Статус и защита прав этнических меньшинств

 

Меньшинство – группа, которая, как правило, находится в численно не доминирующем по отношению к остальной части населения; и может обладать этническими, религиозными или языковыми отличиями от окружающего населения. Группа обладает чувством солидарности и желанием сохранить свою культуру, традиции, религию или язык. Однако бывают и исключения, когда статус меньшинства может определяться не численностью группы, а ее отличительными чертами. Группа, составляющая большинство населения, в результате дискриминации другой этнической группой также может считаться «меньшинством».

Наиболее распространенными являются этнические, религиозные и языковые меньшинства. Религия одновременно выступает как отличительный признак этнического меньшинства (например, русские-православные, татары-мусульмане), так и является основой для формирования меньшинства в составе одного этноса (например, русские-мусульмане, татары-православные и т.д.). Религиозное меньшинство – это совокупность лиц, придерживающихся вероисповедания, отличного от вероисповедания большинства. Отрицающие религию (атеисты) также могут формировать меньшинство в противовес верующему большинству и подвергаться различного рода дискриминации (например, в мусульманских странах Персидского залива, Иране и т.д.). Языковые меньшинства могут формироваться как в рамках отдельного языка, так и на основе диалекта.

Этничность – это форма идентичности человека и культурная традиция, на основе которых возникают и существуют этнические общности (народы или национальности). Этническое самосознание играет главную роль в формировании этнического меньшинства. Солидарность индивидов по этническому признаку позволяет сохранить свою самобытность и национальное правосознание. Этническая идентичность может носить многоуровневый характер, особенно в случае большого количества населения смешанного этнического происхождения.

Отдельного внимания заслуживает обращение к понятию «этническая диаспора». В научной литературе можно встретить различные определения диаспоры, в основе которых лежат этнические, религиозные, экономические, политические и др. критерии. Большинство исследователей полагают, что диаспора – это часть народа, проживающая за пределами своего национального государства. Диаспора, в отличие от этнической группы, всегда институциирована и несет в себе не только этнокультурное, но и этнополитическое содержание. Для определения диаспоры выделяется ряд базовых характеристик: 1) этническая идентичность (в том числе сохранение этнического самоназвания, внешне проявляющегося в форме этнонима); 2) общность культурных ценностей; 3) социокультурная антитеза, выражающаяся в стремлении сохранить этническую и культурную самобытность; 4) представление (чаще всего в виде архетипа) о наличии общего исторического происхождения.

Классификации диаспор в литературе различны. В самом общем виде выделяют «классическую» (евреи, армяне) и «новую» (трудовые мигранты) диаспоры. Г. Шеффер предложил следующие виды диаспор: 1) с глубокими историческими корнями (армяне, евреи, китайцы); 2) сравнительно новые (греки, поляки, турки); 3) зарождающиеся (корейцы, филиппинцы, русские); 4) находящиеся на ранней стадии формирования (американцы); 5) этнонациональные (пользующиеся поддержкой своего национального государства); 6) не имеющие своего государства (курды, цыгане, палестинцы). Р. Коэн выделяет диаспоры-жертвы (еврейская, армянская, африканская, ирландская и палестинская), имперские (древнегреческая, британская, русская), трудовые (индийская, китайская, японская, турецкая, итальянская), торговые (ливанская, китайская, индийская) и др.

Важно проследить соотношение понятий «этническое (национальное) меньшинство», «этническая группа» и «диаспора». Диаспоры формируются на основе этнических групп, но не всегда совпадают с ними по объективным характеристикам. В отличие от этнических групп обязательным компонентом диаспоральности является наличие представления о государстве (регионе) исхода (либо его символе), стремление сохранить с ним связь если не физически (идея «собирания», возвращения), то хотя бы в духовном смысле. Для этнической группы – это возможный, но необязательный признак. В этнокультурном смысле диаспоры представляют собой более широкое понятие, чем этнические группы, поскольку их консолидация способна выходить за пределы отдельных государств и приобретать институциональные формы. В то же время в правовом поле понятие диаспоры отсутствует: и международное, и российское право, говоря о диаспорах, оперируют термином «национальные меньшинства», хотя эти понятия совпадают лишь частично. Термин «национальное меньшинство» можно отнести к этнической группе, которая может являться диаспорой, но лишь в отдельном государстве. Соответственно диаспора в мировом масштабе будет являться совокупностью «одно-национальных меньшинств» в различных государствах.

