Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

ческой школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.

Принятое 16 июня 1870 г. Городовое положение¹ было первым законодательным актом, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных управлений. Термин «самоуправление» не употреблялся, но ст. 5 устанавливала, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно.

Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве, а губернатору – надзор за его деятельностью. С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, дума и управа.

Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил одну третью общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали восемь избирателей первого разряда, 38 – второго и 298 избирателей третьего разряда.

Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией, они отстранялись от должности и передавались суду постановлением думы. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города губернатором либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую управу, но и являлся председателем городской думы.

Земские и городские органы местного самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и гу-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XV. – Отд. 1. -№48498.

78______________________________________ Глава 1

бернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления был установленный порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц – председателей городских и земских уездных управ. Председатели губернских земских управ утверждались лично министром внутренних дел.

Земские и городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, земской медициной, «попечением» о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и др. Органы земского и городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом устанавливать местные налоги. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничить и стеснить самостоятельность их деятельности.

Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение. Кроме того, в руководство земств правительство законодательным путем внедрило предводителей местного дворянства, подчинив сверх того земские и городские органы самоуправления контролю со стороны губернаторов и министра внутренних дел. Слабая финансовая база также ограничивала их возможности.

Но даже в таком урезанном виде созданные в 60–70-е гг. новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию городов, породили в обществе надежды на более широкие возможности самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.

79

Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

1: Наличие проблем, связанных с преодолением постоянного противодействия бюрократическо-чиновнического аппарата, сложности практической реализации далекой от совершенства «общественно-хозяйственной» теории самоуправления не умаляют значения проведенных реформ. Исторический анализ позволяет утверждать, что земская и городская реформы Александра II создали эффективную систему управления, которую по тем временам еще не знала просвещенная Европа.

Постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску, что и вынудило правительство пойти на радикальную меру – проведение контрреформ местного самоуправления.

На рубеже 90-х гг. Александр III принял реакционные законы, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления.

Александр III

В основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.¹ и Городового положения 1892 г.² были идеи государственной теории самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления. Так, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. устанавливало сословность избирательных групп с предоставлением преимуществ дворянству; представительство недворян-землевладельцев ликвидировано; лишены избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие сверх надельной еще и частной землей, евреи; сокращалось число уездных и губернских гласных. Кроме того, изменен порядок выборов от сельских обществ: гласные, выбираемые волостными сходами, теперь утверждались администрацией. В земскую систему вво-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. X. – № 6927.

² Там же. - Т. XII. - № 8708.

80

Глава 1

 

 

дился посредник между земствами и администрацией – губернское земское присутствие, проверявшее законность и целесообразность постановлений земских собраний.

Кроме того, правительство приняло ряд указов, циркуляров, законов, регламентировавших и ограничивавших деятельность земств в* сферах здравоохранения, образования и других местных делах.

Участь земских учреждений постигло и городское самоуправление. Городовое положение 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания оценочного в пользу города сбора, а также содержатели торгово-промышленных заведений.

Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только ограничили самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособленность: крестьяне лишились права избирать гласных непосредственно, они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов.

Нельзя не согласиться с мнением В.А. Ясюнаса, что реформа 1890–1892 гг. отбросила устройство местной власти в России назад, а законы того периода внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало ни одно цивилизованное государство¹.

Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905– 1907 гг., так и после февральской революции 1917 г. Идея самоуправления в период революции 1905–1907 гг. воплотилась в появлении Советов – органов классового представительства трудящихся масс. Их прообразом считается Совет Парижской Коммуны (1871 г.). Советы 1905–1907 гг. избирались на основе

¹ См.: Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 41.

Муниципальное право: современные подходы его понимания 81

прямых и равных выборов, были подотчетны избирателям, действовали по их наказам. В то же время классовая природа Советов позволяет видеть в них скорее органы политического, а не местного самоуправления.^

Одним из первых законодательных актов февральской революции стала Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г., которая предусматривала в числе наиболее важных преобразований проведение реформы местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Предполагалось превратить земства в полновластные субъекты управления на местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов местного самоуправления. Весной 1917 г. после революционного разгона старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла к земствам. Однако наделение их несвойственными функциями (полицейскими, мобилизационными и т.д.) подрывало авторитет этих органов у населения. К тому же были нарушены все основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего принцип самофинансирования. Своими поспешными, необдуманными шагами Временное правительство во многом способствовало дискредитации и ликвидации земств, облегчив тем самым их окончательное уничтожение в 1918 г.

В ходе вооруженного восстания Временное правительство было низложено и власть перешла Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, вставших на путь реализации идей марксизма-ленинизма. Ее основоположники, разрабатывая модель самоуправляемого бесклассового общества нового типа, предполагали, что в обществе будущего государственное управление народом будет осуществляться посредством самого народа¹. Как справедливо отмечает В.И. Фадеев, для последователей этой теории было бы логичным опираться на идеи самоуправления, наиболее выражающие приближение власти к народу. Однако известная децентрализация власти, относительная независимость и самостоятельность органов местного самоуправления противоречили практическим задачам государства проле-

¹ См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т. 17. – С. 341–347.

