Глава 1. Основные положения.

ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

 

Статья 1. Основные начала жилищного законодательства

 

Комментарий к статье 1

 

1. В ч. 1 комментируемой статьи сформулированы основные принципы жилищного законодательства РФ, под которыми понимаются основополагающие начала, содержащиеся в нормах жилищного права. Они определяют сущность всей системы жилищного права и отражают его наиболее важные свойства.

Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозглашает право каждого гражданина на жилище. Оно относится к числу основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции РФ и в законе.

Провозглашение этого права не означает, что у каждого гражданина есть возможность требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления бесплатного предоставления жилых помещений. Роль последних заключается в создании условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища. Право на получение жилища является социальным правом, которое закрепляется за лицами, нуждающимися в особой защите, такими как инвалиды, малоимущие, пожилые, дети.

Оно реализуется путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов определенным категориям граждан; предоставления возможности приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе и за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ), стимулирования жилищного строительства, в том числе с помощью ипотечного кредитования, и т.д.

Провозглашение принципа равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями говорит о существенном влиянии гражданского права на регулирование жилищных отношений. Однако этот принцип не носит абсолютного характера, и в отдельных статьях комментируемого Кодекса может быть предусмотрено иное. Так, в качестве пользователей жилым помещением по договору социального найма члены семьи нанимателя имеют равные с ним права и обязанности (см. комментарий к ст. 69 ЖК РФ), тогда как иные пользователи - например, поднаниматели, ограничены в своих правах по пользованию жилым помещением. Однако они не обладают самостоятельным правом пользования, срок их проживания ограничен (см. комментарий к ст. 76).

ЖК РФ содержит ряд положений, в которых реализован принцип, предусматривающий судебную защиту жилищных прав. Так, наниматель по договору социального найма вправе требовать принудительного обмена занимаемого жилого помещения в судебном порядке (см. комментарий к ст. 72); отказ наймодателя в даче согласия на обмен жилого помещения может быть обжалован в суде (см. комментарий к ст. 74) и т.д.

О принципе восстановления нарушенных жилищных прав говорится, в частности, в ст. 75 ЖК РФ (см. комментарий к ней), согласно которой обмен жилыми помещениями может быть признан недействительным по основаниям, установленным ГК РФ для признания сделки недействительной, а также если при обмене нарушены требования ЖК РФ. В этом случае стороны договора об обмене жилыми помещениями переселяются в ранее занимаемые жилые помещения и таким образом восстанавливают нарушенные жилищные права.

Важными принципами жилищного права являются принцип обеспечения сохранности жилищного фонда и принцип использования жилых помещений по назначению. Можно привести целый ряд статей комментируемого Кодекса, которыми эти принципы предусмотрены. Так, согласно п. 3 ст. 67 (см. комментарий к нему) наниматель жилого помещения по договору социального найма обязан:

1) использовать жилое помещение по назначению и в пределах, которые установлены настоящим Кодексом;

2) обеспечивать сохранность жилого помещения;

3) поддерживать надлежащее состояние жилого помещения;

4) проводить текущий ремонт жилого помещения.

Из разъяснений, содержащихся в п. 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации", следует, что "под использованием жилого помещения не по назначению, исходя из положений частей 1 - 3 статьи 17 ЖК РФ, следует понимать использование жилого помещения не для проживания граждан, а для иных целей (например, использование его для офисов, складов, размещения промышленных производств, содержания и разведения животных), то есть фактическое превращение жилого помещения в нежилое. В то же время необходимо учитывать, что законом (часть 2 статьи 17 ЖК РФ) допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности (например, научной, творческой, адвокатской и др.) или индивидуальной предпринимательской деятельности без перевода его в нежилое гражданами, проживающими в нем на законных основаниях (в том числе по договору социального найма), но при условии, что это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение (пожарной безопасности, санитарно-гигиенические и др.)".

2. В ч. 2 комментируемой статьи говорится о пределах осуществления жилищных прав. В частности, их осуществление не должно нарушать права и законные интересы других лиц. Жилищные права могут быть ограничены, но только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

К систематическому нарушению прав и законных интересов соседей нанимателем и (или) членами его семьи согласно п. 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" следует отнести их "неоднократные, постоянно повторяющиеся действия по пользованию жилым помещением без соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении или доме граждан, без соблюдения требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства, Правил пользования жилыми помещениями (например, прослушивание музыки, использование телевизора, игра на музыкальных инструментах в ночное время с превышением допустимой громкости; производство ремонтных, строительных работ или иных действий, повлекших нарушение покоя граждан и тишины в ночное время; нарушение правил содержания домашних животных; совершение в отношении соседей хулиганских действий и др.)".

