Формирование законодательства в сфере охраны культурного наследия

Осенью 1917 в Петрограде и Москве были созданы и действовали и действовали специальные комиссии по охране памятников. В Беларуси деятельность по охране наследия была затруднена условиями военного времени.

30 января 1919 было принято Постановление Временного рабоче-крестьянского правительства БССР «О передаче культурных ценностей науки и искусства, находящихся в имениях и различных учреждениях, Комиссариату образования и об организации их учёта, охраны и сбора».

24 декабря 1923 принято постановление Центрального исполнительного комитета БССР «Об организации, принятии на учёт и охране памятников искусства, древности, быта, природы, находящихся в собственности учреждений, товариществ и частных лиц. После этого появилось распоряжение Народных комиссариатов образования, земледелия и внутренних дел о порядке воплощения в жизнь данного постановления. В частности, запрещался вывоз и продажа памятников культуры за границу, передача их другим лицам. Перемещение или уничтожение памятников при строительстве новых дорог, домов, в результате земельных разграничений и в прочих случаях в обязательном порядке должно было согласовываться с Научно-искусствоведческой экспертной комиссией при Наркомобразования БССР.

Работа по охране памятников была возложена на отделы народного образования при содействии специальных комиссий. Центральным и местным органам республики было предложено оказывать им содействие в принятии «мер против всех виновных в разграблении и небрежном обращении с народным культурным достоянием». В присланных на места указаниях, рекомендациях и инструкциях говорилось о том, что «во всех имениях и усадьбах, в местечках и волостях должны быть взяты на учёт как целостные коллекции, так и отдельные предметы, имеющие художественную и историческую ценность».

Постановлением СНК БССР от 5 июля 1926 ряд памятников искусства, архитектуры, быта и природы был национализирован. Началась широкомасштабная деятельность советских органов по конфискации ценных предметов у частных лиц.

Среди наиболее важных правительственных актов необходимо отметить постановление СНК БССР «Оконцентрации художественных и культурно-исторических ценностей» (1924), циркуляр Управления делами СНК БССР окружным исполкомам «О выделении средств на охрану памятников древности» (1927), постановления СНК БССР «О национализированных постройках» (1928), «Об увековечении жертв гражданской войны (1929), «Об организации межведомственного комитета по охране памятников материальной культуры» (1932).

После присоединения Западной Беларуси к БССР был принят ряд постановлений правительства об охране памятников в этих регионах»Об охране в западных областях БССР памятников революции, искусства и старины и сохранении архивов» (1939). Согласно ему, запрещалось разрушение памятников, грабёж имений и уничтожение архивов, а также вывоз художественных ценностей без разрешения Совнаркома БССР. Планировалось, чтос 1940 г. Центральное архивное управление и Академия наук БССР направят в западные области специальные экспедиции для выявления и концентрации архивных ценностей.

Сразу после ВОВ основные «охранные» акты и силы были направлены на прославление подвига советских воинов, партизан и подпольщиков в борьбе с фашистскими завоевателями. С этой целью Верховный совет БССР принял специальный закон «О прославлении Победы и увековечении памяти воинов Красной Армии и партизан, погибших в борьбе с немецко-фашистскими захватчиками в период ВОВ Советского союза» (1945). Законом была предусмотрена установка на всех братских могилах памятников и обелисков и мемориальной доски в Верховном совете в память о погибших депутатах.

С 1945 по 1969 (до принятия закона «Об охране памятников культуры») ЦК КПБ, Верховный Совет и правительство БССР 10 раз рассматривали вопросы, связанные с установлением памятников и благоустройством могил воинов и партизан, организацией поисковой работы и воспитания молодёжи на боевых традициях советского народа. Среди них:

- «О благоустройстве могил воинов красной Армии и партизан и увековечении знаменательных мест и событий, связанных с ВОВ на территории БССР» (1946, 1948)

- «Об утверждении проектных заданий на возведение памятников воинам Советской Армии, партизанам и мирным гражданам, погибшим в годы ВОВ 1941-1945 гг.» (1956)

- «О благоустройстве мест захоронения воинов Советской Армии, партизан и мирного населения, погибших в 1941-1945 гг. и об увековечении знаменитых мест и событий, связанных с ВОВ на территории БССР» (1959)

- «О содержании в надлежащем состоянии памятников и мест захоронения воинов Красной Армии, партизан и мирного населения, погибших в годы ВОВ» (1961) и т.п.

За этот период принят также ряд законодательных актов, направленных на охрану памятников архитектуры, археологии и искусства в частности, это постановления правительства:

- «О мерах улучшения охраны памятников истории и к-ры» (1949)

- «Об исполнении постановлений правительства по вопросам охраны памятников к-ры в БССР» (1956)

- «О правилах застройки городов БССР» (1959)

- «О порядке проектирования монументов и памятников» (1966)

- «О плане возведения в 1967-1970 памятников, имеющих общегосударственное значение» (1967)

- «О состоянии и мерах улучшения охраны памятников истории, искусства и арх-ры в БССР» (1967). И др.