82

Глава 1

 

 

тарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным¹.

После 1917 г. характер, направленность и соответственно правовая основа процессов организации местной власти в России коренным образом изменились; были ликвидированы старые органы местного самоуправления и созданы новые – Советы. С современной точки зрения, уничтожение системы местного самоуправления представляется ошибкой Советского государства. Во всяком случае определенную пользу могли бы принести земские традиции, богатый опыт культурно-хозяйственной работы. Существование демократического учреждения, где решениями хозяйственных дел занимались бы органы, отстраненные от политического участия, могло бы стать важной гарантией прав личности в СССР.

В основу деятельности власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. в систему органов государственной власти были включены: областные – из представителей городских Советов и уездных советов, губернские (окружные) – из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, уездные (районные) – из представителей сельских Советов и волостные – из представителей всех сельских Советов волости (гл. 10). Городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты, городские и сельские советы избирались населением непосредственно, а съезды Советов – опосредованно. При этом демократический характер новой власти виделся в том, что «местные Советы свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть»².

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, формально допускавший самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявлявшийся в жесткой централизации государственной власти.

¹ См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М., 1994. – С. 30.

² Ленин В.И. Поли. собр. соч. – Т. 36. – С. 481.

Муниципальное право: современные подходы его понимания 83

В соответствии с этим принципом вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих. Они могли отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

В соответствии с гл. 12 Конституции РСФСР 1918 г. предметами ведения органов советской власти на местах были; 1) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти; 2) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; 3) разрешение всех споров, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; 4) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

После перехода от военного коммунизма к нэпу и начала восстановления страны произошли изменения в организации местных Советов: утверждены новые положения о сельских Советах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах, а в 1925 г.– положение о городских Советах.

В последующие годы в связи с изменением территориально-административного деления страны были упразднены волости, губернии и другие территориальные единицы. К концу 1933 г. закончился переход к областному (краевому), окружному, районному делению. Вместо старых губерний, уездов, волостей образовываются новые территориальные единицы, затем упраздняются и округа. Центр тяжести всей работы переместился в низовое звено. Районным Советам передаются все права и обязанности, принадлежавшие округам, их финансово-материальная база.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. Система съездов Советов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. провозглашала, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся.

В полномочия Советов депутатов трудящихся входило: руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйствен-

84

Глава 1

 

 

ным культурным строительством, установление местного бюджета (ст. 97 Конституции СССР 1936 г.).

Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые продолжались один день.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Однако это часто выливалось в пустую формальность. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, а от избирателей принимались лишь те, которые не требовали больших хлопот и материальных затрат.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты (ст. 149 Конституции СССР 1977 г.), куда входили председатель, заместитель председателя, секретари и члены исполкома.

Исполнительные органы местных Советов (исполкомы, отделы и управления) оказались в двойном подчинении, с одной стороны, местным Советам, которые их формировали, и соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов – с другой (ст. 150 Конституции СССР 1977 г.). Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Естественно, наиболее значимыми для местных органов управления оказывались не «горизонтальные», а «вертикальные» связи. Следовательно, приоритетными оказывались не интересы мест, а выполнение директив центра.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

^Муниципальное право: современные подходы его понимания 85

_(} Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны Советам, но практика была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Сессия местных Советов превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения.

В течение всего советского периода органы власти на местах, каковыми выступали Советы и их исполнительные комитеты, являлись звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации¹. Представление о власти на местах как о власти негосударственной, как о самоуправлении населения городов и сел было отброшено, а понятие «местное самоуправление» стало рассматриваться лишь применительно к организации власти в буржуазных государствах. Вместо него в отечественных политической и юридической литературе того времени стало широко использоваться понятие «социалистическое самоуправление», под которым понимался социальный феномен, охвативший все сферы общественной жизни. Самоуправление в Советах, общественных организациях и трудовых коллективах, в республиках и на местах рассматривалось в качестве составных частей единой системы социалистического самоуправления народа².

Однако попытки представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия граждан в управлении государственными и общественными делами не соответствовали действительности. Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формально-ритуальный характер. Широко пропагандируемое полновластие Советов фактически оказалось завуалированностью всевластия сросшейся партийно-государственной элиты.

¹ Так, по Конституции СССР 1977 г. систему Советов народных депутатов составляли Верховный Совет СССР, Верховные советы союзных и автономных республик. Советы автономных округов и областей, краевые, областные Советы, городские, районные, районные в городах, поселковые, сельские Советы, Советы иных административно-территориальных единиц.

² См., например: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. – М, 1987; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. – М., 1986.

86

Глава 1

 

 

Как справедливо отмечает В.Ф. Абрамов, «советская модель, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной суперцентрализованной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Однако под этим натиском погромного «социализма» земская и муниципальная идеи уцелели, они пережили Советы и могут стать основой для построения в Российской Федерации государственного порядка на правовых основах, гражданского общества. При этом земская идея для России является не только либеральной, но и остается национально-государственной идеей»¹.

