Законотворчество и правотворчество

Составной частью правотворчества является процесс законотворчества. Данным понятием охватывается правотворческая деятельность не всех, а только высших законодательных органов того или иного государства. Соответственно, законотворчество порождает не всю систему нормативно-правовых актов, а только те из них, которые являются законами. Таким образом, правотворчество и законотворчество соотносятся, как целое и часть.

В процессе правотворчества действуют как объективные, так и субъективные факторы.

Объективные факторы обусловлены назревшей потребностью общества в регулировании социальных отношений.

Например, в начале 90-х годов XX в. возникла объективная потребность перевести экономику на рыночные отношения. Эта потребность стала реапизовываться. В частности, были приняты такие законы, как «О предпринимательской деятельности», «Об акционерных обществах».

Субъективные факторы обусловлены тем, что на всех стадиях правотворчества участвуют вполне конкретные люди, и от их субъективного усмотрения зависят содержание правового акта, сроки его принятия и т. д. Так, от персонального состава рабочей группы по составлению законопроекта во многом зависит выбор научной доктрины, которая кладется в основу будущего закона, основные положения будущего нормативного акта. Довольно часто принимаются законы, отражающие интересы определенных групп населения.

В то же время субъективные факторы действуют в рамках объективных факторов и субъективные усмотрения законодателей не могут выйти за определенный рубеж.

Принципы правотворчества

Процесс правотворчества осуществляется на основании следующих основных принципов.

Демократизм. Данный принцип предполагает выявление и выражение в нормах права воли народа. А это означает, что нормы права должны создаваться в результате учета общественного мнения, предварительного обсуждения соответствующих проектов правовых актов.

Для более широкого учета общественного мнения желательно наличие альтернативных проектов наиболее важных правовых актов. Так, в России в начале 90-х годов XX в. было опубликовано несколько проектов конституции, тысячи ученых, специалистов, простых граждан высказывали свои мнения в средствах массовой информации, на конференциях, семинарах, симпозиумах. В конечном итоге, как известно, конституция была принята на всероссийском референдуме, который является высшей формой проявления демократизма.

Что касается подзаконных, локальных и договорных норм права, то они обсуждаются конечно же в меньших масштабах, соответственно и их роль в жизни общества также гораздо меньше.

Законность. Этот принцип означает, что правотворческая деятельность осуществляется по определенной соответствующей нормам права процедуре.

Так, процесс принятия федеральных законов достаточно подробно описан в Конституции России (подробнее об этом будем говорить ниже).

Профессионализм подразумевает, что процесс правотворчества осуществляют, в подавляющем большинстве случаев, профессионалы. Это связано с тем, что нормы права распространяются на большие группы населения (а многие законы, например уголовный, — на всех без исключения), и поэтому их качество должно соответствовать самому высокому уровню. На подготовительном этапе важную роль играют ученые-правоведы и специалисты в определенной сфере, которые, будучи в составе рабочих групп, непосредственно составляют тексты соответствующих правовых актов. В дальнейшем решающее значение имеют лица, наделенные полномочиями принимать правовой акт. Важно, чтобы они обладали соответствующими знаниями.

Научность означает, что правовые акты составляются на основе результатов научных исследований в соответствующей сфере общественных отношений. В частности, используются опросы населения, экспертов по различным вопросам содержания будущих правовых актов.

Для соблюдения этого принципа законопроект должен готовиться при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни и т. д.

При таком анализе используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т. д.

Планомерность означает, что процесс творчества осуществляется на плановой основе. Например, в Государственной Думе на каждую сессию утверждается график рассмотрения законопроектов.

Своевременность — правильное определение времени подготовки и принятия актов.

Исполнимость — учет финансовых, кадровых, юридических и прочих условий, наличие которых позволит актам реально действовать.

Функции правотворчества

Правотворчество выполняет следующие функции:

§ обновление нормативного материала;

§ восполнение пробелов в праве;

§ упорядочение, систематизация нормативно-правовых актов.

