Ограничение доступа к информации при взаимодействии силовых структур и СМИ: отечественный и зарубежный опыт регулирования

 

Организация PR-деятельности в силовых структурах обладает определенной спецификой, что во многом определяется секретностью той информации, с которой они работают. На Юге России в силу актуальности террористических угроз такая специфика проявляется особенно сильно.

В данном контексте необходимо отметить, что важным элементом правового обеспечения деятельности силовых структур в сфере массовых коммуникаций являются федеральные законы. Наиболее важными из них являются: федеральный конституционный закон от 30.05.2001 №3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»; закон РФ от 05.03.1992 №2446-1 (ред. от 26.06.2008) «О безопасности»; закон РФ от 21.07.1993 №5485-1 (ред. от 01.12.2007) «О государственной тайне»; федеральный закон от 20.02.1995 №24-ФЗ (ред. от 10.01.2003) «Об информации, информатизации и защите информации»; федеральный закон от 31.05.1996 №61-ФЗ (ред. от 14.07.2008) «Об обороне»; закон РФ от 27.12.1991 №2124-1 (ред. от 24.07.2007) «О средствах массовой информации»; федеральный закон от 07.07.2003 №126-ФЗ (ред. от 29.04.2008) «О связи»; закон РФ от 23.09.1992 №3523-1 (ред. от 02.02.2006) «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»; федеральный закон от 13 января 1995 г. №7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»; федеральный закон от 03.04.1995 №40-ФЗ (ред. от 04.12.2007) «О федеральной службе безопасности»; закон РФ от 18.04.1991 №1026-1 (ред. от 02.10.2007) «О милиции»; закон РФ от 19.02.1993 №4524-1 (ред. от 10.01.2003) «О федеральных органах правительственной связи и информации»; федеральный закон от 07.08.2001 №115-ФЗ (ред. от 28.11.2007) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; федеральный закон от 06.03.2006 №35-ФЗ (ред. от 27.07.2006) «О противодействии терроризму».

Федеральный закон «О борьбе с терроризмом», действовавший с 1998 по 2006 гг. содержал также положения об информационном сопровождении контртеррористических операций. Ст. 15данногозакона устанавливала порядок информирования общественности о террористической акции при проведении контртеррористической операции:

. При проведении контртеррористической операции информирование общественности о террористической акции осуществляется в формах и объеме, определяемых руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией или представителем указанного штаба, ответственным за поддержание связи с общественностью.

. Не допускается распространение информации:

) раскрывающей специальные технические приемы и тактику проведения контртеррористической операции;

) способной затруднить проведение контртеррористической операции, создать угрозу жизни и здоровью людей, оказавшихся в зоне проведения контртеррористической операции или находящихся за пределами указанной зоны;

) служащей пропаганде или оправданию терроризма и экстремизма;

) о сотрудниках специальных подразделений, членах оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией при ее проведении, а также о лицах, оказывающих содействие в проведении указанной операции.

Появление данной статьи в Законе «О борьбе с терроризмом» вызвало массовую критику правозащитников ввиду устанавливаемого ограничения на распространение определенной информации. В качестве аргументов приводились юридическая неопределенность и некорректность понятий «пропаганда» и «экстремизм», позволяющие толковать указанные термины произвольным образом, размытость понятия «контртеррористическая операция», применимого как к конкретной акции по обезвреживанию террористов, так и к долгосрочным действиям федеральных сил в Чечне, ограничение свободы слова и права на получение достоверной информации.

Между тем некоторые ограничения распространения определенной информации были предусмотрены тремя основными международными документами ХХ века.

Статья 29 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

Международный пакт о гражданских и политических правах конкретизирует указанные ограничения. Ст. 19 Пакта подчеркивает, что особые обязанности и особая ответственность налагаются при пользовании правом на свободное выражение своего мнения. Оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые должны быть установлены законом и являться необходимыми для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения.

Часть 2 статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (Свобода получать и распространять информацию) гласит, что осуществление данных свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями и санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка.

Таким образом, законные ограничения распространения информации могут считаться не только допустимыми, но и необходимыми в демократическом обществе.

Анализируя законодательство РФ в данной области, можно отметить, что ограничения информации в интересах государства и общества заложены в тексте российской Конституции и в ряде других законов. Ст. 29 Конституции РФ запрещает пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а часть 3 статьи 55 гласит, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Ст. 4 Закона «О средствах массовой информации» определяет недопустимость злоупотребления свободой массовой информации:

«Не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную, специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости».

Статьей 59 данного Закона предусмотрена уголовная, административная, дисциплинарная и иная ответственность за злоупотребление свободой СМИ в соответствии с законодательством РФ.