Проблема этнических меньшинств тесно связана с территориальной целостностью государства, ее соотношением с правом на самоопределение. Попытки односторонней сецессии, сепаратизм и межэтнические конфликты являются предметом особого беспокойства политических элит. Ч. Фун выделил четыре основных вида лояльности этнических сообществ в многонациональных государствах. Они могут быть лояльны по отношению к: а) той стране, гражданами которой являются, ‑ так называемое «внутреннее притяжение государства» (internal national pull); б) своей этнической группе, проживающей в данной стране, ‑ «внутриэтническое притяжение» (internal ethnic pull); в) той стране, откуда приехали сами или происходят их предки, ‑ «притяжение государства извне» (external national pull); г) своей этнической группе, проживающей в той стране, откуда эмигрировали они сами или их предки, ‑ «внешнее этническое притяжение» (external ethnic pull).

Исследователи выделяют два подхода к решению проблем этнических меньшинств - культурный и политический. Реальной гарантией прав этнических меньшинств являются лишь гарантии политические, при том что значительная часть особых интересов миноритарных сообществ сосредоточена в сфере культуры, воспитания, образования, традиций.

Самоопределение этнических меньшинств в рамках многонационального государства может происходит либо в форме создания собственного государства (наиболее крайний вариант, часто в результате вооруженного конфликта), либо в форме образования автономии. Выделяют территориальную (этнотерриториальную), корпоративную и культурно-национальную автономию.

Для этнотерриториальной автономии необходимо компактное расселение этнического меньшинства. Образуются автономные области, округа, районы, имеющие, как правило, географические названия или указывающие на национальную принадлежность (Автономная Республика Крым, Республика Татарстан и др.). Этнотерриториальная автономия в зависимости от объема полномочий может быть политической (осуществляет часть государственных функций) либо административной (без права издания местных законов). Корпоративная автономия, как правило, заключается в предоставлении этническим меньшинствам мест в государственном аппарате, а государственные служащие-представители других народов обязуются знать язык и традиции местного населения (например, в Индии). Культурно-национальная автономия создается в случае дисперсного проживания этнических меньшинств. Им позволяется создавать свои объединения, которые в основном занимаются культурно-бытовыми вопросами, сохранением и развитием языка, но могут участвовать в политической жизни путем представительства в некоторых органах государства (например, Австрия, Венгрия, Россия).

Правовое регулирование культурных потребностей и интересов осуществляется в форме гарантий равенства культур, защиты культур этнических меньшинств и поддержки создания всевозможных обществ и учреждений, ориентированных на этнические культуры. Эти гарантии, как правило, оговариваются специальными законодательными актами. Особое внимание уделяется языку, ибо часто именно языковые проблемы являются определяющими в положении этнических меньшинств. В большинстве стран с полиэтничным составом населения законодательно определяется статус языков национальных меньшинств. Юридические нормы регулируют вопросы, связанные с использованием языков меньшинств в официальных отношениях, в средствах массовой информации, в образовании.

 

Глава 6

Проблема определения национального меньшинства

В настоящее время для обозначения этнических групп в иноэтничном окружении используется целый ряд терминов, дефиниция которых не всегда четко определена, например: «национальное меньшинство», «этническое меньшинство», «малая этническая группа», «диаспора». Выработке единого общепринятого научного определения понятия препятствуют несколько обстоятельств как научного, так и политического характера (разнообразие реальных групп, к которым применяется данный термин; социальных контекстов, в которые оказываются включенными эти группы; позиций заинтересованных сторон (правительств, политиков, ученых и др.).

Одну из первых доктринальных дефиниций предложил профессор Д. Зобернхайм (Германия), разработавший в 1920 г. проект договора о регулировании положения национальных меньшинств. В ст. 1 разработанного им проекта говорилось, что меньшинства в государстве – это национально отграниченные группы населения, которые намереваются и способны к ведению национальной частной жизни. В рамках Лиги Наций, несмотря на многочисленные соглашения по вопросам меньшинств, не было разработано критериев принадлежности какого-либо лица к определенному национальному, религиозному или языковому меньшинству. Меньшинство не рассматривались как группа, коллектив людей одной национальности, языка, религии, а обозначали лишь совокупность конкретных индивидов какой-либо определенной национальности.

