развития региона. Причем к ним относятся не только представители местных администраций различного уровня, но и представители законодательных органов, руководители комиссий и комитетов, занимающиеся вопросами развития экономики.

Другие авторы полагают, что субъектами стратегирования выступают представители общественных организаций различной направленности деятельности, от волонтеров, представителей организаций по месту жительства до политически ангажированных женских, экологических, ветеранских движений.

Третьи авторы акцентируют внимание на представителях школ, ВУЗов, СМИ и представителей духовенства как субъектов стратегического развития. Причем научное сообщество, которое разрабатывает методологические основы социально-экономической стратегии развития региона, никем из ученых и экспертов не выделяется в качестве самостоятельного субъекта этого процесса. Эта проблема даже не обсуждается в научной литературе.

Некоторые авторы к субъектам стратегирования относят бизнес-объединения, а именно региональные торгово-промышленные палаты, организации организаций по поддержке малого и среднего бизнеса.

В научной литературе есть комплексные подходы к субъектам стратегического развития региона. в частности, ученые к ним причисляют исполнительные и представительные органы местного самоуправления, представителей общественных организаций, бизнес-объединений, научной общественности и культуры. При разработке модели общественного участия в процессе стратегического планирования в качестве таких субъектов исследователи называют органы местного самоуправления, с одной стороны, и общественность, которая включает всех вышеперечисленных субъектов, с другой. Думается, что такая характеристика наиболее приемлема, поскольку информационные, консультационные механизмы общественного участия инициируются и осуществляются органами муниципального самоуправления.

Стратегия как результат общественного согласия проходит «процедуры общественного обсуждения и принятия Собранием депутатов.  Предварительно для обсуждения общественностью размещаются аналитические и информационные публикации в СМИ (местная/региональная пресса, радио, ТВ, официальный сайт муниципального образования / администрации муниципального образования, блоги специалистов администрации и разработчиков стратегии) по следующим направлениям: общая информация о документе стратегического планирования, цели и задачи разработки стратегии; этапы создания документа; возможности граждан по участию в разработке документа; промежуточные и основные итоги реализации документа» [32].

Таким образом, стратегическое развитие региона осуществляется с учетом заинтересованных в ней субъектов. В качестве таковых  должны традиционно выделяют представителей органов власти, бизнеса, общественных объединений. Субъектом стратегического развития выступают преимущественно органы управления регионом, непосредственно разрабатывающие стратегию и реализующие ее. Аудит стратегии предполагает оценку количественных результатов исполнения и  мониторинг. Другими субъектами стратегического развития, наряду с органами власти, по мнению ученых, являются предпринимательские структуры. Их сотрудничество с государственными органами власти осуществляется в рамках государственно-частного партнерства, которое определить как механизм согласования и обеспечения государства и

Согласованность отношений органов управления и частного бизнеса как субъектов стратегического развития региона заключается в долгосрочном равноправном характере отношений, разделении рисков и ответственности относительно привлеченных финансовых и материальных ресурсов, которые направлены на реализацию совместных проектов.

Другими субъектами стратегического развития выступают органы местного самоуправления и общественность, которая включает заинтересованные слои местного сообщества - некоммерческие организации, представителей научно-образовательных учреждений и культуры, местные средства массовой информации, социально активных граждан.

Согласование приоритетов социально-экономического развития региона органами местного самоуправления и общественностю как субъектов выражается в высокой интенсивности и сбалансированности общественного участия в разработке и реализации стратегии через информационные и консультационные механизмы.