Понятие, отличительные признаки, классификация органов исполнительной власти.

Понятие «исполнительная власть» не тождественно понятию «орган исполнительной власти». В законодательстве России определение этих понятий отсутствует. Имеются лишь указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности.

Определяя понятие органа исполнительной власти, выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.

Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти.

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

Главная задача органа исполнительной власти — правоисполнительная деятельность. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса.

Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер.

Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.).

Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах.

Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания подзаконных актов управления (административных актов).

Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.

Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.

Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.

Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Исходя из признаков органов исполнительной власти, ученые предлагают трактовать понятие органа исполнительной власти.

Так, в учебнике под ред. Л.Л. Попова дается следующее определение: «Орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества».

Обобщая эти характеристики, можно дать следующее определение. Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.

Система и структура органов исполнительной власти

Следует помнить, что слова система и структура схожи по смыслу, но их необходимо различать. Если система означает совокупность элементов в связях, то структура - их расположение.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) устанавливает, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единая система предполагает определенную связь по вертикали и обозначает не что иное, как совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему центру. При этом в соответствии со ст. 78 федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Действующие нормативные акты (указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты) предполагают наличие целостной системы федеральных органов исполнительной власти (например, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

В субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Систему субъектов исполнительной власти в Российской Федерации можно представить следующим образом:

Президент Российской Федерации (совместно с его аппаратом - Администрацией Президента РФ);

Правительство Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) совместно со своими территориальными органами;

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;

главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций);

правительства субъектов Российской Федерации;

иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

главы муниципальных образований и органы местного самоуправления (исключительно в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).

Под термином структура понимается строение, внутренне устройство. В юриспруденции, как правило, это понятие используется для определения внутреннего строения какого-либо органа, его расположения в системе органов. Оно используется также при определении общего штатного расписания органа, при его наименовании, установлении его структурных подразделений, определении заработной платы сотрудников. Другими словами, под структурой органа исполнительной власти понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются следующие компоненты - строение, совокупность элементов и система отношений между ними.

Наличие у каждого органа управления, в том числе органов исполнительной власти, определенной структуры предопределяет эффективную деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческой работы.

Организационная структура органов исполнительной власти обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества, должностных окладов. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти.

В положениях о федеральных органах исполнительной власти используются также термины «типовые структуры», «типовые штаты», «норматив штатной численности» органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству или непосредственно Правительству РФ.

От организационной структуры зависит специализация и конкретизация управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать задачи, создает условия для согласованной и четкой работы.

В целом, структуры управления обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Принято различать структуры простые и сложные, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные.

Система и структура органов исполнительной власти еще не сформировалась окончательно. Предстоит их усовершенствование на федеральном уровне и поиск форм создания системы территориальных органов федеральных министерств, ведомств в регионах.

Основания классификации органов исполнительной власти

Существует различные основания классификации органов исполнительной власти.

По территории действия (территориальному масштабу деятельности) органы исполнительной власти можно разделить на:

федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации;

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые распространяют свое действие на территорию данного субъекта Федерации (республики в составе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения - Москвы или Санкт-Петербурга). Это правительства республик, министерства республик, администрации краев и областей, структурные подразделения администраций и др.;

территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая территориальные органы Правительства РФ), которые создаются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта Российской Федерации, так и на территории нескольких субъектов РФ.

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:

органы общей компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно- политической сфер. Это Правительство РФ, правительства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.;

органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной либо административно-политической сфер (например, обороной, юстицией, образованием и наукой и т.д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства РФ. В субъектах Федерации - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др.;

органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, техническим регулированием, государственной статистикой, тарифами и т.д.). На федеральном уровне такой компетенцией наделены либо федеральные службы, либо федеральные агентства, в субъектах Федерации - государственные комитеты, комитеты, управления и др.;

органы специальной компетенции, осуществляющие надзорные, контрольные, разрешительные и некоторые иные специальные функции (например, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по финансово-бюджетному надзору и т.д.). На федеральном уровне органами специальной компетенции могут быть федеральные службы или федеральные агентства, в субъектах Федерации - службы, палаты и др. К примеру, в структуре Московского правительства существуют такие органы специальной компетенции, как лицензионная и регистрационная палаты;

органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли. На федеральном уровне такими органами являются департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов исполнительной власти, например, Департамент обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (бывшее ГУГИБДД МВД России). В субъектах Федерации органами внутриотраслевой компетенции являются управления, отделы и другие структурные подразделения органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции этих субъектов. Примерами здесь могут служить: Управление лекарственного обеспечения Департамента здравоохранения администрации края, Отдел жилищно-коммунального хозяйства Управления жилищной политики администрации области и др.

По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, федеральные службы, федеральные агентства, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты, центры, комплексы и др.