Виды и формы землеустройства

Землеустройство проводят на всей территории страны. Им охвачены зем- ли независимо от целевого назначения, формы собственности и характера ис- пользования. Однако цели и задачи землеустройства, его содержание являются различными.

На федеральном, региональном и местном уровнях земельные ресурсы распределяются между различными отраслями (сельским, лесным и жилищно- коммунальным хозяйством, промышленностью, транспортом, курортами, запо- ведниками и др.). Это происходит в целях организации их рационального ис- пользования и охраны в интересах государства; регионов и муниципальных обра- зований; разработки и осуществления крупномасштабных программ сельскохо- зяйственного освоения, повышения плодородия почв и мелиорации земель; отне-

 

 

134

сения земельных участков к территориям с особым правовым, природоохранным, рекреационным и заповедным режимами и т. д.

Кроме того, земельные ресурсы перераспределяются по формам соб- ственности, включая государственную, муниципальную и частную. Таким об- разом происходит земельный оборот. В экономических развитых государствах ежегодный земельный оборот охватывает до 5-8 % земельных участков.

Задача перераспределения земельных ресурсов между различными отрас- лями и внутри них затрагивает не только отдельные земельные участки, но и крупные землевладения и землепользования, их группы. Так как земли исполь- зуют конкретные предприятия, организации, учреждения и граждане, предо- ставление земельных участков одним из них обязательно связано с изъятием у других.

Межотраслевое и внутриотраслевое перераспределение земель носит ди- намичный характер: создаются новые промышленные предприятия, строятся железные и автомобильные дороги, расширяются города, организуются сель- скохозяйственные предприятия. В связи с этим постоянно возникают новые землевладения и землепользования и вносятся изменения в уже существующие. Кроме того, по мере развития производства меняются требования к размерам и размещению земельных участков, занимаемых уже действующими предприя- тиями. Особенно часто это происходит в сельском хозяйстве: появляется необ- ходимость в упорядочении и реорганизации соответствующих землевладений и землепользовании, устранении неудобств и недостатков в их размещении, раз- мерах и других отклонений от оптимальных норм, оказывающих негативное влияние на производство.

Постоянные отводы земель, а также их перераспределение по категориям, формам собственности и угодьям вызывают изменения границ, площадей и ме- стоположения существующих землевладений и землепользовании, что обу- словливает одновременное проведение землеустройства группы хозяйств.

Группы могут быть как небольшими (2-3 хозяйства), так и крупными, за-

трагивающими земельные участки на огромных территориях нескольких субъ-

ектов Российской Федерации. Например, в большом масштабе на территории целых экономических зон страны проводилось землеустройство при создании крупных гидроэнергетических центров. Часто строительство таких центров со- четалось с созданием водохранилищ и оросительных систем. Строительство плотин на реках приводило к затоплению и подтоплению значительных терри- торий. В зонах гидроэнергетических центров возводились города, поселки, же- лезные и автомобильные дороги, промышленные предприятия, различные соору- жения и т.д. Все это вызывало коренную перестройку существующих предприя- тий и всей экономики в зоне гидроэнергетического строительства.

Возникала необходимость в организации новых землепользовании и пе- реустройстве значительного числа существующих хозяйств. Часто требовалось не только изменить границы, но и полностью перестроить землепользование многих сельскохозяйственных и несельскохозяйственных предприятий, пересе- лить из зоны затопления людей, проживавших в поселках, административных центрах и т. д.

При освоении целинных и залежных земель были проведены большие зем- леустроительные работы по изучению земельного фонда в пределах районов и це- лых областей; выделению земель, пригодных под распашку; образованию земле- пользований вновь организуемых крупных сельскохозяйственных предприятий и упорядочению землепользований существующих хозяйств.

В настоящее время крупные землеустроительные работы по перераспреде- лению земель проводятся в районах г. Сочи (олимпийские объекты 2014 г.), г. Ка- зани (объекты Универсиады 2013 г.), Московской области (инновационный центр Сколково), новой Москвы.

Очевидно, что землеустройство не может ограничиваться только образо- ванием новых или реорганизацией существующих землевладений и землеполь- зований. Другая, главная задача землеустройства заключается в организации рационального использования и охраны земель на конкретных участках, в кон- кретных хозяйствах, внутри (в границах) землевладений и землепользовании

сельскохозяйственных предприятий. Именно здесь складывается обеспеченность

населения продовольствием, а промышленности - сырьем, осуществляется непо- средственное взаимодействие основных факторов производства - земли, труда, материально-технических ресурсов.

В промышленных и других несельскохозяйственных предприятиях, где земля используется только как пространство для размещения зданий, сооруже- ний, дорог, сетей электроснабжения, ее непосредственное использование не яв- ляется самостоятельной задачей. Она нужна только как место для строитель- ства определенных объектов и их последующего функционирования.