3. Примером ограничения жилищных прав являются положения Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в соответствии с которым право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной зоне; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8). Данные ограничения соответствуют общим пределам, установленным в Конституции, ГК РФ, ЖК РФ.

4. Реализация права на жилище обеспечивается возможностью граждан свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" указанное право подтверждено. При этом иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правом свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и при этом несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. В настоящее время вместо прописки, которая ограничивала это право, введен регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов, признан не соответствующим ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации.

С учетом изложенного любой гражданин Российской Федерации имеет право на обращение в органы регистрационного учета с заявлением о регистрации его по месту жительства для рассмотрения данного вопроса в соответствии с установленным порядком.

Гражданский кодекс Российской Федерации признает местом жительства гражданина место, где он постоянно или преимущественно проживает (п. 1 ст. 20), и определяет право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства как личное неимущественное право гражданина (п. 1 ст. 150), при этом Жилищный кодекс Российской Федерации в ч. 5 комментируемой статьи устанавливает, что граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством.

В этой связи запрет на регистрацию в пригодных для постоянного проживания жилых строениях, принадлежащих гражданам на праве собственности и расположенных на садовых земельных участках, которые относятся к землям сельскохозяйственного назначения, либо вынуждает их регистрироваться не по месту фактического проживания, либо вообще лишает их возможности встать на регистрационный учет по месту жительства, что может повлечь привлечение к административной ответственности и, по сути, прямо противоречит основной публичной цели института регистрации - информирования гражданином государства, в том числе в законных интересах других лиц, о своем реальном месте жительства.

Кроме того, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" не связывает право на регистрацию по месту жительства ни с определенным имущественным правом на конкретное жилое строение, ни с определенным целевым назначением земельного участка, на котором оно возведено.

5. В ч. 5 комментируемой статьи подчеркивается, что ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только либо на основании комментируемого Кодекса либо другого федерального закона. Соответственно, региональные власти вводить подобные ограничения не могут.

 

Статья 2. Обеспечение условий для осуществления права на жилище

 

Комментарий к статье 2

 

В комментируемой статье перечислены конкретные меры, которые должны осуществлять органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий с целью обеспечения условий для осуществления гражданами права на жилище.

По общему правилу под органами государственной власти понимаются как федеральные органы, так и органы на уровне субъектов Федерации. Под федеральными органами государственной власти РФ понимается Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти.

Новыми являются положения п. 5.1, введенные Федеральным законом от 1 декабря 2014 г. N 419-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов", предусматривающие обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к общему имуществу в многоквартирных домах. В развитие этого пункта было принято Постановление Правительства РФ от 9 июля 2016 г. N 649 "О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов" (вместе с "Правилами обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме").

Одной из наиболее сложных функций, которые осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления, является организация своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Такой ремонт проводится за счет как взносов собственников помещений на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, так и бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования. Проводит его региональный оператор по капитальному ремонту (специализированная некоммерческая организация, созданная субъектом РФ, которая осуществляет деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (см. комментарий к главе 15)).

Следует также обратить внимание на положения п. 9 комментируемой статьи, который был введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 263-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства".

В нем говорится об информационных обязанностях органов государственной власти и органов местного самоуправления в жилищной сфере. Более того, в Кодекс РФ об административных правонарушениях были внесены изменения, в соответствии с которыми неразмещение в соответствии с законодательством о государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства информации в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства должностным лицом федерального органа исполнительной власти, должностным лицом государственного внебюджетного фонда, должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, должностным лицом органа государственного жилищного надзора, должностным лицом органа муниципального жилищного контроля, должностным лицом органа, осуществляющего открытие и ведение лицевых счетов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, должностным лицом уполномоченного органа или организации, осуществляющих государственный учет жилищного фонда, должностным лицом специализированной некоммерческой организации, которая осуществляет деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, банком, иной кредитной организацией, в том числе производящими расчеты в электронной форме, а также иной организацией, через которую производится внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги, за исключением лиц, осуществляющих поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, предоставляющих коммунальные услуги и (или) осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, или нарушение установленных законодательством Российской Федерации порядка, способов и (или) сроков размещения информации либо размещение информации не в полном объеме, размещение недостоверной информации влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей (ст. 13.19.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

 

Статья 3. Неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения

 

Комментарий к статье 3

 

1. Комментируемая статья раскрывает содержание принципа неприкосновенности жилища, который установлен нормами Конституции РФ (ст. 25). Согласно указанной статье Конституции РФ жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Уголовный кодекс РФ предусматривает в ст. 139 ответственность за нарушение такого конституционного права, как неприкосновенность жилища.

2 - 3. В ч. ч. 2 и 3 комментируемой статьи говорится о тех случаях, когда указанный принцип может не соблюдаться. В частности, отход от этого принципа возможен не иначе как в предусмотренных комментируемым Кодексом целях и в предусмотренных другим федеральным законом случаях и в порядке или на основании соответствующего судебного решения.

