Особенности естественных монополий в газовой отрасли

С середины 1980-х гг. начались либерализация и реформы регулирования в США и Канаде, была осуществлена приватизация и были приняты меры по усилению конкуренции в Англии, Новой Зеландии и Австралии.

Для оценки этих мероприятий не следует забывать о том, что в мире сложились две принципиально разные системы.

В Восточной и Западной Европе газопро­воды являются государственными пред­приятиями, обладающими транспортной монополией. Газопроводы включены и ин­тегрированы в деятельность газовой ком­пании. Такая практика существует в Италии, Франции, Бельгии, Голландии, Дании, Польше, Болгарии и Румынии.

В Северной Америке, наоборот, — магистральные газопроводы являются собственностью частных или совместных компаний. Управле­ние ими осуществляется независимо от продавцов и покупателей даже в тех случаях, когда они находятся в собственности тех или других.

Возможны три типа транспортного статуса:

частная транспортировка;

контрактная транспортировка;

Объекты регулирования

общая транспортировка.     

ОАО «Газпром» — это 20% мировой до­бычи газа. «Газпром» — смешанная компа­ния. Доля участия государства составляет 50,002%. В 1997 г. «Газпром» занимал 91-е место среди 500 ведущих компаний мира и 23-е место среди 500 ведущих компаний Европы. Компания разрабатывает 68 газовых и газоконденсатных месторождений.

Газовая отрасль сильно монополизирована, доля «Газпрома» в ежегодной добыче российского газа составляет около 85%. ОАО «Газпром» является собственником всех магистральных сетей и всех подземных хранилищ на территории России и единственным экспорте­ром российского газа.

За счет дополнительных поступлений планируется расширить инвестиции в новые месторождения. Сейчас наблюдается незначи­тельный рост доли инвестиций, направленных на разработку новых месторождений, и в то же время многократный рост инвестиций в сферы, не связанные с добычей газа. Так, в 2003—2006 гг. «Газпром» израсходовал на покупку активов в секторах, не связанных с газодо­бычей (нефть, электроэнергетика, машиностроение и т.п.), пример­но 18 млрд. долл., что больше, чем все капитальные вложения ком­пании в развитие газодобычи за последнее десятилетие1.

Реформы

Возможны два варианта реформ: I) от­крытый доступ и 2) транспортный тариф. Рассмотрим каждый из них немного под­робнее.

Открытый доступ (в таких странах, как США, Канада, Англия) стимулирует конкуренцию, так как дает возможность любой третьей стороне право приобретения транспортной услуги. Введение его воз­можно на основе вычленения газопровода в отдельную транспортную компанию. При этом необходимо разделение двух уровней:

отделение транспортных функций от функций торговца;

отделение услуг, связанных с транспортировкой, от хранения, брокерских услуг и т.д.

Транспортный тариф. В странах, где производитель газа владе­ет всей вертикальной газовой цепью (включая газопроводы) и име­ется доминирующая монопольная компания (Италия, Бельгия, Ни­дерланды, Франция), отдельный транспортный тариф не применя­ется. Наоборот, в странах, где осуществлена приватизация газовых монополий (Англия) или где магистральные газопроводы находятся в руках частных или акционерных компаний (США, Канада), вопрос о транспортном тарифе является ключевым. Широко используется также стимулирующее регулирование (ценовые лимиты, схемы учас­тия в прибыли и др.).

Перспективы дерегулирования «Газпро­ма» определяются двумя основными (и противоречащими друг другу) докумен­тами: «Основные положения структурной реформы в сферах естественных монопо­лий» (1995) и «Положение об обеспечении доступа независимых ор­ганизаций к газотранспортной системе РАО "Газпром"» (1997). Каж­дый из них видит перспективы развития «Газпрома» по-своему.

Согласно «Основным положениям структурной реформы в сфе­рах естественных монополий» предполагается:

усиление государственного регулирования в сфере транспортировки;

стимулирование конкуренции в потенциально конкурентных видах хозяйственной деятельности и ослабление регулирования в них;

развитие договорных отношений между поставщиками и потребителями.

В частности, к 2000 г. планировалось: • выделить внутри «Газпрома» структурные подразделения по

транспортировке газа;

перейти к режиму регулирования тарифов на услуги по транспортировке газа;

отработать механизмы функционирования прямых договоров на поставку газа.

Однако в июле 1997 г. было принято «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе РАО "Газпром"», которое видело перспективы развития этой организации совершенно в другом свете. В частности, предполагалось введение открытого доступа.

В случае сохранения вертикально интегрированной монополии проблема открытого доступа не стоит. Наоборот, если произойдет вертикальное обособление, то деятельность монополиста будет распространяться только на естественно монопольный сегмент, другие сегменты начнут функционировать на конкурентной основе. Одна­ко в этом случае возникает необходимость регулирования доступа к сети.

В случае если победит гибридный вариант, то типичным станет проведение либерализации при сохранении вертикальной интегра­ции. Однако при гибридном варианте сохраняется необходимость регулирования цен монополиста.

