Порядок принятия поправок в зарубежке

США

Конституция США является жесткой. Она изменяется в форме внесения поправок. Процедура внесения поправки согласно ст. V Конституции включает два этапа: ее принятие на федеральном уровне и ратификацию штатами. На федеральном уровне поправка принимается Конгрессом (федеральным парламентом) или Конвентом (органом, специально созываемым для принятия поправки). В Конгрессе поправка считается принятой, если за нее проголосовало 2/3 парламентариев каждой палаты. Конвент созывается по требованию 2/3 штатов. Но принятия поправки на федеральном уровне для ее вступления в силу недостаточно. Для этого необходимо ее одобрение 3/4 субъектов федерации - штатов. В штатах ратификация поправки может осуществляться тоже в двух формах, аналогичных тем, которые применяются на федеральном уровне, т.е. либо легислатурой (парламентом), либо конвентом штата. Итак, существует четыре способа внесения поправки в американскую конституцию. Схематично их можно обозначить так:

• 1) Конгресс - легислатуры;

• 2) Конвент - легислатуры;

• 3) Конгресс - конвенты;

• 4) Конвент - конвенты.

На практике до сих пор всегда применялся первый способ внесения поправок. Исключение составила лишь поправка XXI, отменившая "сухой закон", введенный поправкой XVIII. Она была принята третьим способом.

Поправки не инкорпорируются в Конституцию, т.е. не вносятся непосредственно в ее текст: утратившие силу положения не заменяются на новые - установленные поправками. Поправки публикуются отдельным списком, каждая под своим номером, в хронологическом порядке.

В настоящее время действует 27 поправок к американской Конституции. Первые десять поправок называются Биллем о правах.

ФРАНЦИЯ

По способу изменения Конституция Франции является жесткой. Процедура ее пересмотра регламентируется в 187 разд. XVI, содержащем лишь одну статью (89). При этом Конституция регулирует вопросы осуществления трех стадий пересмотра: инициирования поправок, их принятия и ратификации. Право инициировать предложения о внесении поправок имеют Президент, действующий по предложению Премьер - министра, а также парламентарии. Предложение может быть внесено в любую палату. Поправка принимается путем издания закона о внесении в Конституцию поправки. Такой закон должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами. Ратификация внесения поправки должна осуществляться референдумом, на котором поправка считается одобренной, если за нее проголосует абсолютное большинство избирателей страны. Но референдум - это не единственный возможный способ ратификации поправки. По предложению Президента поправка к Конституции может быть передана для ратификации в Конгресс, представляющий собой совместное заседание палат парламента. Поправка считается одобренной Конгрессом, если за нее проголосует 3/5 от общего числа парламентариев. Хотя референдум согласно Конституции является главным способом ратификации поправки, а Конгресс - альтернативным, на практике в большинстве случаев ратификация поправок до сих пор осуществлялась именно Конгрессом. Конституция не может быть изменена при посягательстве на целостность территории страны. Республиканская же форма правления вообще не подлежит пересмотру.

ГЕРМАНИЯ

По способу изменения основной закон ФРГ можно отнести к жестким конституциям. Это, однако, не мешало довольно часть изменять его и дополнять. За 50 лет существования Основного закона из 146 его статей были подвергнуты изменениям и дополнениям свыше 100 статей. Добавлены три новых раздела, включены новые статьи.Порядок изменения конституции и внесения поправок урегулирован в основном законе. Конституция устанавливает, что «Основной закон может быть изменен только законом, который специально изменяет или дополняет текст основного закона. Такой закон требует одобрения в 2/3 голосов Бундестага и в 2/3 голосов членов Бундесрата» - ч. 1 и 2 ст. 79.

Открытое письмо против принятия поправок в Конституцию

427 юристов, писателей, журналистов и учёных подписали открытое письмо против принятия поправок в Конституцию. Текст обращения опубликован в понедельник, 16 марта, на сайте радиостанции «Эхо Москвы». Они назвали обнуление сроков действующего президента «противоправным, политически и этически неприемлемым». Авторы обращения заявили, что «над нашей страной нависла угроза глубокого конституционного кризиса и противоправного антиконституционного переворота, облечённого в псевдолегальную форму». По их мнению, такое развитие событий «подрывает возможность эволюционного развития нашей страны» на принципах народовластия и свободы.

