Теорія запобігання злочинності

 

§ 3. Суб'єкти діяльності та заходи щодо запобігання злочинності та злочинним проявам

Суб'єктом діяльності щодо запобігання злочинності та злочин­ним проявам можуть бути визнані орган, організація, окрема осо­ба, які у цій діяльності виконують хоча б одну з таких функцій що­до заходів запобігання: організація, координація, здійснення або безпосередня причетність до здійснення. Інші, зокрема забезпечу­ючі, заходи (навчання, видання літератури, підготовка рекомен­дацій, фінансування тощо) не дають функціональних підстав поширювати на їхніх виконавців термін «суб'єкт» запобігання злочинності та злочинним проявам.

Суб'єкти запобігання злочинності можуть бути поділені на де­кілька груп, зокрема:

а) органи та організації, які керують цією діяльністю, організу­
ють її, створюють систему управління нею (органи державної
влади та управління, органи місцевого самоврядування);

б) органи та організації, стосовно яких запобігання злочинності
та злочинних проявів віднесено або має бути віднесено до основ­
них завдань і функцій (МВС, СБУ, прокуратура, суд, спеціалізо­
вані громадські організації);

в) органи, установи, організації, функції та повноваження яких
не мають цільового спрямування на запобігання злочинності та
злочинним проявам, але їхня діяльність посередньо впливає на за­
побіжні процеси щодо детермінантів злочинності та окремих
злочинів (заклади освіти, культури, охорони здоров'я, соціальної
допомоги, адміністрація підприємств, установ, організацій тощо).

В основу наведеного поділу суб'єктів запобігання злочинності покладено функціональну ознаку, насамперед реальний вплив виконуваних ними функцій та відповідних їм видів діяльності на усунення (нейтралізацію) детермінантів злочинності та злочин­них проявів. Можливі й інші підстави диференціації названих суб'єктів, зокрема згідно з класифікацією виконуваних запобіж­них заходів або видів запобіжної діяльності, а саме: її рівнів, масштабу, спеціального цільового призначення, застосовуваних засобів тощо. Важливо, щоб при цьому забезпечувалося дотриман­ня загальних принципів та правил класифікації, передусім її одно-порядковості, проведення за єдиною підставою тощо. Цим прин-

346

ципам суперечить ставлення в одну лінію поділу суб'єктів, виділе­них за різними ознаками, наприклад за рівнем запобіжної діяль­ності та її спеціальним призначенням, наявністю повноважень що­до проведення запобіжної діяльності та її здійсненням у межах чи за межами кримінального судочинства¹.

Окремо слід застерегти щодо використання за сучасних умов неповного правового регулювання в Україні запобіжної діяльності такої підстави класифікації її суб'єктів, як наявність у них визначе­них повноважень стосовно її проведення. Вище вже відзначалося, що нині в актах законодавства, які комплексно регулюють статус і повноваження деяких правоохоронних органів, що за призначен­ням мають займатися діяльністю щодо запобігання злочинним та іншим протиправним порушенням, завдання та обов'язки прове­дення цієї діяльності прямо не передбачені. Це стосується, напри­клад, чинного Закону України «Про прокуратуру» та внесеного на розгляд Верховної Ради України проекту його нової редакції. Проте очевидно не викликає сумніву, що діяльність прокуратури у визначених її формах, крім інших функцій, має й запобіжний характер щодо злочинних та інших правопорушень. За тих самих підстав, очевидно, не має сенсу обмежувати належність до суб'єктів запобіжної діяльності підприємств, установ і організацій, точніше їхньої адміністрації, звертанням до них правоохоронних органів або власною компетенцією, передбаченою в установчих докумен­тах чи нормативних актах². Відомо, що незалежно від цього, суб'єкти господарювання з метою уникнення матеріальних втрат прибутків вживають необхідних заходів щодо запобігання крадіж­кам, іншим господарським злочинам, спричиненню шкоди іншими злочинними діями тощо. Тому наявність передбачених правових повноважень щодо запобіжної діяльності за нинішніх умов не є надійною підставою для виокремлення суб'єктів запобігання зло­чинним проявам. Більш повно охоплює коло останніх реальне здійснення ними запобіжної функції, тобто функціональна підста­ва їхнього виділення та класифікації.

Сукупність суб'єктів запобігання злочинності та злочинним проявам, їх повноважень, правових і організаційних заходів, форм та засобів здійснення останніх нерідко називають системою за-

¹         Давыденко Л. М., Бандурка А. А. Зазнач, праця. — С 16-18.

²         Там само. — С 16.

347

Глава 8

Теорія запобігання злочинності

 

побігання злочинності. В Україні, з огляду на неповноту законо­давчого регулювання, низьке становище організації та здійснення запобіжної діяльності, відсутність у ній багатьох забезпечуючих та виконавчих заходів та засобів, фактично немає підстав називати її системою. Тому далі суб'єкти цієї діяльності віднесено до таких, не стільки враховуючи реальне системне виконання ними за­побіжних функцій, а з огляду на те, як вони визначені у правових актах у сучасній Україні.

1. До суб'єктів, які керують діяльністю щодо запобігання злочинності, організують та координують її, належать:

1.1. Верховна Рада України, її комітети та народні депутати. Верховна Рада України визначає засади внутрішньої політики, серед яких має визначати засади в галузі політики протидії злочин­ності (нині часто не досить підставно іменується кримінальною політикою), у тому числі запобігання їй, включаючи його загально-соціальний та спеціально-кримінологічний напрями. Компетенція та повноваження Верховної Ради України дають їй можливість всебічно визначати політику запобігання злочинності, створювати для реалізації останньої відповідне законодавство, здійснювати парламентський контроль за його дотриманням. Є підстави ствер­джувати, що ці повноваження Верховна Рада України майже не ви­користовує. Політика щодо запобігання злочинності, як і загалом протидії їй, не визначена. Низка законодавчих актів у цій галузі не прийняті, передусім Закон України «Про запобігання злочинам (або злочинності)». Тривалий час чекають своєї черги для розгляду низка інших законопроектів, норми яких мають важливе запобіжне значення. Не пригадується, щоб проводилися парламентські слухання безпосередньо з цього питання. Верховна Рада України обмежується загальною інформацією з нього при заслуханні загальних або спеціальних звітів керівників Генеральної прокура­тури, МВС, Служби безпеки, інших правоохоронних органів. Комітети Верховної Ради України, передусім профільні: правової політики, законодавчого забезпечення діяльності правоохоронних органів, по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією, здебільшого обмежуються законопроектного функцією, участю в роботі слідчих та спеціальних комісій, реагуванням на окремі фак­ти. Контрольна діяльність Комітетів у цій галузі малопомітна.

348

1.2. Президент України як гарант додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина повинен всіляко дбати про забезпечення їх додержання і захисту, у тому числі засобами запобігання злочинності. Певною мірою ці повноваження викону­валися. Президент України затверджував Комплексну програму боротьби зі злочинністю на 1999-2001 pp., де чільне місце відводи­лося програмуванню діяльності щодо запобігання їй. Указом Президента України від 07.12.2000 р. затверджена спеціалізована Комплексна програма профілактики злочинності на 2001-2005 pp. Затверджувалися й інші концептуальні та програмні документи з питань протидії окремим проявам злочинності, зокрема корупції. Президент України у 1995-2004 pp. та за нинішньої каденції часто видавав укази, в яких безпосередньо або через доручення Уряду передбачалося розроблення та вжиття заходів, прямо або опосеред­ковано спрямованих на запобігання злочинності. Загалом, прези­дентських актів зазначеної тематики не бракує. Проте суттєвим недоліком був і є явно недостатній контроль за виконанням указів та розпоряджень Президента, відсутність належної відповідаль­ності тих, хто допускає їх невиконання, передусім голів обласних, міських і районних державних адміністрацій. На багатьох тери­торіях запобігання злочинності не організовано, фактично не здійснюється як постійна система.

З 1993 до 2005 pp. при Президентові України діяв Коорди­наційний Комітет по боротьбі з корупцією та організованою зло­чинністю, який стосовно названих небезпечних діянь повинен був координувати діяльність державних органів щодо організації їх запобігання. У перші 10 років існування Комітет виявляв актив­ність, у тому числі в означеному напрямі, але згодом, по суті, припинив свою діяльність, часто вона виходила за межі консти­туційних повноважень Президента. У 2005 р. Комітет було лікві­довано, а його повноваження фактично покладено на Раду національної безпеки і оборони при Президентові України. Зако­ном України «Про основи національної безпеки України» від 19.06.2003 р. до загроз національної безпеки віднесені поширення корупції у державному апараті та прояви організованої злочинної діяльності (ст. 7). Проте у напрямі організації та координації діяльності щодо запобігання зазначеним проявом Рада протягом 2005-2006 pp. практично себе не проявила.

349

Глава 8

Теорія запобігання злочинності

 

1.3. Кабінет Міністрів України, інші центральні та місцеві ор­гани виконавчої влади за нинішніх умов мали стати основними суб'єктами організації діяльності щодо запобігання злочинності та всебічного забезпечення цієї діяльності, передусім організаційно-управлінського, інформаційного, наукового, ресурсного. Кабінет Міністрів України певною мірою виконував свою організаційно-управлінську функцію у зазначеному напрямі: інколи організову­вав перевірку виконання програм, затверджених Президентом, систематично збирав інформацію про це, у 2002 р. заслухав на своєму засіданні хід виконання Комплексної програми профілак­тики злочинності на 2001-2005 pp. Однак у цій роботі було недо­статньо предметності, результативності, управління мало, як пра­вило, «паперовий» характер. Значні упущення у цій роботі пов'язані з тим, що підрозділ апарату Кабінету Міністрів України, який повинен був організовувати виконання програм, законів, указів з цих питань, тривалий час, принаймні до початку 2005 p., фактично не займався цим, переклавши управлінські функції у питаннях запобігання злочинності значною мірою на апарат Міністерства внутрішніх справ. Апарат Кабінету Міністрів Ук­раїни не підтримав у 1999-2001 pp. ініціативи Академії правових наук щодо створення постійного системного інформаційного за­безпечення діяльності щодо запобігання злочинності у формі Дер­жавної автоматизованої системи кримінологічної інформації. Фактично були повністю припинені використання наукових роз­робок, організація наукового забезпечення цієї діяльності. Приміром, Комплексна програма профілактики злочинності на 2001-2005 pp. була складена без наукового аналізу причин і умов, що сприяють злочинним проявам, тому містила мало конкретних заходів щодо усунення кримінологічних чинників. До того ж за­побіжна діяльність здебільшого недостатньо фінансувалася, через що роками не виконувалися передбачені заходи. Принципово не змінилося становище і при розробленні та прийнятті чергової Комплексної програми профілактики злочинності на 2007-2009 pp., яка схвалена Кабінетом Міністрів України у грудні 2006 р. знову таки без належного наукового обґрунтування, зокрема кримінологічного, та без передбачення участі науковців у її виконанні.

350

1.4. Органи місцевого самоврядування є також суб'єктами діяльності щодо запобігання злочинності. Вони на своєму рівні мають виконувати всі повноваження щодо її організаційно-управлінського забезпечення (планування, у тому числі комплекс­не, видання управлінсько-нормативних актів, безпосередня організація через постійні комісії, депутатів та ін.), здійснення контролю виконання, надання певних ресурсів, залучення та акти­візації діяльності громадських об'єднань, створення і підтримки спеціалізованих самодіяльних організацій. їхнім обов'язком є безпосереднє здійснення спрямованих економічних, освітніх, виховних, медичних, інших соціальних заходів, які мають загаль-носоціальне запобіжне значення, а також налагодження індивіду­ального запобігання вчиненню злочинів конкретними особами, в тому числі через надання останнім підтримки, допомоги, здійснен­ня профілактичного контролю, соціальної реабілітації. Проте ці повноваження та обов'язки багатьма органами місцевого самовря­дування не виконуються.

2. До суб'єктів, для яких запобігання злочинності є одним з головних завдань і функцій, належать:

2.1. Органи прокуратури. Згідно з Законом України «Про про­куратуру» від 05.11.1991 p., хоч він прямо не передбачає завдання щодо запобігання злочинності, слід виокремити деякі напрями (і форми) діяльності прокурора, які фактично сприяють запобіжно­му впливу щодо детермінантів злочинності, серед них виділяють спеціалізовані і неспеціалізовані.

Спеціалізовані (спеціально спрямовані):

—участь прокурора у розробленні державними органами влади комплексних планів запобігання (профілактики) злочинності, подання при розробленні плану, а також періодично незалежно від нього, аналізу причин і умов, що сприяють злочинним проявам, внесення пропозицій, що ґрунтуються на результатах аналізу з метою удосконалення діяльності стосовно усунення цих чинників;

—сприяння розвитку діяльності громадських формувань щодо запобігання злочинності (залучення та допомога);

—організація роботи з інформування населення про причини і умови злочинності на території обслуговування та заходи, які потрібно вживати щодо їх усунення (обмеження, нейтралізації);

351

Глава 8

Теорія запобігання злочинності

 

безпосередня допомога у вжитті цих заходів, вивчення потреб, по­зитивного досвіду, узагальнення проведеної роботи та визначення її дієвості.

Неспеціалізовані форми:

— вжиття запобіжних заходів у процесі досудового слідства слідчими прокуратури та в порядку прокурорського нагляду за йо­го проведенням в інших органах, зокрема перевірка повноти і предметності роботи з виявлення та узагальнення причин і умов, реагування на них в порядку, передбаченому Кримінально-проце­суальним кодексом;

— нагляд за виконанням законів, що регламентують запобіжну діяльність, насамперед за її виконанням органами внутрішніх справ згідно з Законом України «Про міліцію»;

— поширення правових знань серед населення, заходи підви­щення правової культури при здійсненні прокурорського нагляду.

2.2. Органи внутрішніх справ. Згідно з Законом України «Про міліцію» від 20.12.1990 р. міліція у своїй діяльності здійснює адміністративні, оперативно-розшукові (згідно з окремим Зако­ном України «Про оперативно-розшукову діяльність»), слідчі, охоронні та запобіжні заходи боротьби зі злочинністю. Для вико­нання обов'язків, покладених на міліцію, у тому числі щодо за­побігання злочинності, в її структурі утворено різні служби і підрозділи.

Для одних служб запобігання злочинності — одна з основних функцій, яку вони виконують у процесі своєї діяльності. Це служби по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією (БОЗ), кримінальної міліції, у тому числі карного розшуку, державна служба боротьби з економічною злочинністю (ДЗБЕЗ), підроз­діли по боротьбі з незаконним обігом наркотиків (БНОН) та ін. У їхній профільній діяльності по боротьбі зі злочинністю у відпо­відному напрямі одне з основних місць має посідати запобігання злочинам спеціально-кримінологічними засобами, передусім групового та індивідуального спрямування. Слід відзначити, що тривалий період основний обсяг службового часу названих підрозділів витрачається на виявлення та розкриття злочинів, а на їх запобігання не вистачає часу, через що рівень злочинності (а не статистичні показники про неї) фактично не знижується.

352

Деякі інші служби займаються запобіганням злочинності у зв'язку з виконанням процесуально-правових обов'язків — це слідчі підрозділи, підрозділи дізнання.

Окремо слід виділити служби, які повинні вести роботу щодо за­побігання злочинності на стадіях, що передують формуванню зло­чинного мотиву, здійснюючи профілактику антисуспільної спрямо­ваності та криміногенної орієнтації і мотивації особи. Це: служба громадської безпеки, а у ній патрульно-постові підрозділи і дільничні інспектори міліції; служба дозвільної, реєстраційної та міграційної роботи; служба безпеки дорожнього руху; державна служба охорони; приймальники-розподільники та ін. Поки що їхню запобіжно-профілактичну діяльність не можна визнати предмет­ною, системною та результативною. Вона обмежується, як правило, виявленням та взяттям на облік осіб, які допускають правопору­шення, та притягненням їх до відповідальності, в основному адміністративної, у разі вчинення правопорушень. Контроль за поведінкою цих осіб не налагоджений. Форми і засоби роботи спе­ціалізованої служби профілактики, яка системно займалася запобі­ганням правопорушенням, передусім конкретних осіб, та безпід­ставно була ліквідована у 1982 р. союзним міністром В. В. Федорчу-ком, досі в Україні не відновлені, хоча всі, хто знається в організації профілактичної роботи міліції, відзначають її занедбаність, насам­перед через організаційну неспеціалізованість та завантаженість служб і підрозділів роботою щодо реагування на вчинені злочини.

У діяльності органів внутрішніх справ щодо запобігання злочин­ності мають використовуватися різні форми і засоби, зокрема:

—виявлення та усунення причин і умов злочинності, окремих її видів та конкретних злочинів;

—аналіз кримінологічної ситуації;

—участь у складанні комплексних планів запобігання (профі­лактики) правопорушенням, передбачення у них та подальше вжиття відповідних заходів;

—заходи загальної профілактики, перевірки на об'єктах обслу­говування дотримання умов та правил, що перешкоджають вчиненню злочинів, у тому числі стосовно зберігання зброї, вибу­хових речовин, усунення можливості їх використання зі злочин­ною метою;

353

Глава 8