Вычленение транспортных подразделений внутри газовой монополии без превращения их в самостоятельные компании означает, что при сохранении вертикально интегрированной монополии вве­дение транспортного тарифа неблагоприятно.

Вычленение транспортных подразделений внутри газовой монополии без превращения их в самостоятельные компании в случае гибридного варианта приведет к тому, что введение транспортного тарифа создаст объективные трудности.

В любом случае реформирование естественных монополий — длительный и довольно непростой процесс. Даже наиболее удачная реформа вертикально интегрированной монополии British Gas заня­ла целых 10 лет. Судя по началу этого процесса в России, реформа «Газпрома» займет более длительный период времени.

 

6.3.ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКА: РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНКУРЕНЦИЯ

 

Гораздо быстрее в России прошла реформа другой естественной монополии — РАО ЕЭС. Поэтому кратко остановимся на особенно­стях регулирования в электроэнергетике.

РАО «ЕЭС России» как крупнейшая в мире энергетическая компания

Она обслуживала территорию РФ площадью 17,075 млн. кв. км. В структуру компании входили 73 АО — энерго- и 24 АО — электростанции. Установленная мощность генерирующих предприятий — 155,1 тыс. М Вт. Это составляло 72,5% от мощности всех электростан­ций России. Общая протяженность линий электропередачи — 2,6 млн. кв. км, 96% отраслевой величины. Численность работников энерго предприятий — 700 тыс. человек.

В 1990-е гг. бартерная цепочка начиналась с платежей за электроэнергию, однако этому был положен конец в самом конце XX в. В 2000 г. РАО «ЕЭС России» увеличило платежи в местные бюджеты с 15,7 до 17,7 млрд. руб. Доля денежных средств в платежах местным бюджетам выросла в 4,7 раза: с 2,8 млрд. руб. в 1999 г. до 13,2 млрд. руб. в 2000 г.

Основными проблемами российских энергетических компаний являются:

Высокий износ основных фондов. Дело в том, что за последние 15 лет в стране практически не было крупных вводов энерго объектов (исключение составляет только Зейская ГЭС). Поэтому ежегодное выбытие мощностей обычно превышает вводы почти в 5 раз. Это означает, что объем средств, ежегодно направляемых на инвестиции, в 5—6 раз меньше, чем необходимо.

Диспаритет цен и неэффективная тарифная политика. Меха­низм формирования энерготарифов для РАО «ЕЭС России» не поз­волял увеличить отчисления на инвестиции. Заниженные тарифы приводят к увеличению количества нерентабельных предприятий ('/3 региональных АО — энергоубыточны). Без оптимизации струк­туры РАО «ЕЭС России» и энергетической отрасли в целом Россия может превратиться в энергодефицитную страну.

К 2000 г. износ производственных мощностей РАО «ЕЭС России» достиг 40%, в том числе:

линий электропередачи — 35,6%;

подстанций — 63,1%;

зданий и сооружений — 23,1%;

устройств релейной защиты и автоматики — 44%. Практически выработали свой ресурс 20% энергоблоков и более

40% неблочного оборудования. Эксплуатация оборудования сверх нормативных сроков приводит к повышению его аварийности в 4-5 раз.

Основное направление реформы — развитие конкуренции

Электроэнергия — это продукт, не поддающийся хранению. Спрос на него сильно колеблется в зависимости от времени дня и года, модель колебаний нестабильна. Предложение же связано с четырьмя вертикально-взаимосвязанными стадиями производства.

I. Генерирование. Для генерирования характерны разное соотношение постоянных и переменных издержек (для ядерных генераторов переменные издержки колеблются от 4 до 23%, для генераторов на газе — от 46 до 75%); капиталоемкое производство с высокими невозвратными издержками; эффект экономии от масштаба произ­водства и высокие экологические издержки. Генерирование — это потенциально конкурентная область.

2—3. Передана и распределение. Передача и распределение — дорогостоящая и капиталоемкая стадия, для которой характерны вы­сокие невозвратные издержки. Поэтому дублирование линий неэф­фективно. Все это объективно приводит к естественной монопо­лии.

Передача и распределение требуют ежеминутной координации генераторов и владельцев (операторов) сети, поэтому в любом случае будет сохраняться вертикальная интегрированность. Более того, обособление этих стадий и экономически невыгодно. Наоборот, в ре­зультате объединения генерирования и передачи возникает экономия от объемов производства.

4. Поставка. На стадии поставки происходят оформление конт­рактных отношений, продажа электроэнергии конечным потреби­телям, а также информирование и консультирование потребите­лей.

Итак, подведем итоги. Реформа российской электроэнергетики — внедрение конкуренции в генерации и сбыте, так как остальные сег­менты сохраняют естественномонопольный характер.