Они обращают внимание на то, что определение Конституционного суда от 5 ноября 1998 года указывает на недопустимость манипуляций с подсчётом президентских сроков. Также, по их мнению, поправки в главы 3-8 Конституции вступают в противоречие с положениями глав 1 и 2. В обращении говорится о нарушении порядка принятия поправок к Конституции: вносимые поправки не взаимосвязаны.

Авторы напоминают, что исчерпывающий порядок принятия поправок описан в 136-й статье Конституции: Госдума, Совет Федерации и региональные парламенты. К тому же есть «федеральный закон „О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ“ от 4 марта 1998 г.»[Закон] прямо указывает, что «одним законом РФ о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста». Совершенно очевидно, что принимаемый грубо и открыто нарушает это требование, соединяя в себе комплекс тематически и содержательно не взаимосвязанных изменений текста", — пишут авторы открытого письма и делают вывод, что «органы представительной власти не имели возможности выразить своего отношения к этим содержательно различным поправкам, а значит, порядок принятия поправки к Конституции не был соблюдён», — сказано в обращении.

По их мнению, эти нормы нарушают принцип равенства перед законом и гарантии прав и свобод личности, противоречат принципам федерализма, принципам разделения властей, независимости судебной системы и автономии местного самоуправления.

Открытое письмо муниципальных депутатов против поправок

192 депутата муниципальных образований и региональных парламентов из 26 субъектов страны подписали открытое письмо против внесения изменений в Конституцию. По мнению подписантов, предлагаемые изменения «несовместимы со свободой и демократией, достоинством и правами человека». Поправки «разрушают российское государство и создают угрозу самому его существованию уже в ближайшем будущем», считают авторы обращения.

Позиция Венецианской комиссии

В январе 2020 года ПАСЕ обратилась в Венецианскую комиссию с просьбой оценить ряд поправок. 18 июня комиссия опубликовала решение, в котором рекомендовала изменить или полностью отказаться от предложенных изменений в статье 79 Конституции, которые закрепляют за Россией право не исполнять «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации». Эксперты Венецианской комиссии в заключении указывают, что со вступлением в Совет Европы и ратификацией Конвенции о правах человека Россия обязалась исполнять решения ЕСПЧ, а статья 46 Конвенции указывает, что исполнение решений суда является обязательным. Комиссия также выразила обеспокоенность возможностью увольнять судей Конституционного Суда[110]. Глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас назвал отдельные выводы комиссии ошибочными и не учитывающими развития правовых институтов России за последние 30 лет.

16 марта 2020 года 128 российских юристов, политологов и правозащитников, среди которых участник Конституционного совещания Георгий Сатаров, профессор конституционного права ВШЭ Ирина Алебастрова, профессор экономики Института политических исследований (Париж) Сергей Гуриев, правозащитник Лев Пономарёв, инициировали и подписали обращение в Совет Европы с требованием провести срочную правовую экспертизу изменений в Конституции РФ. Обращение было размещено на сайте Change.org, где оно набрало более 200 тыс. подписей к 27 мая 2020 года. 27 мая 2020 года Совет Европы рассмотрел обращение и принял решение направить запрос на экспертизу в Венецианскую комиссию. Венецианская комиссия должна проверить изменения Конституции РФ на соответствие европейским и международным стандартам демократии и верховенства права, а также правовым обязательствам России в рамках Совета Европы.

18 июня 2020 года Венецианская комиссия опубликовала своё заключение по поправкам в Конституцию РФ, касающееся вопроса исполнения Российской Федерацией решений Европейского суда по правам человека. В заключении комиссия указала, что выбор между исполнением и неисполнением решений Европейского суда по правам человека невозможен: в соответствии со статьей 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод решения ЕСПЧ являются обязательными к исполнению. В поправках содержится крайне широкая формулировка «в истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации» ‒ более широкая, чем в старой редакции статьи 79 Конституции РФ («если это не влечёт ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации»). Комиссия также выразила обеспокоенность поправкой к статье 83 Конституции РФ, согласно которой Совет Федерации получает право прекращать полномочия судей Конституционного суда РФ на основании внесённого Президентом РФ представления о прекращении полномочий.

