VIII Городское самоуправление

 

Сословное деление общества в отношении к реформе городского управления не практично, даже вредно, ибо разрывая основную связь общества сословным разделением, мы тем самым вводим вредные для общего блага столкновения наших интересов и взаимное их противодействие. Гораздо справедливее и практичнее было бы принять единство наших интересов за основание общественного благоустройства… Сословное разграничение для дел общих нарушает ту живую связь, которая всегда присуща действительной жизни. Вообще сословное начало дает свой особый узкий тон делам общего городского управления.

Отзывы членов Могилевской и Самарской городских комиссий (1862)

 

 

Глава пятнадцатая Городовое положение 1870 года (Справка к 25‑летию)

 

Представители сословий, являясь в думу, оставляли за ее порогом всякие сословные счеты и интересы. Благодаря новому устройству общественных учреждений в Москве 1862 г. городские сословия, так сказать, перетирались, шлифовались одно о другое, и в результате совместной работы на пользу общего дела и взаимного подчинения получилось то, что Московская общая дума из всесословного учреждения совершенно незаметно выработалась в учреждение бессословное. Другими словами, на глазах города совершался благотворный процесс слияния сословий, без которого немыслимо никакое развитие общественного дела.

М. П. Щепкин

 

 

I

Городское самоуправление много старше земского. Задуманное в эпоху великих реформ, Городовое Положение 16 июня 1870 г., правда, и не дожило даже до 25‑летия, но собственно принцип или идея бессословного городского самоуправления в России считает уже за собою более ста лет, если не процветания, то кое‑какого худосочного существования. Начало городских «вольностей» было положено знаменитою Екатерининскою [188] Городовою Грамотою, или Городовым [189] Положением, 21 апреля 1785 г., составившею знаменательную эпоху в истории русского законодательства. Общий план городского общественного, т. е. бессословного самоуправления, начертанный этим замечательным законодательным актом, названным «Жалованною Грамотою на право и выгоды городам империи», был задуман на таких широких и разумных основаниях [190], что далеко опережал свой век и в некоторых отношениях (так, например, относительно установления образовательно‑нравственного ценза и даже некоторого возвышения его над имущественным при определении избирательных прав гражданина) оставил за собою не только нынешнее Городовое Положение 12 июня 1892 г., но и более прогрессивное предшествовавшее Положение 16 июня 1870 г. [191] К сожалению, отчасти недостаточная определенность постановлений Екатерининской великой хартии, отчасти наступление жестокой реакции в последующее царствование Павла I, главным же образом несоответствие рациональных начал Грамоты 1785 года господствующим бюрократическим взглядам и бытовым условиям русской жизни привели к тому, что благодетельная, по выражению Государственного совета, реформа Екатерины далеко не принесла всей ожидаемой от нее пользы.

Городская самоуправляющаяся община предполагает наличность нескольких данных, как‑то: выделившихся своими промышленными или вообще специальными городскими профессиями равноправных граждан, управляющих самостоятельно, в качестве хозяев, всем хозяйством общины и вообще заведующих всеми его материальными и духовными нуждами. Если обратиться к истории царствования Екатерины II и всего последующего времени господства крепостного права, то ясно увидим, что в эту эпоху централизации и безраздельного господства бюрократического произвола, крайнего, резкого сословного антагонизма и расчленения общества, с его неизбежным делением на привилегированных и «подлых», податных и неподатных, изъятых и неизъятых от телесных наказаний, почва была непригодна для зарождения самоуправляющихся на началах равноправности горожан, городских общин и вообще развитой городской жизни.

II

Мерилом развития городской жизни в некоторой степени могут служить городские финансы, а наглядное понятие о них могут дать следующие факты. Через 12 лет после дарования городам жалованной грамоты доходы столичного города С.‑Петербурга не превышали 36000 р. [192] В бюджете богатой Москвы в 1806 г. доходы показаны в 811910 р., но из этой суммы на обязательные расходы (полиция, войска и проч.) тратилось 650000 р., а на все остальные нужды остаток 161900 р. (в том числе на содержание школ и благотворительных заведений –37800 р.) [193]. А о губернских и уездных городах и говорить нечего. Еще в половине 60‑х годов немало было городов с мизерными бюджетами. Из общего числа 595 городов доходы простирались:

 

27 городов имели населения менее 1000 душ, 74 –от 1000 до 2000 и т. д. [194] А город с населением менее 1000 душ и бюджетом в 1000 и даже в 250 р. разве по условной официальной, «казенной» терминологии может быть величаем «городом»?