В принятом 31 июля 1930 г. Постоянной палатой международного правосудия консультативном заключении в отношении эмиграции болгарских греков указывалось, что критерием понятия общины в контексте статей Греко-болгарская конвенции от 27 ноября 1919 г. является «наличие коллектива лиц, проживающих в одной стране или местности, имеющих одну расу, религию, язык и одни традиции и объединенных, благодаря совпадению этой расы, этой религии, этого языка и этих традиций, чувством солидарности с тем, чтобы сохранить свои традиции, поддерживать свою религию, обеспечить обучение и образование детей в соответствии с духом и традициями их расы и оказывать друг другу помощь».

После Второй мировой войны понятие меньшинства разрабатывалось на сессиях Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств в 1947 и 1950 гг., а также на иных международных форумах. Уже в своем первом докладе в 1947 г. Подкомиссия дала рабочее определение лицам, относящимся к меньшинству: «… группы с четко определенными этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающиеся от остальной части населения и стремящиеся к установлению с ними особого отношения…». Большое внимание Подкомиссия уделила классификации групп меньшинств, выделив следующие: 1) прочно устоявшиеся национальные группы, которые, как правило, состоят из приграничного населения; 2) группы, находящиеся в процессе укоренения на землях, на которые они эмигрировали или где нашли убежище (например, второе поколение иммигрантов); 3) группы, подпадающие под влияние процесса быстрой социальной эволюции, особенно среди «отсталых народов»; 4) общности, которые сохранили свои специфические особенности, но вместе с тем вполне удовлетворены своим правовым положением, в силу чего утратили стремление к достижению особого статуса; 5) группы, в которых только часть изъявляет желание сохранить свои отличительные характеристики, в то время как остальные члены стремятся к ассимиляции с доминирующим населением государства; 6) отдельные разобщенные малочисленные группы.

В 1950 г. Подкомиссия разработала Резолюцию «Определение понятия меньшинства в целях защиты их ООН». В ней было дано определение «меньшинства» как группы лиц, обладающих характерными расовыми, национальными, религиозными, языковыми традициями, отличающих их от большинства населения и нуждающихся в специальной защите. Словосочетание «национальное меньшинство» было употреблено в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанном 1 августа 1975 г. в Хельсинки.

В 1977 г. Специальный докладчик Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Ф. Капоторти в докладе на сессии ООН предложил определение, ставшее наиболее распространенным в документах ООН: меньшинство – это «меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой – граждане этого государства – обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик основной части населения, и проявляют, пусть даже косвенное, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка».

Однако в 1984 г. в рамках Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств было подготовлено определение, согласно которому меньшинство – это «группа граждан данного государства, представляющих собой численное меньшинство и не занимающих господствующее положение в этом государстве, обладающих этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик большинства населения, солидарных друг с другом, движимых, пусть даже косвенно, коллективным стремлением к выживанию и стремящихся к достижению фактического и юридического равенства с большинством».

В 1992 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, в которой приведен ряд критериев, на основании которых меньшинство может быть признано таковым: быть численно меньшим, чем основная группа населения, пусть даже и почти равная ей по численности; иметь расовые (национальные, этнические), религиозные или языковые отличия и собственные традиции; стремиться сохранить свои традиции и отличия от других, проявляя в этом внутреннюю групповую солидарность; иметь желание передать свое своеобразие через систему воспитания и образования своим поколениям, потомкам; обладать групповым самосознанием и восприниматься как отдельная общность другими группами населения; постоянно проживать на данной территории; быть численно способным самостоятельно поддерживать свою самобытность; состоять из жителей, лояльных по отношению к государству проживания. В промежуточном докладе А. Эйде 1992 г. отдельно выделяются группы обосновавшихся на постоянное жительство (settled groups) и недавних иммигрантов (recent immigrants); компактно и дисперсно проживающие группы меньшинств; группы, отличающиеся в определенном отношении от остального населения, а именно в отношениях религии, языка, этнической или культурной идентичности.

В 1997 г. Рабочая группа по меньшинствам Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств приняла рабочее определение меньшинств, предложенное С. В. Черниченко, согласно которому «меньшинство означает группу лиц, в принципе постоянно проживающих на территории государства, численно меньшую по отношению к остальному населению этого государства, т. е. составляющую менее половины его населения, которые обладают национальными или этническими, религиозными и языковыми, а также иными связанными с ними характеристиками (культурой, традициями и т. п.), отличающимися от подобных характеристик остального населения и проявляющих стремление к сохранению существования и самобытности такой группы».