Принципами правотворчества выступают:

1. научность. При разработке и издании нормативно-право- вого акта должна изучаться сложившаяся социально-экономическая ситуация, потребности общества, опыт других стран и научные доктрины, должны просчитываться последствия принятия данного акта, его место в системе права в целом, а также противодействующие факторы и общественные возможности — кадровые, финансовые, организационные и др., обеспечивающие достижение поставленной цели. Правотворчество не терпит поспешности. Оно должно четко планироваться. Принятый акт должен быть безупречен как по форме, так и по содержанию. Правильный выбор вида нормативного акта, его юридической силы очень важны для регулирования определенных отношений;

2. демократизм. Проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативно-правовых актов; в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности с тем, чтобы принятые акты выражали их сбалансированную волю; к сожалению, эта деятельность в последние годы значительно снизилась, уменьшилось и количество нормативных актов, выносимых на обсуждение народа;

3. законность. Действия правотворческих органов должны основываться на законах, т. е. осуществляться в границах полномочий при соблюдении формы и процедуры принятия нормативных актов. Кроме того, содержание принятого акта не должно противоречить действующим актам более высокой юридической силы;

4. профессионализм. Заниматься подобной деятельностью должны компетентные люди — юристы, управленцы, экономисты и др.;

5. системность. Принятый нормативный акт должен вписываться в смысловую и юридическую иерархию юридических актов и не должен допускать дублирования, коллизий и временного рассогласования с другими актами;

6. четкая дифференциация правотворческих полномочий. Нарушение этого принципа приводит к дублированию управленческой деятельности, коллизиям правовых актов, грозит нестабильностью, безответственностью и ростом правового нигилизма;

7. гласность. Означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации;

8. оперативность. Предполагает своевременность издания нормативных актов.

Следовательно, принципы правотворчества — это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

 

Принципы правотворчества

В юриспруденции выработан целый ряд принципов правотворчества, среди которых можно выделить следующие.

1. Законность правотворчества.

Этот принцип включает следующие моменты: нормативные правовые акты должны приниматься в рамках компетенции (полномочий) соответствующего органа; должен соблюдаться установленный нормативно-правовой порядок (процедура) правотворческой деятельности того или иного рода; само содержание принимаемых нормативных правовых актов должно быть законным (правовым).

2. Демократизм правотворчества.

Этот принцип предполагает участие народа в принятии нормативных правовых актов и прежде всего законов. К основным формам непосредственной демократии в правотворческом процессе относятся принятие законов на референдуме, а также обсуждение проектов наиболее важных нормативных актов в СМИ. С содержательной стороны этот принцип требует, чтобы в законах и иных нормативных актах были отражены ожидания, интересы, потребности народа.

3. Научная обоснованность (научность) правотворчества.

Правотворческая деятельность должна опираться на результаты научного изучения современного состояния действующего права и тенденций его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации современной юридической науки по вопросам совершенствования правотворческого процесса и всей совокупности официальных источников права.

4. Профессионализм правотворчества.

Особая социальная значимость правотворческой деятельности и ее специфика, содержательное своеобразие требуют ее осуществления на высоком профессиональном уровне. От субъектов правотворческой деятельности требуется понимание смысла и назначения правоустановительной деятельности, совершенное владение юридической техникой и т.д.

5. Системность правотворчества.

Вся правотворческая деятельность должна иметь системный и организованный характер, необходима согласованность в действиях всех субъектов правотворческой деятельности. В силу системности права все вновь устанавливаемые нормы должны быть надлежащим образом согласованы со всей действующей системой норм.

6. Оперативность правотворчества.

Этот принцип предполагает своевременность издания юридических норм. Право не должно отставать от жизни. Напротив, законодатель должен действовать на опережение, предвидеть зарождающиеся в обществе процессы как положительного, так и отрицательного свойства, и реагировать на них путем принятия соответствующих норм. Оперативность правотворчества означает и быструю ликвидацию пробелов в законодательстве, своевременную отмену и изменение устаревших норм и т.д.

7. Связь правотворчества и практики.

Только реализация норм права на практике может дать объективную оценку результатам правотворческой деятельности. Без обратной связи со стороны практики невозможно оценить эффективность принятых нормотворческих решений. Связь субъектов правотворчества с практикой реализации юридических норм позволяет выявить пробелы в праве, ошибки, допущенные в процессе правотворчества.

Правотворческая деятельность всегда представляет собой ту или иную юридическую процедуру, т.е. урегулированную правом последовательность в совершении правотворческих действий, операций, направленных на определенный правотворческий результат. Правотворческая процедура как достаточно сложная и длящаяся во времени деятельность имеет свои стадии – промежуточные, относительно завершенные, этапы этого процесса, решающие конкретные задачи.

Наиболее распространенной в странах с писаным правом (к которым относится и Россия) является такая форма правотворчества, как принятие нормативных правовых актов органами государства.

Порядок принятия подзаконных нормативных правовых актов зависит от типа и компетенции соответствующего органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты коллегиальных органов исполнительной власти (например, постановления Правительства РФ) принимаются простым большинством голосов членов соответствующей коллегии. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти, действующих на началах единоличного руководства (указы Президента РФ, приказы министра, акты глав исполнительной власти в субъектах РФ и т.д.) принимаются в порядке единоличного решения соответствующего должностного лица.