23 марта 2021 года Венецианская комиссия опубликовала своё заключение по поправкам в Конституцию РФ, касающееся более широкого круга вопросов, затронутых поправками в российскую конституцию, а также самой процедуры принятия поправок. Комиссия приветствовала ряд позитивных изменений, как то: усиление защиты социальных прав, ограничение полномочий Президента РФ двумя сроками, право Президента РФ обращаться в Конституционный Суд РФ относительно применения президентского вето, закрепление в Конституции РФ статуса Госсовета, на протяжении двадцати лет действовавшего исключительно на основе исполнительного правового акта, усиление парламентского контроля, включая возможность направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и заслушивать ежегодные доклады Генерального прокурора РФ, установление фиксированного шестилетнего срока полномочий для большинства сенаторов Совета Федерации. Вместе с тем, у комиссии нашлись претензии к другим изменениям Конституции РФ, внесённым поправками, а также к самой процедуре принятия этих поправок.

Так, Венецианская комиссия отметила, что в общем плане придание конституционного статуса уже существующим положениям обыкновенных законов (их конституционализация) чревато исключением соответствующих вопросов из открытого обсуждения и тем самым ограничивает демократический процесс. Будучи закрепленными в Конституции РФ, нормы утрачивают гибкость: они не могут быть вынесены на рассмотрение Конституционного Суда РФ и, наоборот, становятся для Конституционного Суда РФ эталоном при оценке других правовых норм.

Венецианская комиссия пришла к выводу, что поправки несоразмерно расширили полномочия Президента РФ, ликвидировав при этом некоторые механизмы сдержек и противовесов, изначально предусмотренные в Конституции РФ. Исключение в отношении срока полномочий, которое ad hominem применимо к действующему и предыдущему Президентам РФ (Путину В. В. и Медведеву Д. А.), противоречит самой логике принятой поправки, ограничивающей мандат Президента РФ двумя сроками.Чрезвычайно широкие рамки неприкосновенности вкупе с правилами процедуры отрешения от должности, которые весьма затрудняют возможность отстранения Президента РФ от власти, поднимают серьёзные вопросы относительно подотчётности Президента РФ. Президент РФ приобрёл дополнительные полномочия за счёт Председателя Правительства РФ. Увеличение числа сенаторов, назначаемых Президентом РФ, может дать последнему дополнительные рычаги влияния. Это вызывает сомнения в том, что Совет Федерации будет достаточно независимым от исполнительной власти, чтобы осуществлять функции контроля, возложенные на него Конституцией РФ. В совокупности все эти поправки выходят далеко за рамки того, что уместно в соответствии с принципом разделения властей, даже при президентском режиме.

Венецианская комиссия заключила, что поправки, касающиеся судебной системы, в частности предоставление Президенту РФ права инициировать освобождение от должности председателей судов высшей инстанции, а также председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов по очень расплывчато сформулированным основаниям, затрагивают наиболее важную составляющую независимости судебной власти. Поправки в положения о судебной системе, вместе взятые, представляют собой угрозу верховенству права в Российской Федерации.

Также Венецианская комиссия пришла к выводу, что принятые поправки ослабляют субъекты РФ и органы местного самоуправления. Включение положений, в которых речь идёт о русском народе, входит в противоречие с многонациональным характером Российской Федерации.