Ещё до принятия первого закона Беларуси «Об охране памятников к-ры» (1969) ответственность за нарушение правил содержания и сохранности памятников истории и к-ры, их сознательное уничтожение, разрушение или причинение им вреда определялись Гражданским и Криминальным кодексами БССР. В Гражданском кодексе 1964г. имелась статья № 147 об ответственности за безхозяйственное содержание культурных ценностей, которой предусматривалась конфискация ценностей в пользу государства за безхозяйственность. Однако при этом гражданину выплачивалась денежная компенсация за конфискованную собственность. В Криминальном кодексе 1960 г. статьёй № 225 за сознательное уничтожение и разрушение памятников к-ры или природных объектов, взятых под охрану, виновные лица караются лишение свободы до 2 лет. Но за годы Советской власти происходило массовое уничтожение и разрушение объектов дворцово-паркового искусства, памятников сакральной архитектуры, и при этом не было зафиксировано ни одного криминального дела в отношении виновных физических или юридических лиц.

Первым общегосударственным актом в области охраны культурного наследия был Закон «Об охране памятников культуры» 28 декабря 1969 г. в нём впервые введена классификация памятников, которые государству следует взять под охрану:

- памятники истории (сооружения и места, связанные с важнейшими историческими событиями, революционным движением, гражданской и ВОВ, жизнью и деятельностью государственных и политических деятелей, народных героев и пр.);

- памятники архитектуры (архитектурные ансамбли, выдающиеся произведения арх-ры, в том числе современные, гражданские и культовые здания, крепости, дворцы, парки, мосты, руины и остатки древних архитектурных сооружений, произведения монументальной скульптуры и пр.);

- памятники искусства (произведения станковой живописи и скульптуры, изделия декоративно-прикладного искусства, графические произведения);

- памятники археологии (курганы, городища, остатки древних селищ, городов, замков, фортификационнных сооружений и пр.).

Согласно закону, все памятники были разделены на общесоюзные, республиканские и местные. В соответствии с классификацией, принятие памятников под охрану осуществлялось Советами Министров СССР, БССР и исполкомами областных (Минского городского) Советов депутатов. За использование памятников к-ры (зданий и сооружений) Советом Министров БССР была установлена специальная арендная плата. Памятники культуры, согласно закона должны реставрироваться по планам Мин-ва к-ры, а проекты реставрации согласуются в установленном порядке в Мин-ве к-ры БССР. При сносе или перестройке памятников к-ры законом предусматривалось обязательное участие Академии наук БССР, Белорусского добровольного об-ва охраны памятников истории и к-ры в научном изучении и фиксации сносимого памятника (обмеры, раскопки, фотофиксация, исполнение чертежей и пр.). издержки на эти работы несли учреждения, которые получали разрешение на снос или перестройку памятника. Раскопки археологических памятников республиканского и местного значения допускались только при наличии открытого листа, который выдавался Академией наук БССР, регистрировался в Мин-ве к-ры БССР, а памятники общесоюзного значения – в порядке, определяемом законодательством СССР.

Основным недостатком этого закона была очень низкая ответственность за его нарушение. Например, штраф за разрушение памятника составлял 50 руб. для физических и 100 для юридических лиц. Очень слабо были прописаны обязанности гос-ва в отношении движимого наследия, а про духовное наследие не упоминалось вовсе.

В 1966 было создано Белорусское добровольное об-во охраны памятни ков истории и к-ры, в 1970 появился первый номер информационного научно-методического бюллетеня «Памятники истории и к-ры Беларуси».

В 1971 вышло постановление Государственного комитета Совета Министров БССР по делам строительства и коллегии Мин-ва к-ры БССР «Об утверждении списка городов и иных населённых пунктов БССР, имеющих архитектурные памятники, градостроительные ансамбли и комплексы – памятники национальной к-ры, а также природные ландшафты и древний культурный слой земли, представляющий археологическую и историческую ценность». В 1976 был принят Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

В соответствии с союзным законодательством в Беларуси началась работа по подготовке нового закона об охране памятников. К середине 1978 эта работа была в основном завершена, и закон БССР «Об охране и использовании памятников истории и к-ры» в том же году был принят Верховным Советом БССР.

Новый закон был в 2 раза больше, чем предшествующий. в частности, появился раздел об использовании памятников в целях развития науки, народного образования и культуры, патриотическом, интернациональном и эстетическом воспитании. Использование памятника в хозяйственных целях допускалось лишь в том случае, когда это не наносило никакого вреда его сохранности. С целью охраны недвижимых памятников вблизи них должны были определяться зоны охраны (охранная, зона регулирования застройки и зона охраняемого ландшафта). Законом предусматривался порядок проведения археологических раскопок и разведок. Раскопки без разрешения запрещались. Для проведения их выдавалось специальное разрешение – Открытый лист. Лица, виновные в невыполнении правил охраны, использования, учёта и реставрации памятников несли криминальную, административную или иную ответственность в соответствии с законодательством.