Как известно из истории русских городов, большинство из них обязано своим происхождением «бюрократическому» творчеству. На Западе города создавались потребностями жизни, как оплот против феодального поземельного дворянства, как место разделения труда сельского и городского и место средоточия зачинавшейся в «бургах» промышленной, торговой и умственной городской жизни [195]. Русские «казенные» или «штатные» города вызваны к жизни административным гением, его потребностями и удобствами, его соображениями о необходимости известного положенного «по штату» числа городов, создавшихся не то для симметрии, не то для оживления тоскливого однообразия сплошной белизны карты России. Екатерина II не без гордости указывала на то, что ею создано по Учреждению о губерниях 1775 г. ни мало ни много 216 городов! Можно бы поистине дивиться этому сверхъестественному государственному зиждительству, если бы на поверку результаты этого законодательного «fiat», «да бысть», не оказывались крайне скромными, если не ничтожными. Когда пред изданием Городового Положения 1870 г. правительство приступило к изучению быта городов [196], то в результате его получились следующие любопытные, но несколько неожиданные данные. Из 595 городских поселений Европейской России только 1/6 часть их могла быть признана по занятиям жителей чисто промышленными пунктами, 1/3 полупромышленными, полуземледельческими, остальные города, т. е. половина, чисто земледельческими или занимающимися отхожими промыслами.

Благодаря административному происхождению русских городов в истории их встречается явление, едва ли не единственное в своем роде – это внесение города в «штат» и исключение из него, пожалование сел волею администрации в «чин» города или разжалование их за несоответственный городу образ жизни. Аткарск (Сарат. губ.) в 1780 г. был пожалован в город, а в 1799 г. разжалован в село, а через пять лет опять выслужил чин города. Так же было с Балашовым. В 1836 г. села Чертанлы, Царевна пожалованы в города – Николаевск, Царев, но они и доселе занимаются хлебопашеством, подобно купцам и мещанам города Вольска, обрабатывающим и ныне до 20000 десятин земли [197].

Земля русская велика и обильна, и чего‑чего только в ней нет! В летописях ее записаны события недавние и едва ли где слыханные: это – бунт крестьян, наделяемых «правами граждан» при помощи штыков (так было в 1836 г. при «образовании» гор. Царева), или мещан, наказываемых при содействии военной команды, в качестве рецидивистов – за возвращение к хлебошеству, как например, в 1858 г. в Сольцах, Псков, губ., и в 1860 г. в Спасске, Рязанской губ. [198]

Другое неблагоприятное условие для укрепления городской общественной жизни заключалось в крайнем развитии начала сословности. В то самое время, когда в Западной Европе расчленение государственного организма на строго замкнутые сословия стало ослабевать, в то время, когда сословные привилегии по рождению, уступая влиянию гуманно‑просветительного XVIII века, стали исчезать, Екатерина II клала в России новые устои для сословной разобщенности и сословных привилегий, особенно дворянских. Тогда именно, когда русский народ после освобождения при Петре III в 1760 г. дворян от воинской повинности питал вполне законную надежду на отмену крепостного права, обусловленного этою повинностью, Екатерина II давала дворянству новые привилегии, окончательно закрепляя за дворянством рабовладение с лишением крестьян права жалобы и распространением рабства на Малороссию [199].

Создавая одною рукою сословные перегородки, другой она устанавливала начала равноправности. Ст. 77 Городового Положения 1785 г. устанавливала такое широкое понятие правоспособного гражданина или городского обывателя, под которое должны были подойти, с одной стороны, домовладелец‑дворянин и богатый купец, а с другой – все живущие своим личным трудом, начиная от чиновника, художника и пр. и кончая ремесленником и даже простым рабочим («старожилы, которые в городе промыслом, рукоделием или работою кормятся»). Но, как и следовало ожидать, это широкое бессословное обывательское понятие с установлением избирательного права в размерах suffrage universel осталось на бумаге, не находя ни в окружающей жизни, ни в самом законодательстве почвы для своего процветания. Вводя начало бессословности в городское управление, Екатерина тут же вводила и сословность в виде «людей среднего рода» или «граждан в особенности», т. е. податное сословие купцов, мещан и ремесленников. Но, главное, весь дореформенный уклад жизни, построенный на крепостническо‑сословном фундаменте, исключал всякую общественную, т. е. бессословную деятельность на поприще общегражданском. Среда, где человеческое достоинство, «званье человек», было так унижено, что слово «человек» в житейском обиходе стало уничижительным и применимым только к прислуге, была слишком неблагоприятна для процветания общегражданских или общечеловеческих учреждений.