Пример законного временного ограничения прав и свобод, связанных с получением и распространением информации демонстрируют нормы Федерального Конституционного Закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» №3-ФКЗ. Статья 12 данного закона в качестве одного из временных ограничений, применяемых при чрезвычайном положении, называет «ограничение свободы печати и других СМИ путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих технических средств, установление особого порядка аккредитации журналистов». В перечень случаев возможности введения чрезвычайного положения входят в том числе и террористические акты.

Возвращаясь к статье 15 Закона «О борьбе с терроризмом» 1998 г., можно отметить неточность и нелогичность в определении субъектов регулирования, а именно, к кому относился запрет в распространении указанной информации и включались ли в эту группу журналисты, освещающие террористические акты, если согласно пункту 1 ст. 15 именно руководитель оперативного штаба несет ответственность за обеспечение надлежащего информирования общественности о террористическом акте и контртеррористической операции.

В целом, подозрительное отношение журналистского сообщества к государственным инициативам изменения законодательства о СМИ в рамках борьбы с терроризмом понятно и объясняется боязнью злоупотребления со стороны власти возможными дополнительными полномочиями в плане ограничения свободы информации. В данной связи, в качестве альтернативы поправкам в законы «О средствах массовой информации» и «О борьбе с терроризмом» по инициативе журналистского сообщества в лице Индустриального комитета средств массовой информации по вопросам совершенствования правового регулирования деятельности СМИ были разработаны рекомендации о порядке освещения в СМИ контртеррористических операций в виде Антитеррористической конвенции средств массовой информации.

Важным моментом Конвенции является установление ответственности средств массовой информации в целом, а не отдельных журналистов, освещающих теракты, так как именно руководство СМИ принимает решение о выдаче определенного материала в эфир; оно же обязано разработать такую внутреннюю инструкцию, чтобы поведение корреспондентов соответствовало Конвенции.

Согласно Антитеррористической Конвенции СМИ сознательно накладывают на себя ряд ограничений при освещении терактов, как-то запрет:

на интервью с террористами, кроме как по просьбе или с санкции оперативного штаба;

на предоставление прямого эфира террористам без согласования с Оперативным штабом;

на предложение террористам, заложникам, другим, вовлеченным в конфликт лицам, предпринимать какие-либо действия для получения удачных видео - или фотокадров;

оскорблять или унижать террористов, в руках которых жизнь заложников;

а также обязуются соблюдать ряд этических правил, в целях минимизации эмоциональных последствий терактов.

Подобные этические правила есть у каждого западного СМИ и являются нормой журналистской деятельности в цивилизованных странах с устойчивыми институтами гражданского общества. Рекомендацию по их принятию в качестве меры по обеспечению ответственности печати и других СМИ содержит еще Резолюция 428 (1970 г.) ХХI очередной сессии парламентской ассамблеи Совета Европы относительно Декларации о средствах массовой информации и правах человека. Рекомендация Парламентской ассамблеи Совета Европы 1706 «Средства массовой информации и терроризм» (2005 г.) уточняет, что определенный кодекс поведения должен быть разработан самими СМИ для журналистов, фотографов и редакторов, занимающихся вопросами террористических актов и угроз, с тем, чтобы держать общественность в курсе событий без неоправданного приумножения воздействия терроризма.

В британской телерадиовещательной кампании BBC существует, в частности инструкция «Терроризм и национальная безопасность». В преамбуле этого документа говорится, что основная задача BBC при освещении террористической ситуации - говорить правду, быстро, аккуратно, полно, ответственно и избегая спекуляции.

Резолюция парламентской ассамблеи Совета Европы 1003 (1993 г.) по журналистской этике декларирует, в частности, обязанность СМИ играть ведущую роль в предотвращении напряженности в конфликтных ситуациях. Пункт 37 данной Резолюции определяет необходимость создания саморегулирующих органов или механизмов, объединяющих издателей, журналистов, пользователей СМИ, экспертов и судей с целью контроля за соблюдением журналистской этики.

Рассматривая опыт зарубежных стран в данной области, можно отметить советы по делам печати, существующие в Австрии, Германии, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Великобритании и Австралии, созданные совместно издателями, журналистами и другими организациями прессы с целью заслушивать и принимать решения по индивидуальным жалобам в отношении СМИ.

Акцент на профессиональной ответственности журналистов как гарантии отсутствия формальных ограничений касательно освещения терроризма сделан и в ряде документов ООН и ее подразделений.