Относительно процедуры принятия поправок Венецианская комиссия заключила, что скорость проведения процесса подготовки столь широкомасштабных поправок абсолютно не соответствовала глубине содержания поправок с учётом их воздействия на общество. Скорость процесса привела к тому, что времени для надлежащих консультаций с гражданским обществом до принятия поправок парламентом было недостаточно. Так как Конституционное собрание не созывалось, Конституция РФ была принята после того, как по ней проголосовал парламент и субъекты РФ. После этих этапов, в соответствии со статьей 135 Конституции РФ, поправки должны были вступить в силу. Отрицательный результат специально введённых дополнительных этапов, как рассмотрение Конституционным Судом РФ и общероссийское голосование, не мог бы стать препятствием для вступления поправок в силу. Из этого следует, что включение этих дополнительных этапов в процедуру внесения поправок в Конституцию РФ явно входит в конфликт со статьей 16 Конституции РФ, направленной на защиту «основ конституционного строя Российской Федерации».

В общем, я очень надеюсь, что никому из нас не выпадет этот вопрос. Сделал как смог, еще обсудим.

 

3. Принципы правового, демократического, социального и светского государства как основы конституционного строя: содержание, конституционные гарантии и вызовы в России и зарубежных странах

Правовое государство

По большому счету правовое государство, каким оно представляется философам, политологам и правоведам, есть идеал, но идеал достижимый. И закрепляя в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ положение о России как о правовом государстве, Основной Закон тем самым провозглашает ориентир конституционного развития и цель такого движения.

К основным признакам правового государства обычно относят:

➢ верховенство права и закона, поскольку в таком государстве законы должны быть гуманными, соответствующими общечеловеческим ценностям;

➢ связанность законом самого государства (а значит, всех его органов и должностных лиц, которые в своей деятельности должны руководствоваться законом и не выходить за рамки, им установленные);

➢ признание, соблюдение и защита прав человека, их приоритет перед правами и интересами государства;

➢ разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых действует самостоятельно, взаимно уравновешивая и контролируя другие с целью недопущения чрезмерной концентрации полномочий у какого-либо органа или должностного лица;

➢ свободу экономических, политических и идеологических отношений;

➢ высокий уровень правовой культуры населения. Каждый человек в правовом государстве соблюдает предписания закона в силу глубокого внутреннего убеждения, а государство создает условия, чтобы исполнение законов соответствовало интересам каждого члена общества.

Закрепление в Конституции РФ в качестве важнейшей конституционной ценности положения о правовом государстве сформировало основу, своего рода матрицу для "пересборки" всех элементов общественной системы на новых основаниях и дало импульс для запуска сложного процесса приведения всего законодательства и правоприменительной практики (а по сути, всей общественной жизни страны) в соответствие с принципами правового государства.

Все законы и другие нормативные акты в стране должны соответствовать указанным принципам. Права человека должны соблюдаться так, как это принято в правовом государстве. Наконец, поколения людей должны привыкнуть к тому, что они живут в правовом государстве и могут требовать, чтобы государство и его органы действовали в соответствии с его нормами, а также соотносить с этими нормами и принципами свое поведение.

Любая конституция не только фиксирует достигнутый обществом уровень государственного и правового развития, но и определяет его цели, формулирует ценностные идеалы, которые должны служить ориентиром в будущем развитии. И Конституция страны, претендующей на заметную роль в цивилизации, где господствует идеология естественных прав человека, не может обойтись без ценностей свободы и демократии, без провозглашения правового государства в качестве идеала, к которому необходимо стремиться.

Конституция РФ 1993 г. соответствует характеристикам правового государства в той мере, в какой она:

➢ в соответствии с современными стандартами международного права в области прав человека гарантирует систему естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, признает их высшей ценностью для государства;

➢ обеспечивает господство права - придает правам и свободам человека и гражданина общерегулятивное значение, подчиняет им законодательную, исполнительную и судебную деятельность государства;

➢ устанавливает систему разделения и взаимодействия властей, дающую надлежащие гарантии свободы, соблюдения и защиты прав человека.

Господство права как важнейший аспект правового государства достигается с признанием прав человека высшей ценностью в обществе и государстве, с приданием им общерегулятивного значения.

