Антикризисные механизмы региональной политики

 

Анализ факторов нестабильности развития и критериев оценки кризисного состояния регионов показывает, что преодоление деструктивных тенденций является сложной задачей и требует продолжительного времени. Большинство неблагополучных территорий имеет объективные предпосылки для успешного решения кризисных проблем на основе накапливания и использования своих конкурентных преимуществ.

Перспективы выхода регионов из состояния депрессии обусловлены изменениями макроэкономической ситуации и проводимой социально‑экономической политикой на федеральном и региональном уровнях: стимулирование спроса на продукцию обрабатывающих отраслей, удешевление кредитов, регулирование транспортных тарифов и цен на продукцию естественных монополий и т. д.

Антикризисная региональная политика заключается в предотвращении дальнейшего падения производства, обнищания населения, ухудшения демографической ситуации и экологической обстановки. Для этого максимально должны быть использованы человеческий, природно‑ресурсный и производственно‑технический потенциалы региона, его конкурентные преимущества, возможности межрегионального и международного сотрудничества.

Важное место в антикризисном управлении регионами занимает программно‑целевой подход, предусматривающий объединенное участие в антикризисных мероприятиях федеральных, региональных и местных органов власти. Федеральные целевые программы (ФЦП) по развитию регионов разрабатываются при невозможности решения возникших проблем в приемлемые сроки с использованием действующих рыночных механизмов и необходимости целевого управления сложными связями технологически сопряженных отраслей, сфер производства и жизнедеятельности. В Российской Федерации принято к реализации более 30 таких программ, в том числе по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа; более 18 экологических программ, также связанных с развитием отдельных территорий. Но ни одна из целевых программ не была реализована в полной мере. Общее финансирование в среднем по одной программе составляет 10 % от предусмотренного объема. Не определен правовой статус ФЦП по социально‑экономическому развитию региона, не разработан организационный механизм взаимодействия различных органов исполнительной власти в формировании и реализации программы, привлечения внебюджетных финансовых средств. При этом привлеченные инвестиции должны составлять до 75–80 % финансовых затрат по программе, что для депрессивного региона является сложной задачей.

Утвержденная методика разработки ФЦП в основном ориентирована на производственные инвестиционные проекты, в то время как региональные проблемы имеют комплексный характер с приоритетом социальной и экологической сфер. Доля федерального бюджета в финансировании ФЦП последовательно сокращается и в настоящее время составляет 5–6 %. В программе все мероприятия взаимосвязаны, поэтому при недофинансировании на первом этапе возникает необходимость переформулирования целей, задач, на что также не хватает средств. Ответственные исполнители подбираются формально, мониторинг исполнения программы обычно не предусматривается. К недостаткам регионального программирования относятся также несбалансированность мероприятий, преимущественно отраслевой подход, большое число подпрограмм и т. д. Поэтому реализацию ФЦП нельзя назвать полноценным инструментом антикризисного управления.

Методы государственной поддержки депрессивных регионов можно условно разделить на прямые и косвенные (рис. 25.1).

 

Рис. 25.1. Классификация основных методов государственной поддержки депрессивных регионов

 

К прямым методам относятся:

1. Бюджетные трансферты, которые осуществляются через следующие бюджетные фонды:

• Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), формируемый за счет 15 % общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин). Этот фонд предназначен для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов через соотношение уровня доходов регионального бюджета на душу населения. При этом нормативами служат федеральные социальные стандарты и индекс бюджетных расходов для каждой группы регионов;

• Фонд регионального развития, который выделен в федеральном бюджете в инвестиционных расходах на социальные цели. Средства фонда расходуются на срочные антикризисные мероприятия по решению острых социальных проблем;

• Федеральный бюджет развития, обеспечивающий инвестиции производственного характера, отраслевой приоритет которых слабо связан с комплексным решением региональных социально‑экономических проблем;

• Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), формируемый главным образом за счет кредитов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития. Фонд предназначен для стимулирования регионов, активно осуществляющих рыночные преобразования (по определенным стандартам и показателям), что слабо соотносится с поддержкой наиболее депрессивных субъектов Российской Федерации.

Финансовая поддержка неблагополучных территорий определяется обеспеченностью бюджетными доходами расходов на социальные нужды с учетом дефицита финансовых средств за отчетный год и кредиторской задолженности на начало года. Преимущество в получении трансфертов предоставляется регионам, имеющим налоговый доход на одного жителя ниже определенного уровня.

Бюджетные трансферты осуществляются в основном в виде дотаций и субвенций, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе: дотация – на покрытие социально значимых расходов и выравнивание бюджетной обеспеченности, субвенция – на отдельные целевые расходы (последствия стихийных бедствий, аварий и т. п.).