Определение национальных меньшинств дается и в нормативных документах региональных организаций. В 1990 г. Европейская комиссия по обеспечению демократии посредством права дала следующее определению национальному меньшинству – это «группа лиц», состоящая из граждан данного государства численностью меньше «остальной части» его населения; состоит из лиц, отличающихся от «остальной части населения» государства этнически, религией и языком; руководствуется желанием сохранить свою культуру, традиции, религию или язык.

В соответствии с Европейской Хартией о региональных языках и языках меньшинств ETS № 148 от 5 ноября 1992 г. меньшинства – это граждане данного государства, которые образуют группу, меньшую в численном отношении, чем остальное население данного государства, говорят на языке, отличном от официального языка данного государства, но этот язык, хотя и используется традиционно на территории государства, тем не менее, не может быть прямо привязан к конкретному географическому пространству на территории данного государства. Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г. гласит, что лица, принадлежащие к национальному меньшинству, имеют этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность, которая в демократическом обществе должна уважаться.

В рамках Содружества Независимых Государств принята Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам от 21 октября 1994 г. в которой под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны (ст. 1). В Конвенции отражены 3 признака в определении понятия «лица, принадлежащие к этническому меньшинству»: 1) меньшинство должно состоять из граждан данного государства (необходимость данного критерия объясняется, прежде всего, тем, что лишь в этом случае государство может юридически обоснованно защищать права как отдельных лиц, принадлежащих к этническому меньшинству, так и группы, которую они составляют); 2) меньшинство должно отличаться от остального населения государства культурой, языком, религией, традициями, быть самобытным, желать и стремиться сохранить свою самобытность (в свою очередь государство, на территории которого проживает меньшинство, должно уважать его самобытность и содействовать ее сохранению и развитию); 3) меньшинство должно достаточно долго проживать на территории данного государства, быть укоренившимся (беженцы, трудящиеся-мигранты, перемещенные лица не могут быть меньшинством потому, что они не являются гражданами данного государства, а также потому, что по международному и национальному праву большинства государств такие группы имеют иной статус, который регулируется отдельными конвенциями и законами).

Несмотря на то, что в России до настоящего времени не принято комплексного закона, посвященного защите прав национальных меньшинств, попытки дефиниции предпринимались неоднократно. Так, в проекте закона о национальных меньшинствах Российской Федерации 1993 г. содержалось следующее определение национального меньшинства: 1) это ‑ часть народа; 2) проживает за пределами своего национально-государственного или национально-территориального образования, в инонациональной среде; 3) сохраняет национальное самосознание, язык, культуру, традиции и другие этнические особенности этого народа; 4) может быть частью народа, не имеющего своего национально-государственного или национально-территориального образования, как в составе Российской Федерации, так и за ее пределами.

Определение термина «национальное меньшинство» пытаются дать и на уровне субъектов РФ. Например, в проекте Закона РТ «Об обеспечении прав национальных меньшинств в Республике Татарстан» 1995 г. давалось следующее определение: «… Под «национальным меньшинством» понимается – часть этноса (народа), постоянно проживающая в Татарстане как компактно, так и дисперсно, имеющая или не имеющая свое национально-государственное или национально-территориальное образование вне пределов Республики Татарстан и состоящая из граждан Республики Татарстан, отличающихся от остального ее населения языком, самобытной культурной и традициями и объединенных общим этническим самоназванием и самосознанием своей общности» (ст. 1).

На основе изложенного можно определить понятие «национальное меньшинство» как юридическую категорию, характеризующую такие социальные группы в государстве (или на отдельной его территории), для которых из-за этнических, языковых, религиозных или культурных признаков в силу действующего внутригосударственного (регионального) законодательства ограничена или затруднена возможность реализации прав и свобод человека, безусловно, распространяющихся на основное население государства (этническое большинство в регионах). Кроме того, следует подчеркнуть, что этнические, языковые, религиозные и культурные различия есть объективное свойство, но меньшинство осознает себя как таковое лишь при наличии субъективного элемента ‑ чувства солидарности для сохранения своей самобытности, проявляющегося в национальном самосознании.

 

Глава 7