Поэтому господство права "в материальном смысле" включает в себя:

➢ во-первых, верховенство конституции, гарантирующей надлежащий набор прав человека, закрепляющей общий естественно-правовой статус человека и гражданина;

➢ во-вторых, всеобщую обязательность соблюдения прав человека;

➢ в-третьих, конституционное требование правового характера законов (и, соответственно, запрет антиправовых законов) и всей деятельности государства; в контексте признания прав человека высшей ценностью это требование означает ограничение законодательной власти обязанностью признавать, соблюдать и защищать права человека и предполагает, что целью, смыслом и содержанием законодательства должна быть конкретизация прав человека.

Господство права "в формальном смысле" означает:

➢ во-первых, соблюдение иерархии источников права;

➢ во-вторых, допустимость только конституционного и законодательного установления пределов свободы индивидов и их объединений по принципу "незапрещенное разрешено" и определения компетенции государственных органов и должностных лиц государства (а также местного самоуправления) по принципу "неразрешенное запрещено".

При этом господство права и верховенство закона распространяются как на сферу правотворчества, правореализации, так и на правоприменительную деятельность.

Идея верховенства закона существует уже не одну тысячу лет. Такие позиции можно найти, например, в трудах античных историков. Как считал древнегреческий философ Аристотель, там, где отсутствует власть закона, нет места и какой-либо форме государственного строя. К сожалению, история Советского государства знает примеры, когда в форму закона фактически был облечен государственный произвол и налицо было правонарушающее законодательство. Трагический опыт 1930-х годов показал, как советский закон был превращен в орудие тоталитарного режима.

Для предотвращения подобного в будущем в Конституцию РФ был заложен специальный механизм, включающий принципы правового государства и верховенства закона. В действующей Конституции РФ данные принципы закреплены в ст. ст. 4, 15 и 16, которые не подлежат пересмотру или отмене, в противном случае это будет означать изменение конституционного строя.

Демократическое государство

Демократический политический режим означает, что власть в государстве осуществляет народ, а каждый отдельный гражданин участвует в управлении государственными и общественными делами, в стране реально обеспечивается приоритет прав и свобод человека перед правами и интересами государства, действует принцип разделения властей, гарантируются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, свобода экономических отношений.

Демократизм обеспечивают конституционные нормы об основных правах человека и гражданина, в том числе политических, о гарантиях их обеспечения, демократическом характере федеративных отношений, формировании, компетенции и порядке деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Конституционная теория анализирует в основном природу и практику реализации конституционного механизма государственной и политической власти. Но для понимания конституционных форм осуществления власти в государстве необходимо сделать ряд пояснений методологического плана и уточнений о категориальном аппарате науки.

Юридическая и политическая науки четко различают понятия "социальная власть" как общее родовое явление, ее разновидности - "общественная власть", "государственная власть", "власть народа", т.е. народовластие как выражение фактической и юридической принадлежности всей власти народу.

Власть как общественное явление есть внеисторическая категория, имманентно присущая человеческому обществу. Власть - постоянный спутник общества. Без власти общество существовать не может.

Власть проявляется как функция по руководству действиями членов человеческого коллектива. Применительно к государству она (государственная власть) выступает как государственное руководство обществом со стороны господствующего класса.

Сущность государственной власти всегда определялась реальным соотношением социальных сил в обществе.

Различные аспекты данной проблематики постоянно находятся в центре исследований юридической науки. Необходимо отметить, что конституционная формула "власть народа" включает в себя государственную власть и общественную власть как различные формы единой по своей социальной сущности власти многонационального народа России. Такое понимание народовластия помогает уяснить и понять конституционный механизм осуществления государственной власти.

Конституция России исходит из принципа, согласно которому ее многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Данное конституционное установление определяет верховенство и полновластие многонационального народа России.

Конституционные ориентиры, выдвинутые на современном этапе развития России, преследуют цель - утвердить свободу, права человека и его достойную жизнь, возродить Россию. В достижении данной цели немалая роль принадлежит и системе народовластия. Ибо наш исторический опыт свидетельствует, что именно структура власти, ее окостеневшая система, господство командно-приказного метода являлись тормозом всех начинавшихся прогрессивных преобразований.