В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполнительным комитетам.

Реформы, происходившие в государстве в те годы и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического» централизма, существовавшего ранее. На смену Советам приходит новая форма – местное самоуправление. Важным шагом в поисках оптимальных правовых форм местного самоуправления стал принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территори-

¹ Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт//Социологические исследования. – 1997.–№ 1. – С. 125.

Муниципальное право: современные подходы его понимания Q7

ального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно -территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность; предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления и т.д.

При всем своем несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти – он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.

Следующим шагом на этом пути был принятый 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления в России. Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов России, конституций и законов республик в составе России.

В отличие от союзного российский Закон о местном самоуправлении ввел такой важный признак самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон ссылался на понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный – на «коммунальную собственность». В соответствии с российским Законом местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в пределах административно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а районными и городскими Советами – положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории.

В соответствии с российским Законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделя-

88________________________________________Глава 1

лись компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете выступала местная администрация, которая заменила исполнительные комитеты местных Советов.

Таким образом, Закон от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

Согласно ст. 9 Закона о местном самоуправлении органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимать меры по сбалансированию местных бюджетов и решать предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе, однако не могли принимать решения, регламентировавшие деятельность органов местного самоуправления.

Законом определялись и разграничивались полномочия исполнительного органа (администрации) и представительного (Совета). Внеся изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., согласно которой местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулировку о конституционном праве Верховного Совета РСФСР руководить Советами. Следовательно, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету РСФСР поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР «вниз», на места. В Законе прямо не предусматривалась соподчиненность администрации, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы она была восстановлена путем назначения всех глав администраций по предложению Президента РСФСР и по решению Съезда народ-

Муниципальное право: современные подходы его понимания 39

ных депутатов РСФСР. Указы Президента РСФСР, подписанные после 21 сентября 1991 г., оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливавшие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции РФ 1993 г. В нем установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе России признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона о местном самоуправлении. Правовой основой послужили Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления: от 21 сентября 1993 г.«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»¹ и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»². Деятельность местных Советов была прекращена, а их функции возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

В этот период принимаются следующие Законы: «О порядке назначения на должность и освобождение от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной

¹ См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3924.

² См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.

90

Глава 1

 

 

в городе, поселковой и сельской администрации» от 1 апреля 1993 г.¹, «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.² и др.

В соответствии с Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительные комитеты местных Советов сменили главы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления фактически делегируются главе последнего – назначенному главе администрации, который организует работу представительных органов и ведет их заседания. Глава администрации подписывает решения представительного органа и обладает правом «вето» на эти решения, самостоятельно утверждая структуру администрации.

До 21 сентября 1993 г. должностные лица местной администрации не могли совмещать должность с депутатскими полномочиями соответствующего Совета, которому был подотчетен исполнительный орган. Реформируя местное самоуправление, Президент РФ своими указами изменил это положение и установил, что глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления³. Ранее было установлено, что представительный орган осуществляет контрольные полномочия по отношению к местной администрации⁴. Результаты проведенных в те годы выборов показали, что в представительные органы местного самоуправления было избрано значительное число должностных лиц и работни-

¹ См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 16. - Ст. 561.

² См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 18. - Ст. 635.

³ См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//Российская газета. – 1993. – 25 дек.

⁴ См. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 22 декабря 1993 г.) // Российские вести. – 1993. – 29 окт.

Муниципальное право: современные подходы его понимания 91

ков администраций, которые по существу явились государственными служащими.

Таким образом, реализовать контрольные полномочия представительных органов на практике оказалось практически невозможно. Непосредственного участия граждан в местном самоуправлении тоже не ощущалось. В этот период исполнительная власть стремилась укрепить свои позиции и ослабить Советы. Одновременно было много сделано для того, чтобы не сложилась система представительных органов.

Местное самоуправление было декларировано, но не обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении. Невыполненными оказались и многие важные законодательные положения, касавшиеся бюджетных прав местного самоуправления, которые предусматривали, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части местного бюджета.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации. Указом Президента РФ были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления»¹. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом этих Основных положений.

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. издается Указ Президента РФ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»², в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. 22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ «О гарантиях мест-

¹ См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4197.

² См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3944.

92

Глава 1

 

 

ного самоуправления»¹, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В частности, в нем предусматривалось, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке. Кроме того, Указ признал недействующими статьи гл. 2 Закона о местном самоуправлении, регулировавшие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.

Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы в их организации. Прежде всего надо отметить, что изменился характер представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления. Вместе с тем указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., поэтому в них содержались положения, уже не соответствующие Конституции РСФСР 1978 г., ограничивавшие конституционные права населения на участие в местном самоуправлении, например не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Попытка вписать самоуправление в существующую систему власти на местах не дала (да и не могла дать) желаемого результата, поэтому следующим принципиальным шагом, предпринятым в ходе конституционной реформы, было исключение местных Советов из числа органов государственной власти.

¹ См.: СААП РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071.

Муниципальное право: современные подходы его понимания 93