Наиболее разработана законодательная процедура (процедура издания законов). Она состоит из следующих основных стадий.

• 1. Реализация права законодательной инициативы, т.е. права официального внесения законопроекта в высший представительный орган страны, который обязан рассмотреть данный законопроект. Субъекты права законодательной инициативы в Российской Федерации перечислены в ст. 104 Конституции РФ.
• 2. Обсуждение законопроекта, которое в Российской Федерации происходит на заседании Государственной Думы. На этой стадии вносятся поправки, изменения, дополнения или исключаются из законопроекта ненужные положения.
• 3. Принятие законопроекта. В России – путем голосования в Государственной Думе, одобрения Советом Федерации и подписания Президентом РФ. Детально эта процедура регулируется Конституцией РФ и регламентами деятельности высших органов государственной власти.
• 4. Официальное опубликование закона.

Юридическая техника – это совокупность приемов, правил, средств разработки и оформления нормативно-правовых и индивидуальных юридических актов, обеспечивающих их совершенство.

В рамках юридической техники следует особо выделить законодательную технику, которая должна обеспечивать:

• • логическую последовательность изложения;
• • отсутствие противоречий внутри нормативного акта и в целом в системе законодательства;
• • компактность нормативного материала;
• • ясность и доступность языка закона;
• • точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;
• • устранение множественности нормативных актов по одному и тому же вопросу.

Уровень юридической техники свидетельствует об уровне юридической культуры. Юридическая техника прежде всего касается вопросов юридической терминологии, построения юридических конструкций (целостных и устойчивых сочетаний юридических средств), правил выработки, изложения и систематизации нормативных правовых актов.

44. Виды правотворчества. Референдум.

Виды правотворчества

Правотворчество — богатое по содержанию явление, сверхсложная деятельность по формулированию общих правил поведения.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

§ непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

§ правотворчество государственных органов (например, Государственной Думы, Правительства РФ);

§ правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента, министра);

§ правотворчество органов местного самоуправления;

§ локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

§ правотворчество общественных организации (например, профсоюзов).

В различных государствах в правотворческой деятельности есть как общее, так и особенное. Говоря об общности правотворческой деятельности различных государств, следует обратить внимание прежде всего па общность ее целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую и эффективную систему права.

Особенно это проявляется, в частности, в наличии у стран своих видов правотворческой деятельности, в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу пормативно-правовых актов и т. д.

Так, в Великобритании правотворческая деятельность осуществляется в таких ее формах, как:

§ законодательная деятельность парламента, принимающего законы (статуты);

§ правотворческая деятельность судебных органов, создающих прецеденты (судебная практика);

§ правотворческая деятельность центральных органов государственного управления и местных органов государственной власти (самоуправления), издающих свои собственные нормативно-правовые акты и имеющих дело с правовыми обычаями.

В странах романо-германской правовой семьи правотворческая деятельность осуществляется иначе. Имеются свои особенности и у других правовых систем.

В зависимости от значимости правотворчество делится на:

1. законотворчество (правотворчество высших представительных органов — парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы — законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой);

2. делегированное правотворчество (нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента, по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа);

3. подзаконное правотворчество (здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам — президентом, правительством, министерствами, ведомствами, государственными комитетами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций). Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Референдум – это голосование избирателей по вопросам публичного значения, по итогам которого принимается, отклоняется или выбирается один из нескольких вынесенных на голосование вариантов его решения.

Процедура проведения референдума (и мероприятия по его подготовке) аналогична выборам – это то же голосование. Поэтому нормы, посвященные этим видам голосования, объединены в Законе о гарантиях избирательных прав.

Однако по целям, задачам, периодичности проведения это – различные формы непосредственной демократии. Референдум – это голосование по проектам нормативных актов (решению вопросов), а не по кандидатурам. Он не связан с избранием лиц, не является периодичным и обязательным (зависит, за редким исключением, от субъектов инициативы проведения референдума).

Референдумы в Российской Федерации проводятся на разных территориальных уровнях – федеральном, региональном (субъекты Федерации) и местном.

Порядок проведения федерального референдума (всенародного голосования граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения) устанавливается в Федеральном конституционном законе от 28.06.2004 № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"; иные виды референдумов – в Законе о гарантиях избирательных нрав и в нормативных правовых актах субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Предмет референдума относится к компетенции органов публичной власти соответствующего территориального уровня. Существует ряд вопросов, подлежащих обязательному вынесению на референдум. Например, вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта выносится на референдум в заинтересованных субъектах. Международный договор, заключенный РФ, может предусматривать обязательное вынесение но нему проекта нормативного акта или вопроса на всенародный референдум. В целом в рамках компетенции публичной власти на соответствующий референдум может быть вынесен фактически любой вопрос вплоть до принятия новой Конституции РФ^[1].

Если народ является источником власти, его право непосредственно разрешать любой вопрос не может быть ограничено. Однако на практике законодатель закрепил перечень вопросов и обстоятельств, по которым проведение референдума невозможно. Гарантией демократии в данном случае является закрытый и обусловленный соображениями общей пользы перечень таких вопросов и обстоятельств.

В частности, на всенародный референдум не могут быть вынесены вопросы, связанные с избранием, досрочным прекращением или продлением срока полномочий Президента РФ, депутатов Государственной Думы, лиц, замещающих государственные должности РФ, органов, образованных в соответствии с международными договорами РФ.

Федеральный референдум не проводится и по вопросам об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ; о персональном составе федеральных государственных органов; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На референдум субъекта РФ, местный референдум также не могут быть вынесены указанные вопросы с поправкой на региональный (местный) уровень власти. Не выносятся на региональный и местный референдум и вопросы о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Регионы не ограничены в праве вынести па референдум вопрос об изменении статуса субъекта РФ.

Обстоятельства, при которых не проводится референдум:

• – в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ или в ее отдельных местностях, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения (для всех видов референдумов);
• – в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории страны. Данное положение не распространяется на референдум, проводимый по новой конституции или вследствие международных обязательств (для федерального референдума).

Проведение повторного федерального референдума (по одному и тому же (по смыслу или содержанию) вопросу) возможно по прошествии двух лет со дня официального опубликования его результатов. Для региональных и местных повторных референдумов указанный срок не может превышать двух лет.

Проведение федерального референдума может быть инициировано:

• – не менее чем 2 млн граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме (при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тыс. из них);
• – Конституционным Собранием – в случае разработки проекта новой Конституции РФ (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ);
• – федеральными органами государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором РФ.

Инициатива проведения иных видов референдумов принадлежит лицам, имеющим право на участие в соответствующем референдуме. Гражданам необходимо образовать инициативную группу но проведению референдума в количестве не менее 20 человек для референдума субъекта РФ (например, для проведения референдума в г. Москве – не менее 300 жителей) и не менее 10 человек – для местного референдума (от 50 до 100 человек в зависимости от количества участников референдума, зарегистрированных в муниципальном образовании г. Москвы).

Референдум должен быть не только инициирован, но и назначен. Общегосударственный референдум назначает Президент РФ. Предварительно глава государства обращается к Конституционному Суду РФ с запросом о соответствии инициативы проведения референдума по предложенному вопросу Конституции РФ. Положительное решение Конституционного Суда РФ является обязательным условием для назначения референдума.

Референдум субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего региона. Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или нарушения им срока принятия решения – судом. Соответствие вопроса, выносимого на региональный или местный референдум, законодательству проверяют органы, назначающие референдум.

После того, как референдум назначен, процедура его проведения в целом соответствует порядку проведения выборов и основывается на тех же принципах.

Для признания референдума состоявшимся, а результатов – действительными устанавливаются требования к количеству принявших участие в голосовании избирателей.

Федеральный референдум признается состоявшимся, если проголосовало больше половины граждан, внесенных в списки участников референдума. Решение признается принятым, если за него отдано более половины голосов граждан, пришедших на референдум.

Решение референдума действует непосредственно, является общеобязательным (на всей территории РФ или в отдельной местности в зависимости от уровня референдума) и нс требует утверждения органами публичной власти.

Необходимо отметить, что институт референдума не получил развития в Российской Федерации. Региональные референдумы, проводимые по вопросу объединения субъектов Федерации, больше связаны с законодательно предусмотренной процедурой, чем с народной инициативой. После принятия Конституции РФ 1993 г. не было проведено ни одного референдума на федеральном уровне. Они проводились в 1991 и 1993 гг„ в кризисные моменты развития государства. В связи с чем можно утверждать, что этот институт в России используется, когда представительная власть не справляется со своими задачами. В моменты же стабильного властвования он не находит применения.

 

45. Стадии правотворческого процесса. Законотворческий процесс в Российской Федерации.

Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными правовыми нормами (рис. 13.4).

Рис. 13.4. Этапы и стадии правотворческого процесса

В юридической литературе нет единства мнений относительно этапов и стадий правотворчества, основное внимание уделяется официальному процессу рассмотрения и принятия нормативных правовых актов, прежде всего, законопроектов. Остается пока без внимания анализ ведомственного правотворчества, проблемы оптимизации правотворческого процесса.

Рассматривая стадии правотворчества, В. М. Платонов называет следующие: прогнозирование и планирование; изучение, анализ общественных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, правомочных принимать правовые акты; принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедур^[1].

Типологию этапов законодательного процесса, основанную на конституционных положениях, предлагает А. Н. Кокотов: законодательная инициатива; принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе «квазирассмотрение» в пассивной форме); направление принятого и одобренного закона Президенту; рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); обнародование (опубликование) закона; вступление закона в силу^[2].

Получается, что В. М. Платонов основное внимание уделяет первому (во многом неофициальному) этапу правотворческого процесса, тогда как А. Н. Кокотов рассматривает официальный этап правотворческого процесса.

В правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативного правового акта и его принятие, которые, в свою очередь, распадаются на ряд стадий.

Первый этап можно рассматривать как неофициальный, так как не все стадии последовательно может проходить тот или иной проект.

1. Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке нормативного правового акта. В данном случае необходимо решение компетентного государственного органа, которое часто связывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативы. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 104 Конституции РФ им обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, а также Конституционный и Верховный суды РФ по предметам их ведения.

Данное право нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов. Перечисленные субъекты могут внести на рассмотрение вопрос любого значения, требующий в последующем правового оформления.

Принятие решения о подготовке нормативных правовых актов обычно заранее включается в планы их подготовки, однако оно может быть реализовано и в виде отдельного поручения государственным органам или общественным организациям.

2. Подготовка текста нормативного правового акта требует соответствующей предварительной работы: определения круга привлекаемых специалистов, создания рабочей группы, выявления общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса. При подготовке текста проекта обычно используется отраслевой или ведомственный подход, когда привлекаются специалисты, организации соответствующего профиля. Очень часто дается общее поручение нескольким ведомствам, включая и юридические органы (Министерство юстиции, МВД, прокуратуру, суд и т.д.). В цивилизованной практике правотворчества должен в большей степени реализовываться и другой подход, когда проект нормативного правового акта готовится соответствующими комитетами, комиссиями высшего законодательного (представительного) органа государственной власти.

Заранее должны быть определены возможные последствия принятия данного акта: экономические, политические, социальные, юридические, а также его стоимость, просчитаны возможные финансовые затраты и т.п. В частности, законопроекты о введении налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

3. Обсуждение текста проекта нормативного правового акта

предполагает предварительное ознакомление с его содержанием и обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследовательскими учреждениями; получение отзывов и заключений.

Важнейшие законопроекты могут выноситься на всероссийское обсуждение, особенно если касаются прав и свобод, интересов граждан, их объединений и организаций. В этом случае проект обязательно публикуется в печати, оглашается по радио (полностью или в изложении). Иными словами, речь идет о максимальном учете общественного мнения.

• 4. Согласование проекта нормативного правового акта предполагает получение соответствующей визы или предложений со стороны заинтересованных ведомств, прямо не участвующих в разработке проекта, но по роду своей деятельности имеющих к нему непосредственное или косвенное отношение. Особенно велика здесь роль Министерства юстиции как органа, определяющего основные направления развития правотворчества в нашей стране, необходимость учета в целом всего комплекса законопроектов.
• 5. Доработка проекта нормативного правового акта осуществляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает поступившие предложения и замечания, редактирует текст. В частности, может создаваться и специальная редакционная комиссия, как это было при подготовке текста Конституции России.

Второй этап — принятие нормативного правового акта — следует рассматривать как официальный, так как обычно эта процедура строго определена в регламентах правотворческих органов, которые организуют дальнейшую работу.

• 6. Внесение проекта нормативного правового акта в правотворческий орган и их предварительное рассмотрение («нулевое чтение) следует связывать с реализацией права законодательной инициативы, которое осуществляется в следующих формах:
• • внесения в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;
• • законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
• • поправок к законопроектам.

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации, ему присваивается регистрационный номер, заводится электронная регистрационная карта. Председатель Государственной Думы направляет законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, где осуществляется их предварительная экспертиза. Комитет в течение 14 дней представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Законопроекты представляются с пояснительной запиской, отражающей аргументированную характеристику их целей, задач, основных идей, а также ожидаемый эффект и экономическое обоснование. Данная стадия заканчивается официальным включением законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации Российской Федерации — по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), как правило, не позднее 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета, других депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, других организаций, экспертов и специалистов. Для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы и другие организации.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы готовит заключение по законопроекту.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодатель