Виды и звенья местного самоуправления

В основе концепции Закона об общих принципах организации местного самоуправления лежит понятие «муниципальное образование», публично-правовой статус которого интегрирует главные институты местного самоуправления в единый механизм решения населением вопросов местного значения. Законодательное определение этой категории позволяет значительно расширить возможности юридического решения территориальных и функциональных проблем становления системы местного самоуправления. Это касается: территориально-поселенческого принципа установления границ муниципальных образований; учета мнения населения при определении и изменении границ муниципальных образований; возможности двухуровневой организации местного самоуправления; единства требований для создания любого муниципального образования (фиксированная территория, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов)¹. Кроме того, закрепление двух уровней муниципальных образований предопределяет необходимость формирования двузвенной системы местного самоуправления в этих муниципальных образованиях, определение которым дает Закон об общих принципах организации местного самоуправления: в соответствии с п. 1 ст. 1 муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления. Следовательно, муниципальное образование – это та территория, на которой функционирует организованная публичная власть в форме местного самоуправления. В свою очередь территориальные пределы осуществления местного самоуправления предопределяют его двузвенность. Действительно, данным Законом юридически закреплены два вида, два базовых уровня

¹ См., например: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998.

190

Глава 4

 

 

местного самоуправления: 1) городские, сельские поселения и иные территории, в том числе муниципальных образований-городов всех видов (районного значения, которые называются иногда малыми городами, закрытые и курортные города, ака-демгородки, города республиканского значения, республик, входящих в состав России, города областного, краевого, окружного значения (автономного округа) и т.д.)- Следовательно, в Законе термин «город» употреблен в родовом смысле. Это понятие охватывает своим содержанием все виды городских поселений; 2) поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), территории других муниципальных образований. Все эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (п. 1ч. 1 ст. 12 Закона). Это положение Закона конкретизирует содержание соответствующей нормы основного закона (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Закон также содержит норму-принцип, в соответствии с которой «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ч. 3 п. 1 ст. 12).

Однако практика формирования системы муниципального управления до сих пор осуществляется с нарушением этой конституционной нормы-принципа. Почти повсеместно сформирована однозвенная система муниципального управления городами всех видов и другими видами поселений. С целью обеспечения права граждан на местное самоуправление было принято два Закона. Первый – об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления должен применяться при нарушениях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если одной из причин такого нарушения является отсутствие установленного законом субъекта Федерации порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований (ч. 6 п. 6 ст. I). Учитывая сложившееся положение, законодатель уточнил содержание понятия «муниципальное образование», которое должно быть обязательным для субъектов Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муници-

Органы и должностные лица местного самоуправления 191

пальных образований. Закон дал более подробное определение этого понятия, в соответствии с которым муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами (п. 1 ст. 2).

Следовательно, этот Закон закрепил двухуровневую схему муниципальных образований в городских (городах с районным делением) поселениях и в сельской местности: район и поселения на его территории.

Наличие двух видов муниципальных образований предопределяет формирование выше- и нижестоящих по отношению друг к другу муниципальных территорий, в пределах которых создаются и действуют отдельные ячейки местного самоуправления. Все это ставит вопрос о взаимоотношениях между ними при решении вопросов местного значения, как правило, яв-, ляющихся общими для нескольких муниципальных территорий. Они по существу являются системообразующими факторами для органов местного самоуправления, обусловливают неизбежность их совместной деятельности при полном отсутствии административной субординации. Без взаимодействия между различными видами и звеньями муниципальных образований говорить о них как о системе бессмысленно.

Современная жизнь требует кардинального изменения основ организации и деятельности системы местного самоуправления. Для этого необходимо, во-первых, решить проблему важнейшего системообразующего фактора местного самоуправления – территориальный вопрос муниципальных образований в городах, имеющих районное деление. Некоторые субъекты Федерации уже решили его принципиально в своем законодательстве. Так, в Устав ]у!осковской области включены нормы (Законом области от 4 февраля 1998 г.), закрепляющие осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях, порядок решения вопросов о границах муниципальных образований. Статья 67 Устава предусматривает осуществление местного са-

192________________________________________Глава 4

моуправления в муниципальных образованиях. В границах территорий одних муниципальных образований могут находиться другие муниципальные образования. Порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований устанавливается законами Московской области. Статья 68 конкретизирует содержание предыдущей статьи. В соответствии с ней территориями муниципальных образований могут быть территории, находящиеся в границах административно-территориальных единиц Московской области либо совокупность этих территорий или их частей, если границы муниципальных образований не совпадают с границами административно-территориальных единиц. Границы муниципальных образований утверждаются в порядке, установленном Законом Московской области, на основе исторических и иных местных традиций с учетом мнения населения. Однако в большинстве уставов городов, имеющих районное деление, городские районы не имеют статуса муниципальных образований и, следовательно, местного самоуправления. Такое положение типично для 12 городов, областных, краевых центров (Архангельск, Барнаул, Екатеринбург, Калининград, Краснодар, Петрозаводск, Нижний Новгород, Новосибирск, Псков, Ростов-на-Дону, Самара и Томск). В уставах этих и других городов их районы не являются муниципальными образованиями (см., например, ст. 1 Устава г. Екатеринбурга). Решением представительного органа городского самоуправления по представлению главы города могут быть образованы новые районы, произведено слияние районов и изменение границ районов города. Порядок образования и ликвидации, изменения границ районов города определяется городской Думой. Новый населенный пункт включается в состав территории города в порядке, определенном действующим законодательством. Отсутствие местного самоуправления заменяется администрацией района, которая является территориальным органом управления администрации города, имеет статус юридического лица, обладает правами по созданию собственных структурных подразделений, осуществляет на территории района исполнительно-распорядительные функции в пределах своей компетенции. Структура районной администрации разрабатывается на базе типовой структуры главой администрации района и утверждается главой города. Основные полномочия районных администраций утверждаются постановлением главы города (ст. 24

193