В ч. 3 комментируемой статьи содержится исчерпывающий перечень случаев, когда допускается проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан. В частности, проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан допускается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции. Законодательством предусмотрены основания и порядок ограничения принципа неприкосновенности жилища, которые установлены конкретными правовыми актами.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 15 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" проникновение сотрудников полиции в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями (за исключением помещений, земельных участков и территорий дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций), допускается в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также:

1) спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях;

2) задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления;

3) пресечения преступления;

4) установления обстоятельств несчастного случая.

Между тем нередки случаи, когда граждане не допускают в занимаемые ими жилые помещения представителей коммунальных и газовых служб для проведения ремонтных работ. В результате страдают наниматели и собственники других жилых помещений, которые связаны с ними общей системой отопления и газоснабжения.

Представляется, что эту проблему надо решить законодательно.

4. Действующее законодательство предусматривает целый ряд случаев, когда граждане могут быть выселены из жилища или ограничены в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг. Соответствующие нормы есть как в ЖК (см. комментарии к ст. ст. 35, 85, 90, 91), так и в других правовых актах. В качестве примера можно привести ст. ст. 107 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", 78 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и др.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" было отмечено, что положения ч. 4 комментируемой статьи о недопустимости произвольного лишения жилища, под которым понимается лишение жилища во внесудебном порядке и по основаниям, не предусмотренным законом, действуют в отношении любых лиц, вселившихся в жилое помещение.

 

Статья 4. Жилищные отношения. Участники жилищных отношений

 

Комментарий к статье 4

 

1. Под жилищными отношениями следует понимать общественные отношения, урегулированные нормами жилищного права, участники которых имеют определенные права и обязанности. Общим для всех этих отношений является то, что они возникают по поводу особого объекта - жилого помещения (см. комментарий к ст. 15).

Некоторые из этих отношений являются по своей сути гражданскими (например, отношения пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда). Однако в основном речь идет об административных отношениях особого вида (например, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства и др.).

В ч. 1 комментируемой статьи дан исчерпывающий перечень отношений, которые законодатель рассматривает в качестве жилищных. Некоторые из них требуют дополнительных пояснений.

Основной задачей государственного учета жилищного фонда в Российской Федерации является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей.

Государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Включение жилых строений и жилых помещений в жилищный фонд и исключение из жилищного фонда производится в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Государственный учет жилищного фонда в Российской Федерации включает в себя технический учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет. Основу государственного учета жилищного фонда составляет технический учет, осуществляемый в порядке, установленном нормативными правовыми актами в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства.

Технический учет жилищного фонда возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации - унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро (БТИ).

Переоборудование жилых и нежилых помещений в жилых домах можно производить только после получения соответствующих разрешений в установленном порядке.

Как отмечено в Постановлении Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. N 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" переоборудование и перепланировка жилых домов и квартир (комнат), ведущие к нарушению прочности или разрушению несущих конструкций здания, нарушению в работе инженерных систем и (или) установленного на нем оборудования, ухудшению сохранности и внешнего вида фасадов, нарушению противопожарных устройств, не допускаются.

2. Перечень участников жилищных правоотношений, указанный в ч. 2 комментируемой статьи, полностью идентичен перечню участников гражданских правоотношений, включает в себя и лица (физические и юридические) и публичные образования, однако в данном случае отношения осуществляются не только по горизонтали, но и по вертикали.

3. На иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, являющихся участниками жилищных отношений, распространяется установленный российским жилищным законодательством национальный правовой режим с изъятиями, которые предусмотрены комментируемым Жилищным кодексом Российской Федерации или другими федеральными законами. Так, ч. 5 ст. 49 ЖК РФ (см. комментарий к ней) предусматривает, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное. То же касается субсидий на оплату жилых помещений, коммунальных услуг (ч. 12 ст. 159 ЖК РФ) и приватизации жилых помещений, которая может проводиться только в отношении граждан Российской Федерации (ст. 1 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").

 

Статья 5. Жилищное законодательство

 

Комментарий к статье 5

 

1. Комментируемая статья раскрывает понятие жилищного законодательства, которое находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому в систему жилищного законодательства входят правовые акты, принятые на федеральном, региональном, а в отдельных случаях и местном уровнях.

Как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по жилищному законодательству издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит федеральным законам.

2. Жилищное законодательство содержит нормы различных отраслей законодательства, и прежде всего гражданского (наличие договорных отношений по поводу пользования жилыми помещениями, вопросы права собственности на общее имущество многоквартирного дома и др.). Оно включает в себя не только принятые в соответствии с комментируемым Кодексом федеральные законы, но и регулирующие жилищные отношения подзаконные акты, включающие нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

3. В комментируемой статье зафиксирован общий принцип, согласно которому все нормативные правовые акты, регулирующие в той или иной степени жилищные отношения, должны соответствовать ЖК.