В цивилизованном обществе всегда стоит задача, как достичь такого состояния, чтобы осуществление власти не воспринималось отдельными должностными лицами лишь только как их привилегия. В демократическом правовом государстве власть должна быть подчинена интересам человека и общества.

Поэтому необходимо создать такой конституционный механизм власти, который полностью исключил бы произвол, тиранию, безграничное всевластие бюрократии, возможность возрождения любого культа личности. Ни в одной из советских конституций, в том числе и в Конституциях РСФСР, не было положения, содержащегося в ст. 3 Конституции РФ: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону". Подобная норма есть, по сути, один из конституционных запретов к возрождению авторитаризма, она отвечает идеалам и целям истинной демократии гражданского общества.

Народ осуществляет свою власть через различные формы демократии и систему государственных институтов. Возможны три канала реализации власти народа: путем прямого волеизъявления (т.е. непосредственно), через органы государственной власти, а также через органы местного самоуправления. Когда говорят об осуществлении власти народа, то имеют в виду и основные формы демократии: представительную и непосредственную, т.е. прямую. Различают также и конституционный механизм государственной власти.

Одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека является принцип разделения властей.

Доктрина разделения властей своими истоками уходит в Античность (Платон, Аристотель), Средние века (Марсилий Падуанский) и Новое время (Джон Локк и Шарль-Луи Монтескье). В наиболее полном виде эта доктрина была разработана французским просветителем Ш. Монтескье. В своем основном труде - трактате "О духе законов" Монтескье обосновал необходимость разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную.

Такое разделение должно воспрепятствовать сосредоточению верховной власти в руках одного класса или сословия и исключить злоупотребление властью. "Все погибло бы, - писал Монтескье, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц". В учении Монтескье разделение властей означало разделение не только функций государства, но и политических сил во имя осуществления политической свободы.

Теория разделения властей была рождена идеологами молодой буржуазии в ходе ее борьбы с феодальным абсолютизмом. Впоследствии она подверглась критике со стороны более решительных идеологов буржуазного строя (Ж.-Ж. Руссо). Пришедшая к власти буржуазия соединила на практике учения Монтескье и Руссо. Впервые это соединение было реализовано в Конституции США 1787 г. С момента своего воплощения в мировой Конституционной практике этот принцип прошел длительный и сложный путь развития. В США он, например, трансформировался в принцип "сдержек и противовесов".

Как известно, советское право отрицало необходимость разделения властей. Считалось, что этот концепт непригоден для политической системы социализма из-за несоответствия его основополагающему принципу: "Вся власть Советам!". Хотя в условиях административно-командной системы Советы никогда и не были полновластными органами. Их полновластие полностью подменялось всевластием партийного аппарата.

Начало отрицанию доктрины разделения властей в социалистическом государстве было положено еще К. Марксом. Исходя из социально-классового понимания власти как единой, он сделал вывод о невозможности осуществления принципа разделения властей в будущем социалистическом государстве. Ф. Энгельс считал, что разделение властей есть не что иное, как прозаическое деловое разделение труда в государственном механизме при единстве власти в руках господствующего класса. Это был социально-классовый подход к данной проблеме.

Теория полновластия Советов вуалировала фактическую диктатуру государственно-партийной олигархии, полностью подчинившей себе органы государственного управления и суда. Государство, возвысившись над обществом, подавило его. Налицо было полное огосударствление всей жизни общества. Подход к правам и свободам человека основывался на позициях патернализма со стороны государства.

Разделение властей играет значительную роль в создании и функционировании принципиально иной конституционной системы власти, исключающей рецидивы прежнего советского авторитаризма. В процессе целенаправленного реформирования конституционной системы государственной власти России создаются прочные конституционно-правовые основы защиты от произвола и попрания прав человека, которые, к сожалению, еще имеют место в нашей жизни.

В отечественной литературе долгие годы считалось (и советская конституционная практика это подтверждала), что главной формой осуществления народовластия является представительная форма демократии.