Смелая мысль Екатерины: включением высшего дворянского сословия в число полноправных городских обывателей ввести в городское управление элемент высшего общественного служения потерпела полное фиаско, главным образом благодаря политической и умственной неразвитости этого высшего сословия. Обыватели податного сословия высшего разряда, т. е. меньшинство (купцы), за деньги покупая право выделиться из разряда «подлых» людей, освободиться от телесного наказания и рекрутской повинности, смотрели недружелюбно [200] на предоставление прав городского обывателя дворянству, и без того наделенному громадными привилегиями. Но и само дворянство, дорожившее только своими узкими, рабовладельческими привилегиями, совершенно равнодушное к интересам общественным и с высокомерною спесью глядевшее на низшие сословия, считало ниже своего достоинства опуститься до занятия городскими делами.

Да и могло ли быть иначе в среде, пропитанной духом крепостного права? Если такой выдающийся вельможа, как министр юстиции граф В. Н. Панин, человек, считавшийся образованным и ежедневно читавший «Times» и древних классиков в подлиннике, считал лиц менее знатного рода или чином двумя ниже себя простолюдинами, а лиц податных сословий – существами другого порядка творения [201], то какой широты взгляда и эманципирования от сословного эгоизма и барского чванства, какого бескорыстного сочувствия городскому самоуправлению можно было ждать от рядовых дворян? Когда в 1827 г. поднят был вопрос о более решительном проведении в народном самоуправлении начала всесословности, то против него восстало не только московское именитое, но невежественное купечество, усмотревшее в проекте ученого Балугьянского копирование с французской палаты депутатов и начала анархии [202], но и само московское дворянство считало неуместным участие дворян в городском управлении ввиду «естественного (sic!) права рассуждать о коммерции купцу, о поместье помещику». Да что необразованное московское купечество! Один из «государственных» людей, известный гонитель мысли Бутурлин, находивший нецензурные вольности даже в акафисте Пресвятой Богородице [203], полагал унизительным для дворянства такое «смешение сословий», считая его просто несообразным с монархическим бытом нашего государства [204].

Как известно, такая «анархическая» реформа была проведена в 1846 г. министром Перовским при помощи «красного» Н. А. Милютина, но до какой степени был еще живуч дух сословного антагонизма и барской надменности в дворянстве, можно судить по тому, что еще в 1858 году, стало быть уже после начала преобразовательной деятельности и приступа к отмене крепостного права, известный «олигарх» [205] и «плантатор», как тогда звали ярых крепостников, М. А. Безобразов сделал безобразный скандал при предложении ему Петербургскою думою установленной законом грамоты на звание петербургского обывателя, считая для старого московского дворянина оскорбительным такое звание [206].

Значение дореформенного крепостного строя как тормоза для нормального развития общественной жизни с особою рельефностью обнаружилось, как только показались с наступлением эпохи великих реформ первые провозвестники предстоящего очищения зараженной рабством атмосферы. Уже в начале 1859 г. то же московское дворянство, которое презрительно предоставляло купцам в силу «естественного права» ведение городскими делами, само ходатайствовало о дозволении московским домовладельцам из дворян принять участие в городском управлении, что и было допущено с распространением в 1863 г. на Москву действовавшего в Петербурге с 1846 г. Положения. И тут с первых же дней деятельности московского всесословного городского управления с чрезвычайною наглядностью сказалась благодетельная перемена, произведенная великим освободительным актом 19 февраля. То же самое, весьма ограниченное по Положению 1846 г., городское самоуправление впервые на московской почве дало благодаря новым прогрессивным веяниям весьма ценные плоды. В городские головы был впервые выбран не купец, а родовитый видный общественный деятель, просвещенный кн. А. А. Щербатов, чуждый узкосословных дворянских предрассудков. Благодаря беспристрастному руководству кн. Щербатова и при сочувственном содействии гуманного и разумного администратора московского генерал‑губернатора П. А. Тучкова в Москве впервые через 80 лет выполнена была поставленная Екатериною II задача городского всесословного управления. «Городские сословия, по словам известного знатока и историка московского городского самоуправления М. П. Щепкина, благодаря новому устройству общественных учреждений в Москве перетирались, шлифовались одно о другое, и в результате такой совместной работы на пользу общего дела и взаимного подчинения получилось то, что московская общая дума из всесословного учреждения совершенно незаметно выработалась в учреждение бессословное; другими словами, на глазах всего города совершался благотворный процесс слияний сословий, без которого немыслимо никакое развитие общественного дела [207].

Относительно третьего условия самоуправления – самостоятельности и независимости – незачем распространяться. Кому неизвестно, как дореформенная всевластная бюрократия, захватив и спеленав все отрасли управления, не оставляла места для общественной самодеятельности. Уже преемник Екатерины II, Павел I, под впечатлением революционной деятельности Парижской коммуны, признал уместным отменить в 1798 г. невинное Городовое Положение своей матери. Александр I, хотя и восстановил в 1800 г. Екатерининскую грамоту, как «непреложный закон», но наделе городские учреждения вполне восстановлены не были, и городское хозяйство приходило в большой упадок. Злоупотребления административных учреждений, заведывавших городским хозяйством, были так вопиющи, что Александр I в указе Сенату счел нужным указать, как полиция с одного и того же имущества взыскивала тройные и четверные деньги, и на притеснения беднейшей части городского населения, «кои безгласностью своей менее представляли препятствий такому притеснению» [208].

Как ни подозрительно относилась николаевская администрация к общественной деятельности, как ни господствовала в это время «официальная ложь» с ее девизом: «все обстоит благополучно», но для прекращения явных злоупотреблений полицейского хозяйничания сочла себя вынужденною допустить для одного только Петербурга участие городских сословий, и с этою целью введено было Положение 16 февраля 1846 г. Оно ввело общую думу, в состав которой входили гласные в количестве 250 от пяти сословий и которая собиралась крайне редко (с 1846 по 1860 г. всего 17 раз), и распорядительную, состоящую из 12 членов с преобладанием купеческого элемента. Все управление было сосредоточено в руках этой последней, которая сама находилась в полном подчинении генерал‑губернатору [209]. Если в таком состоянии находилось дело городского самоуправления в Петербурге по Положению 1846 г., за составление которого Н. А. Милютин прослыл «красным» [210], то не трудно вообразить себе, что происходило в царстве провинциальных «помпадуров» и Сквозников‑Дмухановских, где для произвола административного при безгласности общества и отсутствии всякого контроля высших властей не было никаких препон.

III

С конца 50‑х годов, когда только что началось в России пробуждение общественной мысли и наступила эра возрождения, со всех сторон стали указывать на необходимость уничтожения административной опеки, сковывавшей и парализовавшей всякую общественную самодеятельность. В это же время начали поступать ходатайства о реформе городского управления по типу всесословного управления, существовавшего в Петербурге. После освобождения крестьян в преобразовательной программе П.А. Валуева значилось и преобразование городов. 20 марта 1862 г. последовало Высочайшее повеление о безотлагательном принятии мер к улучшению, точнее к созданию общественного управления. В тот же день Высочайше утверждено было «Положение об общественном управлении города Москвы», которое осуществляло часть прогрессивных предложений проекта московского Тучковского комитета [211], составлявших шаг вперед сравнительно с петербургским образцом.

Элемент сословности был несколько ослаблен благодаря полному отделению сословных учреждений от городских, допущены были впервые в городское управление крестьяне и уничтожено привилегированное положение дворян и купцов в составе распорядительной думы в ущерб мещанам и ремесленникам. Городские учреждения получили сравнительно большую самостоятельность, приближаясь к самоуправлению. Дума созывалась городским головою без предварительного разрешения губернатора, а из распорядительной думы удален коронный чиновник. В прекрасной записке генерал‑адъютанта Тучкова приведены такие веские соображения в пользу его удаления: коронный чиновник «фактически становится как бы начальником своих товарищей и своим присутствием подрывает доверие к ним со стороны выбравших их сословий и ослабляет их усердие к пользе общественной, которое растет только в труде самостоятельном» [212]. Кроме того, возвышено было положение общей городской думы, которая в Петербурге была в непосредственном ведении генерал‑губернатора, а распорядительная дума, сносившаяся с губернским правлением рапортами, возведена на равную с ним степень губернского места. При этом Тучковский комитет приводил в основание такого изменения как размеры московского городского хозяйства, так равно и то, что распорядительная дума имеет в общей думе «опору своей самостоятельности и гарантии против недоверия правительства и общества».

Одновременно с введением в Москве нового Положения Министерство внутренних дел приступило к собиранию материалов для постановленной на очередь городской реформы. Осуществление городской реформы затянулось на 8 слишком лет, частью благодаря смене главы министерства в 1868 г., когда на место П. А. Валуева был назначен генерал‑адъютант А. Е. Тимашев, частью благодаря сложному законодательному плану, над выполнением которого много и добросовестно поработал один из видных и убежденных деятелей преобразовательной эпохи, директор хозяйственного департамента (ныне сенатор) А. Д. Шумахер, руководивший всем делом подготовки и введения реформы в действие.