2. Федеральные целевые программы регионального характера, в том числе по поддержке депрессивных территорий, направленные преимущественно на развитие региональной инфраструктуры: производственной (транспорт, энергетика), социальной (здравоохранение, образование) и на улучшение экологической обстановки в регионах. Несмотря на недостаток финансирования и низкую эффективность реализации, программы имеют важное прогнозно‑целеполагающее значение, способствуют правильному определению антикризисных приоритетов и «точек роста» региональной экономики, стимулируют предпринимательскую деятельность, экспортный потенциал.

3. Передача государственной собственности в акционерных обществах с федерального на региональный уровень. На этой основе органы власти субъектов РФ получают возможность влиять на производственно‑хозяйственную деятельность предприятий с учетом интересов региона.

4. Государственные заказы на производство промышленным сектором региона продукции для государственных нужд (особенно это касается предприятий ВПК). Такие заказы распределяются на конкурсной основе.

5. Финансовая поддержка реструктуризации важнейших отраслей экономики: угольной промышленности, аграрно‑промышленно‑го комплекса, энергетики и других, а также конверсии оборонных предприятий.

6. Жилищные субсидии на переселение граждан из районов Крайнего Севера, экологически неблагополучных территорий, а также пострадавшых от стихийных бедствий, военных конфликтов и т. п.

7. Финансирование «северного завоза»» для обеспечения населения Крайнего Севера продуктами и непродовольственными товарами первой необходимости, топливом и медикаментами.

К косвенным методам государственной поддержки депрессивных регионов относятся:

1) гибкая политика по распределению налоговых поступлений между федеральным, региональным и местным бюджетами. Например, с 1999 г. региональные бюджеты пополнились за счет 100 % подоходного налога с граждан, 25 % НДС, 19 % налога на прибыль, 50 % акцизов на спирт и ликероводочные изделия;

2) реструктуризация задолженностей региональных бюджетов и ведущих предприятий региона по налогам и обязательным платежам;

3) гибкая система льготного налогообложения (например, малого бизнеса, предприятий сферы потребительских услуг и т. д.);

4) федеральные гарантии по кредитам коммерческих банков, привлекаемым субъектами Федерации для финансирования текущих социальных расходов регионального бюджета;

5) регулирование цен на продукцию естественных монополий (РАО «ЕЭС», «Газпром»);

6) льготное кредитование поставок горюче‑смазочных материалов и комбикормов для сельскохозяйственного производства;

7) стимулирование развития рыночной инфраструктуры в регионах: финансовой (коммерческих банков, страховых фирм), транспортной, энергетической, инновационной и т. п. Например, в рамках формирования инновационной инфраструктуры реализуются программы по созданию в регионах инновационно‑технологических центров, технопарков, бизнес‑инкубаторов. На усиление региональной финансовой сферы нацелен совместный проект Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) и Альфа‑банка, согласно которому на основе предоставленного от АРКО льготного кредита и 1 млрд. руб. собственных средств Альфа‑банк создает свои филиалы в 15 субъектах РФ. При этом 20 % финансирования идет на организационные цели, а 80 % – непосредственно на кредитование реального сектора экономики в регионах[57];

8) поддержка регионов через внебюджетные фонды: занятости, пенсионный, социального страхования и другие, по каналам которых осуществляются дотирование и социальная поддержка депрессивных регионов;

9) введение налоговых, таможенных льгот и других организационно‑правовых стимулов для отдельных территорий, к которым относятся как зоны чрезвычайных ситуаций и экологических бедствий, так и территории, обладающие особыми конкурентными преимуществами благодаря своему географическому положению, развитию транспортной инфраструктуры, привлекательные для международного сотрудничества. Подобные анклавы получают статус свободных экономических зон (СЭЗ). Их развитие в России пока не сопровождается заметной эффективностью, в отличие, например, от Китая. Относительно продвинутыми можно назвать СЭЗ в г. Находке Приморского края и в Калининградской области;

10) установление федеральных стандартов на содержание жилищно‑коммунального хозяйства, на затраты по здравоохранению и образованию и т. д.;

11) перевод территорий на казначейское исполнение региональных бюджетов, что способствует усилению контроля за финансовыми потоками, в том числе за федеральными трансфертами, за их прохождением и целевым использованием.

Многообразие форм государственной поддержки, несогласованность различных инстанций в выделении средств, слабый контроль за их расходованием ведут к неэффективному использованию бюджетных средств, их распылению, что снижает результативность антикризисных мероприятий, особенно в социальной сфере.

Не отрицая значения государственной помощи регионам, следует отметить, что основную роль в преодолении стагнации играют региональные и местные органы власти. За годы рыночных реформ в результате концентрации в руках у субъектов РФ властных полномочий и имущественных прав возросла их самостоятельность, увеличилось внутреннее разнообразие форм регионального управления, повысилась его сложность. Практика регионального развития показывает, что, наряду с централизованным финансированием, для повышения инвестиционно‑производственного потенциала в регионах используются антикризисные экономические механизмы с учетом специфики отдельных территорий, проводится региональная дифференциация налоговой, кредитной и амортизационной политики.

Регионы стремятся создать у себя благоприятный инвестиционный климат, т. е.:

• стабильную нормативно‑законодательную базу;

• дифференцированную налогово‑кредитную политику, в том числе льготное налогообложение;

• высокий уровень квалификации и образования местного населения;

• развитую инфраструктуру (транспорт, энергетика, связь, информатика);

• использование государственных гарантий и залогов;

• политическую стабильность.

Особое внимание в региональном антикризисном управлении уделяется преодолению криминализации хозяйственных связей и межэтнической напряженности.

Согласно статистическим данным законодательство субъектов РФ увеличивается как по количеству принимаемых законов, так и по объему регулирования общественно‑рыночных отношений. Сейчас в большинстве регионов приняты и действуют в среднем от 100 до 250 законов. При этом федеральное законодательство составляет примерно 10 % в структуре всего объема действующих нормативных актов.

Постепенно все большую часть инвестиций в регионах начинают составлять собственные средства негосударственных предприятий и организаций, направляемые преимущественно на реконструкцию производства и жилищное строительство. Одним из видов заемных средств для покрытия бюджетного дефицита являются облигации региональных займов или другие ценные бумаги, выпускаемые региональными финансовыми органами. Однако целевое антикризисное назначение данного инструмента привлечения инвестиций неочевидно, так как региональные ценные бумаги используются главным образом в регулировании взаимоотношений между администрацией территорий и убыточными предприятиями. В преимущественно аграрных и сырьевых регионах можно привлекать дополнительные инвестиции за счет распространения залогового права на природные ресурсы – земельные, лесные, месторождения полезных ископаемых; за счет аккумулирования рентных платежей. Инвестиционная привлекательность региона тесно связана с подготовкой и участием региональной бизнес‑элиты в инвестиционных конкурсах, выставках, ярмарках, смотрах, симпозиумах, в том числе международного уровня.

Важнейшими направлениями реализации антикризисных социальных мероприятий в депрессивных регионах являются следующие.

1) обоснование и установление новых социальных стандартов:

• расчет прожиточного минимума с учетом реальной структуры расходов населения региона на питание, услуги и платежи;

• обоснование соотношения между минимальной заработной платой и прожиточным минимумом в регионе, установление предельно допустимой величины разрыва между ними;

• пересмотр районных коэффициентов к заработной плате с учетом реальной стоимости жизни в регионе (стоимости «потребительской корзины»);

2) регулирование дифференциации доходов населения:

• пересмотр действующей системы льгот, предоставляемых категориям граждан с целью перераспределения дотаций в пользу малоимущих слоев населения;

• создание региональных внебюджетных фондов для улучшения и стабилизации пенсионного обеспечения;

• регулирование тарифов на услуги с учетом уровня реальных доходов населения;

• корректировка размеров и сроков предоставления пособий по безработице для стимулирования безработных граждан к активному поиску работы, обучению новым профессиям, пользующимся спросом на региональном рынке труда;

3) регулирование трудовых отношений:

• разработка концепции рациональной занятости трудоспособного населения региона в условиях структурной перестройки экономики;

• создание новых рабочих мест через стимулирование развития малого бизнеса, сферы услуг и т. п.;

• поддержка материально‑технической базы регионального центра занятости;

• создание условий для активной деятельности частных кадровых агентств.

4) разработка современных форм социального партнерства, объединяющих усилия государства, предпринимателей и наемных работников.

Таким образом, многие проблемы преодоления депрессии могут и должны решаться на уровне регионов и предприятий путем диверсификации, конверсии, модернизации производства, улучшения регионального инвестиционного климата, стимулирования развития малого бизнеса, продвижения региональной продукции на внутренний и внешний рынки, привлечения к разработке и реализации антикризисных мероприятий передовых предпринимателей, отраслевых ассоциаций, общественных организаций, активной части населения.

 

Вопросы

 

1. Каковы факторы позитивного и негативного влияния рыночных преобразований на развитие регионов?

2. Каковы существующие подходы к определению кризисного состояния региона?

3. Как можно проклассифицировать регионы по стартовым условиям вхождения в рынок?

4. Каковы основные признаки депрессивных регионов?

5. Насколько эффективна государственная поддержка неблагополучных регионов на современном этапе?

6. Какие существуют механизмы регионального самоуправления для преодоления деструктивных тенденций социально‑экономического развития?

 

 

Глава 26