Реформа в электроэнергетике обусловлена:

• существенным снижением издержек;

Таблица. Реформа российской электроэнергетики - внедрение конкуренции в генерации и сбыте

Основные сегменты	Структура	Мероприятия
Сегменты, где воз­можно развитие конкуренции	Генерация и сбыт электроэнергии	Перевести на принципы рыночного ценообразо­вания Прекратить перекрестное субсидирование
Естественные моно­полии	Диспетчеризация, магистральные и распределительные сети	Реорганизовать коммерческую/техническую инфраструктуру для функционирования рынка электроэнергии Обеспечить недискриминационный доступ к сетям

 

бурным развитием информационных технологий — снижение размера минимальной эффективной мощности в генерирова­нии: с I000 МВт в 1980-х гг. до 50-350 МВт в конце 1990-х гг.;

ростом рыночного мышления, изменением роли потребителя;

появлением новых инструментов для регулирования рынков;

нарастающей озабоченностью падением производительности общественных секторов.

Основное направление реформы — это развитие конкуренции. Возможны четыре варианта развития конкуренции:

между различными инфраструктурами (сетями);

«на одной инфраструктуре» (на одной сетевой системе);

за рынок;

«ярдстик»-конкуренция.

Принципы российской реформы РАО ЕЭС были разработаны в строгом соответствии с директивами Евросоюза по электроэнерге­тике.

Естественные монополии — специфический вид монополии, для которого характерны высокие барьеры для входа в отрасль и высокие невозвратные издержки. Эффект масштаба приводит к тому, что все потребности общества может удовлетворить единственная компания. Пользуясь своим монопольным положением, она может значитель­но повысить цены за свои услуги. Поэтому уже сравнительно давно в этой отрасли существует государственное регулирование. Однако традиционные формы регулирования обладают существенными недостатками, так как не способствуют сокращению издержек производства. Поэтому в 1970—80-е гг. вместе с ренессансом неоклассического мышления началось и реформирование этих отраслей. Глав­ной целью этих реформ стали минимизация издержек, связанная с процессом регулирования, стимулирование фирм к эффективному использованию имеющихся мощностей, повышение заинтересованности в инновациях и расширение конкуренции как средство роста эффективности.

Таблица. Принципы российской реформы в свете положения директивы ЕС по электроэнергетике

Положения директивы ЕС по электроэнергетике И9971	Принципы российской реформы
Либерализация секторов, генерация и сбыт электроэнергии путем внедрения конкурен­ции	Демонополизация секторов, генерация и сбыт электроэнергии путем реструктуризации дочер­них предприятий РАО «ЕЭС России»
Отсутствие ограничения на доступ для третьих лиц на всей территории ЕС	Свободный доступ потребителей
Поэтапное открытие электроэнергетичес­ких рынков в течение 6 лет	Развитие оптового и розничного рынков элект­роэнергии и создание условий для частных инвестиций
Отделение и жесткое регулирование систем передачи и распределения электроэнергии	Отделение и жесткое регулирование передачи: отделение и регулирование распределения; свободный доступ к сети

 

Россия тоже начинает включаться в этот процесс. Однако жела­ние реформировать часто преобладает над пониманием целей и ре­зультатов этих реформ. Конечно, реформировать естественные мо­нополии необходимо, однако при этом следует учитывать не только эффективность возникающих на базе их организаций, но и экстернальные эффекты, которые могут возникнуть при разукрупнении вертикально интегрированных компаний, которыми являются есте­ственные монополии.

Впрочем, все естественные монополии требуют огромных инвес­тиций. В табл. 12.4 приведены лишь некоторые государственные инвестиционные программы модернизации отдельных секторов экономики. На фоне огромных капиталовложений, необходимых для освоения газовых месторождений Сибири и Дальнего Востока (ко­торые, по самым скромным предположениям, потребуют свыше 126 млрд. долл.), капитальные вложения в программу развития ма­гистральных электрических сетей на период до 2013 г. выглядят до­вольно скромно (12,6 млрд. долл.), однако к ним следует добавить программу строительства 40 новых атомных энергоблоков, на кото­рую уйдет около 56 млрд. долл. Однако, как это часто бывает в Рос­сии, реальные затраты превзойдут эти «скромные» показатели.

Таблица

Программы	Требуемый объем финансирования
Необходимый объем инвестиций в транспортную инфра­структуру, предусмотренный Транспортной стратегией Рос­сийской Федерации (2006-2020 гг.)	Ежегодный объем финансиро­вания — 20 млрд. долл.
Государственная программа развития вооружений на 2007- 2015 гг. (ГПВ-2015) — программа закупок и разработки боевой техники для российской армии	Общий объем финансирова­ния — 4,94 трлн. руб., или примерно 20,5 млрд. долл. в год по текущему рыночному курсу
Заявленная программа строительства 40 новых атомных энергоблоков	Всего 56 млрд. долл.
Программа освоения газовых месторождений полуострова Ямал	Всего 70 млрд. долл.
Капитальные вложения в программу освоения газовых месторождений Восточной Сибири и Дальнего Востока (по интенсивному варианту)	Всего 40-56 млрд. долл. (по различным сценариям)
Капитальные вложения в программу развития магистраль­ных электрических сетей в Российской Федерации напря­жением 220 кВ и выше в период до 2013 г.	Всего 12,6 млрд. долл.

Источник: Милое В. Может ли Россия стать энергетической сверхдержавой? // Вопросы экономики. 2006. № 9. С. 23.