В рамках реализации нового закона, на заседании Совета министров БССР в 1980 был заслушен вопрос: «О мерах по улучшению охраны, реставрации и использования памятников истории и к-ры в БССР». В постановлении, принятом по этому вопросу, Совет Министров отметил, что в проектах генеральных планов городов и населённых пунктов не всегда учитывается роль памятников, предлагается снос зданий, имеющих историческую и культурную ценность, недооценивается существующее природно-ландшафтное окружение памятников. Слабо ведётся работа по сохранению и регенерации застройки древних центров таких городов как Гродно, Полоцк, Новогрудок, Несвиж и др. Постановлением поручалось Госплану БССР совместно с Министерством к-ры БССР, начиная с 1981 предусматривать в проектах пятилетних и годовых планов заданий по ремонту и реставрации памятников истории и к-ры специальным научно-реставрационным мастерским, а также выделять ежегодно 25 000 руб. на проведение тематических научно-исследовательских работ по изучению памятников истории и к-ры и разработку методики и технологии консервационных и реставрационных работ. Подчёркивалось, что с целью сохранения памятников деревянной арх-ры облисполкомы и Мин-во к-ры БССР не должны допускать снос деревянных зданий, имеющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, до обследования их органами охраны памятников; практиковать перенос памятников деревянной арх-ры в перспективные населённые пункты, а наиболее значительные из них перевозить на территорию республиканского музея народной арх-ры и быта.

В 1984 в закон «Об охране и использовании памятников истории и к-ры» были внесены изменения и дополнения.

В этом же году совет Министров рассмотрел важный вопрос – «О фактах грубых нарушений законодательства об охране памятников истории и к-ры». Постановление по этому вопросу не подлежало публикации в официальных печатных органах. Постановлением отмечалось, что при проведении мелиорационных, дорожных и с/х работ имеют место факты разрушения памятников археологии, проектные учреждения не учитывают памятники археологии и арх-ры, взятые под охрану государством, а проектирование зданий и сооружений ведётся без согласования с органами охраны памятников. Со стороны органом госуправления нет надлежащего внимания и контроля за использованием памятников и организацией их охраны; имеются факты некомпетентного подхода к вопросам охраны памятников, не налажен государственный учёт памятников, в результате чего не обеспечена установка охранных знаков на памятниках, на утверждены зоны охраны и т.д. постановлением предусматривалось реализовать ряд мер по устранению этих грубых нарушений законодательства.

 

После получения Беларусью независимости, в 1991 было принято постановление Президиума Верховного совета «О реорганизации дела охраны историко-культурного наследия в РБ». В том же 1991 принят Закон о к-ре в РБ». Закон провозгласил незаконным вывоз из РБ и передачу в собственность иным государствам, юридическим и физическим лицам культурных и исторических ценностей, признанных национальным культурным достоянием РБ. Согласно этому закону, государство должно проводить целенаправленную политику по возвращению на родину тех культурных ценностей, которые были вывезены незаконно с её территории в разные периоды истории. Все материальные ценности, созданные на территории РБ или законно приобретённые РБ и её гражданами, которые были незаконно вывезены за её границы, а также не возвращённые после эвакуации, являются национальным культурным достоянием РБ и подлежат обязательному возврату, независимо от времени, обстоятельств их вывоза и современного местонахождения.

В 1992 на основе Закона о к-ре в РБ был принят Закон об охране историко-культурного наследия. При его написании был учтён опыт реализации закона 1978 и опыт работы существовавшей тогда при мин-ве к-ры Инспекции по охране памятников истории и к-ры. По-новому в законе 1992 была проведена классификация историко-культурных ценностей (вместо термина «памятник истории и культуры). Все ИКЦ были разделены на материальные и духовные. В законе определена система учёта и охраны историко-культурного наследия. В этом разделе прописаны основные направления государственной политики в области охраны историко-культурного наследия, определена компетенция специализированного органа по охране и порядок придания историческим объектам и проявлениям человеческого творчества статуса ИКЦ РБ, а также критерии их отбора. Впервые были введены 4 категории недвижимых материальных ИКЦ (0-3).

На основе Закона создана Научно-методическая рада, введено понятие об охранных обязательствах, подписываемых собственниками ИКЦ.

В 2006 принят новый закон «Об охране историко-культурного наследия», в котором вводилось понятие нематериального культурного наследия и прописывались меры по его охране.

3 февраля 2017 в силу вступил Кодекс РБ о культуре, объединивший Законы об охране ИКН, «О музеях и музейной д-сти», «О библиотечном деле». Также в него вошли положения указа Президента РБ № 485 от 14 декабря 2015 об охране археологического наследия.

Статьи 344-346 УК РБ предусматривают санкции за Умышленные уничтожение либо повреждение историко-культурных ценностей или материальных объектов, которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности, уничтожение, повреждение либо утрата историко-культурных ценностей или материальных объектов, которым может быть присвоен статус историко-культурной ценности, по неосторожности, а также за надругательство над историко-культурными ценностями.

Глава 19 кодекса об административных правонарушениях РБ посвящена административным правонарушениям в области охраны историко-культурного наследия.