В Софийской декларации (1997 г.), принятой на Европейском семинаре, посвященном СМИ, организованном Департаментом общественной информации ООН и ЮНЕСКО, отмечается, в частности, что «беспристрастная фактическая информация и высочайшие профессиональные нормы имеют важнейшее значение во время работы в зонах конфликтов и при передаче репортажей из них… профессионально правильные методы журналистской работы являются наиболее эффективной гарантией от правительственных ограничений … любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов».

Манильская резолюция конференции Юнеско «Терроризм и средства массовой информации» (2002 г.) гласит: «В целях обеспечения права общества на информацию СМИ имеют право и обязаны полно сообщать о терроризме и содействовать открытым, информированным общественным дебатам о терроризме»; внимание также акцентируется на обязательствах всех сторон по «расширению способностей СМИ профессионально сообщать о терроризме и способствовать толерантности, в том числе через обучение и обеспечение возможностей для обсуждения этических проблем, касающихся освещения терроризма в СМИ».

Наряду с вопросами профессиональной ответственности журналистов и рекомендациями по саморегулированию СМИ ряд международно-правовых документов направлен на регулирование проблемы открытости и объективности информации в контексте взаимодействия СМИ с органами государственной власти. Наиболее полно данная проблема отражена в Резолюции №2 «Журналистские свободы и права человека», принятой в рамках 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации в Праге (1994 г.). В Резолюции подчеркивается, что для того, чтобы журналистика могла содействовать поддержанию и развитию подлинной демократии, должны быть соблюдены определенные условия, в частности:

действительная редакционная независимость по отношению к политической власти и давлению, осуществляемому частными заинтересованными группами или органами государственной власти;

доступ к информации, которой располагают органы государственной власти, обеспечиваемый справедливым и непредвзятым образом, в порядке осуществления политики информационной открытости.

При этом вмешательство со стороны органов государственной власти в журналистскую деятельность должно соответствовать следующим условиям:

фигурировать в полном и исчерпывающем списке ограничений, предусмотренных в пункте 2 статья 10 Европейской конвенции по правам человека;

быть необходимым в демократическом обществе и отвечать настоятельной общественной потребности;

быть предусмотренным законом и ясно и точно сформулированным;

интерпретироваться узко;

быть пропорциональным цели, преследуемой таким ограничением.

Таким образом, нормативно-правовые документы регионального и международного уровня в исследуемой области содержат как рекомендации по саморегулированию СМИ, так и допущения о возможности введения законных ограничений свободы информационных потоков, вписывающихся в рамки международного права. Однако, как справедливо отмечает А. Робинов, на сегодня, не принят какой-либо документ, содержащий в себе рекомендации в отношении уровня допустимых ограничений свободы массовой информации в условиях борьбы с терроризмом, что, фактически, оставляет введение подобных ограничений на усмотрение государств.

В России законом «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. сняты какие-либо ограничения деятельности СМИ в условиях проведения спецопераций. Первоначально законопроектом предусматривалась статья, касающаяся работы СМИ в условиях контртеррористической операции, однако, в дальнейшем, не вошла в окончательный вариант закона. На сегодняшний день проблема терроризма полностью отнесена к вопросам внутрикорпоративного регулирования СМИ. При этом остается открытым вопрос о мерах ответственности журналистов и СМИ за несоблюдение профессионально-этических норм. В качестве органа саморегулирования СМИ в России с 1998 г. действует Общественная коллегия по жалобам на прессу, рассматривающая конфликтные ситуации нравственно-этического характера, возникающие в журналистском сообществе. Однако реальных полномочий в плане контроля над соблюдением СМИ, скажем, антитеррористической конвенции данный орган не имеет. Формально, на сегодняшний день отсутствует институт, располагающий полномочиями давать оценку действиям СМИ в сомнительных случаях при освещении террористических актов и налагать санкции. Таким образом, сохраняется проблема создания механизма контроля и правового оформления статуса и полномочий соответствующих институтов.

В целом по параграфу можно сделать следующие выводы. В Российской Федерации ограничение доступа к информации силовых структур во многом отнесено к вопросам внутрикорпоративного регулирования СМИ посредством установления внутренних правил работы с подобной информацией. В соответствии с международными правовыми документами на государственном уровне отсутствуют законодательные механизмы установления тех или иных полномочий СМИ, например, при освещении терактов. Исключение составляют общие нормы, касающиеся злоупотребления свободой слова. Вместе с тем отсутствуют механизмы контроля внутри медийного сообщества, устанавливающие ответственность СМИ за несоблюдение устанавливаемых самим сообществом правил. Разрешение данного противоречия предполагает принятие комплекса мер правового характера в рамках государственной информационной политики, нацеленных на создание соответствующих институтов и законодательном закреплении их статуса.