В современных условиях нельзя обойтись как без представительной демократии, так и без прямой демократии. Отсутствие любой из этих форм заметно понижает эффективность осуществления власти народа. Сведение прямой демократии к положению второстепенной, вспомогательной формы объективно понижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой формы демократии представительная демократия получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. конституируется. Новая Конституция РФ на первое место ставит непосредственную демократию. В прежних советских конституциях норма о непосредственном осуществлении власти народом принципиально отсутствовала, поскольку подобный подход не отвечал доктрине административно-командной системы.

Российский конституционализм выделяет следующие институты непосредственной демократии (прямого народовластия):

➢ выборы

➢ референдум

➢ сходы и собрания граждан

➢ петиции граждан

➢ митинги и демонстрации

➢ всенародные обсуждения.

Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти (референдум, выборы), другие носят консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления их влияние на механизм принятия государственных решений всегда огромно, ибо в них находит выражение воля масс. Конституционно-правовая регламентация институтов прямого волеизъявления народа различна. В Конституции упоминаются практически все вышеперечисленные институты прямого волеизъявления.

Реализация институтов прямого народовластия, имеющих императивный характер (выборы, референдум), регламентируется законами.

В ст. 11 Конституции РФ закреплен механизм осуществления власти. На федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание(Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.

На уровне субъектов Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Ими являются высшие должностные лица субъектов Федерации, представительные (законодательные) органы государственной власти - законодательные собрания, думы, а также органы судебной власти.

Конституционной новеллой в механизме осуществления российского народовластия явилось признание местного самоуправления, гарантированного на высшем уровне российского права. Местное самоуправление - это конституционный институт осуществления власти народа самостоятельно в пределах своих полномочий. Конституция РФ в ст. 12 специально подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Создание эффективной системы местного самоуправления - одна из ключевых задач современной России.

90-е годы XX столетия явились поворотным рубежом в конституционном развитии России. Впервые принцип разделения властей был юридически закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Статья 13 Декларации гласит: "Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства". Свое дальнейшее конституционное закрепление этот принцип получил на VI Съезде народных депутатов РФ, а также в ст. 10 новой Конституции РФ: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Конституционное закрепление разделения властей не означает, что три ветви российской государственной власти абсолютно обособлены. Разделение властей означает, что ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой власти. Власть распределена и демонополизирована так, что ни одна из них не сможет подчинить себе другую ветвь власти.

Самостоятельность ветвей власти определяет незыблемость конституционного строя России, являясь конституционной гарантией от возврата к авторитаризму. Разделение властей в России проведено как по горизонтали, так и по вертикали.

Вместе с тем необходимо учитывать следующие особенности реализации принципа разделения властей в Конституции РФ. При создании Конституции РФ 1993 г. разработчиками были сделаны как минимум два исключения в традиционной схеме разделения властей. Во-первых, глава государства был выведен из исполнительной власти. Во-вторых, предполагалось создание целого ряда конституционных органов, формально не относящихся ни к одной из ветвей власти.

Как известно, в период с июня 1991 г. и до принятия Конституции РФ 1993 г. российский Президент возглавлял систему исполнительной власти. Такая же модель сохранялась и в проектах, разрабатываемых Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РСФСР/РФ.

В "президентском" проекте, опубликованном в апреле 1993 г., конструкция была иная. Глава государства был выведен из системы исполнительной власти и в тогдашней формулировке фактически представлял особую ветвь власти. Статья 5 "президентского" проекта гласила, что единую государственную власть представляют и осуществляют:

• глава государства - Президент Российской Федерации;

• законодательная власть - Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации;

• исполнительная власть - Правительство Российской Федерации;

• судебная власть - суды и судьи системы правосудия Российской Федерации...".

Чтобы найти баланс между полярными точками зрения на место и роль института президента в системе разделения властей, было решено, что глава государства отныне не входит в исполнительную власть, но и не называет себя отдельной ветвью власти. Президент занимает позицию верховного арбитра, стоит "над" всеми ветвями власти, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

В соответствии с этим новым подходом за Президентом РФ был закреплен относительно небольшой объем полномочий (в процессе разработки эта конструкция в шутку называлась "российской моделью британской королевы").