В связи с этим возникает вопрос о приоритете норм ЖК перед нормами иных отраслей законодательства РФ. Речь идет прежде всего о соотношении ЖК и ГК, в котором есть аналогичная норма о приоритете норм ГК перед нормами других федеральных законов. Не получил этот вопрос однозначного толкования при рассмотрении его Конституционным Судом. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" было отмечено следующее: "Разрешая споры, возникшие из жилищных отношений, судам необходимо учитывать, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) и включает в себя Жилищный кодекс Российской Федерации, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК РФ). При этом наибольшую юридическую силу среди актов жилищного законодательства в регулировании жилищных отношений имеет Жилищный кодекс Российской Федерации. В случае выявления судом несоответствия норм иных актов жилищного законодательства положениям Жилищного кодекса Российской Федерации должны применяться нормы этого Кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК РФ).

Однако надо учитывать, что и в ГК есть норма, устанавливающая приоритет гражданского права. Между тем в ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой".

В свою очередь, в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" было отмечено следующее:

"Принимая во внимание, что жилое помещение может выступать объектом как гражданских, так и жилищных правоотношений, судам следует иметь в виду, что гражданское законодательство в отличие от жилищного законодательства регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота (например, сделки с жилыми помещениями, включая передачу в коммерческий наем жилых помещений)".

Было высказано мнение, согласно которому Жилищный кодекс РФ имеет приоритет в применении перед другими законами, содержащими нормы жилищного законодательства (ч. 8 ст. 5), но должен уступать ГК РФ в сфере регулирования жилищных отношений, являющихся одновременно гражданско-правовыми. С этим мнением вполне можно согласиться.

Важное значение имеют письма Минстроя России по жилищным вопросам. Однако следует учитывать, что в соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, письма федеральных органов исполнительной власти не являются нормативными правовыми актами. Таким образом, следует прийти к выводу, что письма Минстроя России и его структурных подразделений, в которых разъясняются вопросы применения нормативно-правовых актов, не содержат правовых норм, не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм, а содержащиеся в них разъяснения не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера.

 

Статья 6. Действие жилищного законодательства во времени

 

Комментарий к статье 6

 

1 - 2. В комментируемой статье применительно к жилищному законодательству сформулирован общий правовой принцип, отражающий нежелательность придания правовому акту обратной силы, т.е. распространению его на отношения, возникшие до введения его в действие. Исходя из этого принципа обратную силу может иметь не любой акт жилищного законодательства, а только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено в самом этом акте.

3. Возможны ситуации, когда у участников уже существующих жилищных правоотношений возникли определенные права и обязанности после введения в действие нового акта жилищного законодательства. Хотя в целом на правоотношение будет распространяться ранее действовавшее законодательство, новый нормативный акт будет применяться только к таким правам и обязанностям.

В п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" было отмечено следующее: "Часть 1 статьи 6 ЖК РФ закрепляет общеправовой принцип действия законодательства во времени: акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие.

При этом необходимо иметь в виду, что часть 2 статьи 6 ЖК РФ допускает применение акта жилищного законодательства к жилищным отношениям, возникшим до введения его в действие, но только в случаях, прямо предусмотренных этим актом. Так, статьей 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) нормам раздела VIII ЖК РФ "Управление многоквартирными домами" придана обратная сила: они распространяются на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров управления многоквартирными домами.

Так как отношения, регулируемые жилищным законодательством, как правило, носят длящийся характер и, соответственно, права и обязанности субъектов этих отношений могут возникать и после того, как возникло само правоотношение, статьей 5 Вводного закона установлено общее правило, согласно которому к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных Вводным законом. Например, нормы части 4 статьи 31 ЖК РФ о правах собственника жилого помещения в отношении бывшего члена его семьи подлежат применению и к тем жилищным правоотношениям, которые возникли до вступления в силу данного Кодекса.

В связи с этим суду при рассмотрении конкретного дела необходимо определить, когда возникли спорные жилищные правоотношения между сторонами. Если будет установлено, что спорные жилищные правоотношения носят длящийся характер, то Жилищный кодекс Российской Федерации может применяться только к тем правам и обязанностям сторон, которые возникли после введения его в действие, то есть после 1 марта 2005 года".

Важное значение имеет определение конкретной даты, с которой вводится в действие тот или иной правовой жилищный акт. Введение в действие законов РФ регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

Согласно ст. 4 указанного Закона официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Указанные акты вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если в них не установлен другой порядок их вступления в силу. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются.