Органы и должностные лица местного самоуправления

 

Конечно, вопрос о вертикальных отношениях в муници-»; пальном управлении сложный, поскольку речь идет об осущест^ влении публичной власти в соответствующих административно-* территориальных образованиях и территориях. Местное самоуправление – это проблема не столько децентрализации и коммунального устройства, сколько организации государственной власти и управления. На местном уровне организации публичная власть обретает новую форму, модифицирует свою деятельность, т.е. ее осуществляет самоорганизующееся население непосредственно и через конкретные институты, самостоятельно устанавливаемые этим же населением. Здесь власть осуществляется непосредственно в обществе, которое только в этих условиях может превратиться в гражданское общество – самоорганизующееся, самоуправляющееся общество граждан с их демократическими институтами, которые связывают общество с государством. Г.В. Барабашев, отмечая особенность системы муниципального управления в федеративном государственном устройстве США, подчеркивал исключительную компетенцию власти штатов (а не федерации) по решению вопросов организации местного самоуправления, в результате чего система муниципальных органов США распадается на 50 штатных систем. В каждом штате имеется свой «ассортимент» муниципальных единиц¹.

В России установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении России и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). Тем не менее общие принципы организации местного самоуправления, сформулированные в соответствующих федеральных законах, обязательны для законодательной власти всех субъектов Федерации. Такие принципы составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление². Одним из его важнейших составляющих является нормативное определение понятия «муниципальное образование», данное в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 п. 1 ст. 1). Его содержание было расширено двумя федеральными законами о гарантиях граждан избирать

¹ См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971. – С. 21.

² См.: Шеремет К.Ф. Указ. соч. – С. 48.

202

Глава 4

 

 

и быть избранными в органы местного самоуправления. Эта юридическая норма-принцип должна ускорить формирование системы местного самоуправления во всех субъектах Федерации. Отделение муниципальной собственности от государственной привело ее к юридическому оформлению как вида собственности наряду с государственной, частной, собственностью общественных формирований и др. Надо отметить, что основным пробелом в юридической регламентации этой собственности является отсутствие в законодательстве четко очерченного круга субъектов муниципальной собственности, расплывчатость формулировок (в том числе в ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Для формирования системы местного самоуправления это состояние препятствует решению многих финансово-экономических проблем конкретных звеньев и даже отдельных муниципальных формирований. Между территориями, на которых действует местное самоуправление выше- и нижестоящих уровней и которые в силу этого могут успешно решать вопросы местного значения общие для их территорий только вместе, объективно должна существовать постоянная функциональная связь¹.

Однако вертикальные связи между различными уровнями местного самоуправления следует еще налаживать, юридически закреплять, поскольку здесь недопустимы отношения соподчи-ненности. Во многих зарубежных государствах, где эти взаимосвязи существуют постоянно, многие юридические вопросы уже решены.

 

 

>

§ 3. Предметы ведения местного самоуправления

Федеральное законодательство относит к предметам ведения муниципальных образований вопросы местного значения, а

¹ Это дает основание для признания ошибочным мнения, в соответствии с которым «местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании» (Кута-фин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997. - С. 124).

Органы и должностные лица местного самоуправления 203

также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Следовательно, содержание деятельности местного самоуправления составляет решение им этих вопросов и осуществление отдельных государственных полномочий. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к их ведению законами субъектов Федерации, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (п. 2 ст. 6). Законодательство и уставы муниципальных образований относит к вопросам местного значения положения о компетенции органов местного самоуправления (абз. 5 п. 2 ст. 8). В законодательстве (федеральном и региональном) используется различная терминология, отражающая и закрепляющая компетенцию местного самоуправления. Нередко передаются полномочия и «вопросы местного самоуправления» (п. 2, 3 ст. 7), собственная компетенция органов местного самоуправления (п. 3 ст. 14), сфера исключительного ведения представительного органа местного самоуправления (п. 3 ст. 15). В федеральном и региональном законодательстве, в уставах муниципальных образований закреплены вопросы, решаемые местным населением только в формах прямой (непосредственной) демократии.

Таким образом, правильное уяснение смысла предметов ведения местного самоуправления возможно лишь в их связи с другими категориями функционально-юридического характера, с понятием компетенции местного самоуправления как вида народовластия, организованного в городах и других видах поселений.

Следует отметить, что включение вопросов местного значения в предметы ведения местного самоуправления означает юридическое закрепление тех сфер деятельности, в решении которых участвуют все структурные элементы конкретного уровня местного самоуправления. В этой структуре исключительные полномочия конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления не только определены и закреплены, но и юридически связаны с осуществлением функций всех субъектов местного самоуправления по решению вопросов ме-

204________________________________________Глава 4

стного значения. Например, решение таких вопросов, как тепло- и водоснабжение, медицинское, торговое или культурное обслуживание населения всегда связано с организацией этой работы, с деятельностью по содержанию учреждений, финансированию этой работы местного самоуправления, и т.д. А это означает, что вместе с вопросами местного значения закреплены функции и задачи по их решению. Законодательство о местном самоуправлении развивается именно в таком направлении. Оно закрепляет исключительные полномочия местного населения по решению ряда вопросов, исключительные полномочия представительных органов и некоторых должностных лиц, полномочия других субъектов в различных предметах ведения местного самоуправления. Такая организация публичной власти на местах позволяет ей превратить волю местного населения в решающий элемент местного самоуправления.

Следовательно, компетенция местного самоуправления – это юридическое единство полномочий (прав и обязанностей) всех субъектов, обеспечивающих решение местных вопросов в интересах жизнеобеспечения населения соответствующего вида поселений.

Кроме того, включение в предметы ведения отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления, которыми они могут наделяться, может расширить круг этих предметов ведения. Закон об общих принципах местного самоуправления закрепляет порядок и условия осуществления этих государственных полномочий. В соответствии с Законом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству; условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. 4 ст. 6).

В практике закрепления предметов ведения этот вопрос представляет наибольшую сложность, если в пределах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. В таких случаях (за исключением города) предме-

Органы и должностные лица местного самоуправления 205

ты ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается (п. 3 ст. 6).

Конституция РФ однозначно признает местное самоуправление разновидностью народовластия, ее особую форму – власть самоорганизующегося местного населения, осуществляемую им под свою ответственность. Для местного самоуправления общность предметов ведения вполне логична, поскольку в рамках местного самоуправления каждого звена и вида решаются однотипные экономические и иные социальные вопросы. Однако следует отметить, что юридическое проявление такой однозначности (закрепление единых предметов ведения и равное право принимать юридические акты нормативного и ненормативного характера) требуют раскрытия юридического понятия «компетенция», поскольку в единстве с вопросами местного значения, задачами деятельности субъектов местного самоуправления и их функциями только компетенция является юридической категорией и представляет единство прав и обязанностей субъектов местного самоуправления по осуществлению соответствующих функций в отношении вопросов местного значения.

При решении вопросов местного значения субъекты местного самоуправления действуют в двух юридических формах: 1) исполняют нормы действующего законодательства по различным вопросам местного значения или 2) принимают нормативные акты по различным вопросам формирования управленческих структур местного самоуправления и решения задач, стоящих перед местной властью.

Сама юридическая модель закрепления предметов ведения позволяет относительно четко выделить две группы вопросов, которые входят в предметы ведения муниципальных образований. К числу первой группы следует отнести вопросы, решение которых создает структуру конкретной ячейки местного само-

206 Глава 4

управления: формирование структуры местного самоуправления, образование его органов и замещение соответствующих должностей, статус которых регулируется нормами законодательства о муниципальной службе или нормами других отраслей права и законодательства, организация муниципальной службы. К этой группе вопросов относятся и проблемы организации и функционирования институтов прямой (непосредственной) демократии. Большинство перечисленных вопросов решаются на основе норм конституционного и трудового права, а также законодательства о муниципальной службе. Вторую группу вопросов составляют предметы ведения, решение которых обеспечивает комплексное социально-экономическое развитие территории местного самоуправления и хозяйственного, культурно-бытового и иного обслуживания местного населения. Наконец, важнейшим направлением деятельности публичной власти на местах является охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение режима законности на подведомственной территории.

Юридическая форма решения этих и других вопросов местного значения зависит прежде всего от полноты правовой урегулированное™ компетенции субъектов местного самоуправления в соответствующих сферах местного хозяйства. Местное нормо-творчество, исполнение правовых предписаний и правоприменение являются юридическими формами муниципальной деятельности, использование которых зависит от характера решаемых местных вопросов, правовой урегулированное™ отношений, возникающих в процессе решения этих вопросов. Наконец правовая деятельность органа местного самоуправления зависит от характера его компетенции. Так, осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления возможно только путем исполнения юридических предписаний органов государственной власти, наделивших их этими полномочиями. Уже имеющийся опыт формирования системы местного самоуправления показывает, что наделение его органов государственными полномочиями создает однотипность государственной власти и местного самоуправления (две формы народовластия). Поэтому на государственном уровне институ-циализация народовластия не заканчивается и, следовательно,

207