Размещение зданий и сооружений на территории населенных пунктов, про- мышленных и других несельскохозяйственных предприятий называется плани- ровкой. К собственно землеустройству планировка промышленных предприятий, поселков и городов не относится и в состав землеустроительных действий не вхо- дит. Однако при отводах земель для этих целей землеустройство проводится и данные планировки (по плотности застройки, разрешенному использованию, раз- мещению объектов и участков применяются в полном объеме).

Не входит в состав землеустроительных действий также территориальное планирование и градостроительное проектирование, определяющие размеще- ние объектов капитального строительства в городах и на других, пригодных под застройку территориях, а также лесоустройство, намечающее внутреннее устройство территории лесохозяйственных организаций.

В одних случаях при землеустройстве организуют землевладения или землепользования ряда предприятий в целом или их взаимосвязанных групп, образующих определенные системы, в других - территорию устраивают в гра- ницах отдельного землевладения или землепользования, при котором опреде- ляют назначение и использование каждого входящего в него земельного участ- ка.

В связи с тем что первая группа мероприятий по значению и содержанию заметно отличается от второй, землеустройство делят на два основных вида: межхозяйственное и внутрихозяйственное.

137

При помощи межхозяйственного землеустройства государство, органи- зует распределение и перераспределение земельного фонда между отдельными отраслями, собственниками и конкретными предприятиями и гражданами, про- водит образование новых, а также упорядочение и изменение существующих землевладений и землепользовании. Следовательно, межхозяйственное земле- устройство охватывает разные отрасли народного хозяйства, разного характера организации, предприятия, учреждения: сельскохозяйственные, промышлен- ные, транспортные и т. д. Характерной чертой межхозяйственного земле- устройства является то, что оно одновременно проводится на территории груп- пы хозяйств, а иногда и на территории целых муниципальных районов и эко- номических зон. Поэтому в последние годы его называли территориальным землеустройством.

Было бы неправильно рассматривать межхозяйственное землеустройство лишь как технико-правовое мероприятие по отводу земель и изменению границ землевладений и землепользований.

Отвод земель, прирезка и отрезка их тому или другому хозяйству являют- ся лишь техническим выражением межхозяйственного землеустройства. Доста- точно вникнуть в сущность рассматриваемого вопроса, чтобы убедиться в том, что межхозяйственное землеустройство имеет экономическое содержание. Возьмем, например, процесс образования землевладения коммерческой сель- скохозяйственной организации. В этом случае разрешается один из важнейших вопросов: обеспечение создаваемого хозяйства главным средством производ- ства - землей. В зависимости от того, какого размера и качества будет земля, в каком соотношении угодий, в каких границах и какой формы отводится зе- мельный массив, будут созданы разные условия для организации производства и ведения хозяйства. Задача заключается в том, чтобы в каждом конкретном случае найти экономически рациональное решение этого очень важного вопро- са.

В районах орошаемого земледелия образование землевладений и земле-

пользований и совершенствование уже сложившихся (укрупнение, разукрупне-

ние, устранение чересполосицы и т. д.) можно провести только в тесной увязке с решением вопросов водопользования, а в районах развитой эрозии почв – с учетом возможности создания всех элементов противоэрозионного комплекса.

Межхозяйственное землеустройство тесно связано с размещением произ- водительных сил и с использованием земельных ресурсов страны. Оно включа- ет комплексное изучение земельных фондов, без чего нельзя правильно решить вопрос об их полном и рациональном использовании, и способствует правиль- ному решению вопроса о размещении хозяйств, установлении их размеров, специализации и т. д.

Внутрихозяйственное землеустройство для сельскохозяйственных предприятий является продолжением межхозяйственного. Проводят его только после того, как решены все вопросы последнего. Внутрихозяйственное земле- устройство осуществляют с целью организации рационального использования, охраны и улучшения земли, неразрывно связанных с ней средств производства. Оно ориентировано на максимальное удовлетворение экономических интересов собственников земли, землевладельцев и землепользователей при соблюдении режима и условий пользования землей, обеспечивающих воспроизводство пло- дородия почв, сохранение и улучшение природных ландшафтов. Внутрихозяй- ственное землеустройство отличается от межхозяйственного назначением и со- держанием. Оно проводится в рамках конкретных и притом только сельскохо- зяйственных предприятий.

Внутрихозяйственное землеустройство промышленных, транспортных и других несельскохозяйственных предприятий не проводится. Это обусловли- вается различной ролью земли в сельскохозяйственном и несельскохозяйствен- ном производстве. Например, в обрабатывающей промышленности земля слу- жит лишь местом, пространственным базисом, на котором строятся фабрики, заводы и другие предприятия. В сельском хозяйстве земля функционирует не только как пространственный базис, но и как главное средство производства, непосредственно участвующее в самом сельскохозяйственном  производстве,

образовании продукта, поэтому устройство земель  сельскохозяйственного

назначения не может ограничиваться только образованием землевладения и землепользования.

При внутрихозяйственном землеустройстве организуется каждый земель- ный участок сельскохозяйственного предприятия, размещаются земельные мас- сивы производственных подразделений, хозяйственные центры, дороги, угодья и севообороты, обустраивается их территория.

Следует отметить, что межхозяйственное и внутрихозяйственное земле- устройство тесно связаны, и противопоставлять их друг другу никак нельзя. Это звенья одной общей системы мероприятий по рациональной организации использования и охраны земли. В ряде случаев оба вида землеустройства могут проводиться одновременно, но при этом обязательно сначала должны быть ре- шены вопросы межхозяйственного землеустройства.

В конце 1980-х годов в докторской диссертации учёный из Казахстана Л. И. Подольский обосновал необходимость выделения еще одного вида земле- устройства, так называемого участкового, реализуемого через рабочие проекты землеустроительных мероприятий на конкретных земельных участках. Практи- ка показывает, что этот вид землеустройства после соответствующего научного признания может иметь право на существование.

От всех других видов градостроительной, кадастровой и иной земельно- хозяйственной деятельности землеустройство отличается тем, что в процессе его проведения формируются формы и элементы организации территории (площадные, линейные), которые можно опознать в натуре (на местности). При межхозяйственном землеустройстве – это землевладения и землепользования (земельные участки), границы которых закрепляются межевыми знаками. При внутрихозяйственном землеустройстве - это границы полей севооборотов и ра- бочих участков, загонов очередного стравливания, обозначаемые направляю- щими линиями обработки, пропахиваемыми разделительными бороздами, ка- навами, межами, изгородями, полосами многолетних трав, ограниченные поле- выми дорогами, лесоповалами, скотопрогонами и др. При участковом земле-

устройстве – это мелиоративные каналы, дороги и др. Все эти элементы орга-

низации территории намечаются в проекте землеустройства и имеют чёткие геодезические параметры (координаты, площади и др.).

В землеустроительной литературе существует также понятие форма зем- леустройства. Это понятие вошло в землеустроительную науку с конца 1920-х годов XX в. Так, профессор К. Н. Сазонов давал форме землеустройства следую- щее определение: «Обычно отдельное землеустроительное мероприятие, кото- рому поставлены конкретные цели, называется формой (или видом) земле- устройства» (Землеустроительное проектирование. - М.; Л.: Сельхозгиз, 1929.- С. 101).

В 1958 г. профессор С. А. Удачин обосновал две формы землеустройства: колхозов и совхозов, в связи с тем, что организация их территории сильно отлича- лась друг от друга (Землеустроительное проектирование/Под ред. С. А. Удачина. - 3-е изд. - М.: Гос. изд-во с.-х. лит., 1958. - С. 40). Профессор Г. И. Горохов в 1958 г., опираясь на идею профессора И. Д. Шулейкина (1930 г.), выделял следующие формы внутрихозяйственного землеустройства: предварительное (упрощенное), частичное, полное, экспериментальное (Землеустройство колхозов и совхозов. - Киев: Урожай, 1985. - С. 10). Эти формы действительно имеют место на практике. В 1995 г. профессор М. А. Гендельман подразделил на формы не только внутрихозяйственное землеустройство в зависимости от организационно- правового статуса предприятий, но и выделил три формы межхозяйственного землеустройства, ориентируясь на различное целевое использование земель (городов, спецфондов, сельскохозяйственного назначения с подразделением по формам собственности, запаса и т. д.) (Научные основы землеустройства/Под

ред. М. А. Гендельмана. - Акмола: АСХИ, 1995. - С. 75).

Если использовать общепринятые подходы, то в связи с возникновением многоукладности в сельском хозяйстве необходимо учитывать различные органи- зационно-правовые формы сельскохозяйственных предприятий: акционерные общества, ассоциации, товарищества, производственные кооперативы, крестьян- ские (фермерские) хозяйства и др. Содержание и объемы землеустроительных  ра-

бот на их территории разные, поэтому можно считать, что форма внутрихозяй-

ственного землеустройства соответствует организационно-правовой и организа- ционно-хозяйственной формам сельскохозяйственных предприятий и их произ- водственному типу. Действительно, землеустройство крестьянского хозяйства за- метно отличается от землеустройства акционерного общества, а землеустройство специализированного овощеводческого совхоза - от землеустройства животно- водческого племенного или семеноводческого хозяйства.

Форму межхозяйственного землеустройства целесообразно связывать с классификацией проектов межхозяйственного землеустройства

В последние годы форма землеустройства начинает связываться с органи- зацией проведения землеустройства, его финансированием и кругом решаемых задач. В этой связи его можно подразделить на государственное, муниципаль- ное, частное и смешанное.

До 1990 г. всё землеустройство в нашей стране было государственным, так как земля находилась в исключительной собственности государства. В настоящее время к нему можно отнести: землеустройство федеральных земель, разработку Генеральной схемы землеустройства территории Российской Феде- рации, создание специальных государственных и муниципальных земельных фондов и др. К частному относятся землеустроительные работы по межеванию земельных участков, находящихся в частной собственности, внутрихозяйствен- ное землеустройство частных землевладений и др.

Однако нужно отметить, что термин «форма землеустройства» пока не имеет точного определения, хотя отказываться от него в условиях многообра- зия форм хозяйствования было бы нецелесообразно.