Первая стадия работы заключалась в собирании исторического статистического и бытового материала о состоянии русских городов, и она была выполнена в 1863–1864 гг. Результатами работ были следующие издания министерства:

1) историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления; 2) муниципальные учреждения в главнейших государствах Западной Европы;

3) экономическое состояние городских поселений Европейской России, в двух томах [213];

4) свод соображений местных комиссий об улучшении городского общественного управления.

Самая любопытная часть материалов – это свод отзывов местных городских комиссий. Это единственное по размерам местное, общественное расследование, которое ни раньше, ни впоследствии, к сожалению, не повторялось. Инициатива и исполнение этой незаменимой меры принадлежит А. Д. Шумахеру. Для руководства комиссий разослана была обширная программа, составленная А. Д. Шумахером [214] и обнимавшая все стороны городского управления. Комиссии составлялись губернатором из местных граждан, мнения коих в подлиннике представлялись в министерство. Таких заключений или пожеланий местных жителей поступило 595, и одно краткое изложение их содержания занимает 140 печатных страниц [215]. Как и следовало ожидать, провинция оказалась не так безмолвна и бессмысленна, какою ее привыкла выставлять петербургская бюрократия. С содержанием некоторых из заключений мы познакомим дальше, теперь же отметим, что как ни забито и невежественно было городское население, все‑таки огромное большинство заключений выражало совершенно разумные основания для будущей организации: уничтожение административного гнета и подавляющей чиновничьей опеки, уравнение сословных прав и т. п. Попадались и немногие курьезные мнения, шедшие из «медвежьихуглов» и поражавшие своим убожеством: так гор. Бабиновичи (Могил, губ.) высказывался за устройство в городах управления по образцу сельского. 27 ничтожных, но «счастливых» городов оказались затянутыми такою непроницаемою тиною китайского квиетизма, что не усматривали «никакой надобности» в изменении существующих учреждений. Перекопская комиссия была необычайно сурова к холостым и требовала, чтобы и выборные, и гласные были люди женатые [216]. Но в общем провинциальные города лицом в грязь не ударили.

По получении отзывов местных комиссий хозяйственный департамент составил в 1864 г. два проекта Положения о городском общественном управлении и о городском хозяйстве с очень дельными объяснительными к ним записками [217], в коих А. Д. Шумахером сгруппированы были отзывы местных комиссий. Проекты были посланы на заключение II отделения Е. И. В. канцелярии.

II отделение разобрало подробно проект, и управлявший им статс‑секретарь Д. Сольский высказал следующее интересное, заслуживающее полного сочувствия, мнение: «Второе Отделение, с особенным вниманием изучив это многосложное дело, признает нужным, прежде чем войти в подробности, выразить общее мнение свое о составленной в Министерстве внутренних дел работе, между прочим и о методе, наблюдавшемся при ее совершении. Избрание хорошей методы при проектировании важной перемены в законодательстве есть одно из главнейших условий успешности задуманного преобразования, и посему предмет этот не должен быть оставляем без внимания. Ход настоящего дела в этом отношении удовлетворяет, по мнению Второго Отделения, самым взыскательным требованиям и может служить образцом того порядка, от которого желательно бы никогда не отступать при составлении новых обширных законоположений. Предварительная разработка главнейших вопросов на местах лицами, близко знакомыми с практическою стороною дела, изложение всех полученных таким образом отзывов в правильной системе, в особенности же замечательное собрание статистических сведений о положении наших городов, равно как исследования об историческом их развитии и о муниципальном устройстве других европейских государств придают настоящему труду Министерства внутренних дел полноту и законченность, представляющие ручательство зрелости и обдуманности всех предначертаний. Сверх того, большая часть указанных сведений и исследований имеет важное значение в отношении научном, и лица, направлявшие эти работы, без сомнения, заслужат благодарность от всякого интересующегося судьбами нашего отечества».

Переработав проект в некоторых частях согласно замечаниям II отделения, П. А. Валуев внес 31 декабря 1866 г. свой проект в Государственный совет, причем он полагал ввести новое городское управление в 248 городах, остальные же, т. е. большую часть их, переименовав в посады, оставить при старом порядке управления. В марте 1868 г. Валуев был смещен и проект его был возвращен его преемнику А. Е. Тимашеву. Проект был пересмотрен в Министерстве внутренних дел, причем приглашены были и некоторые губернаторы, находившиеся в С.‑Петербурге. Но каким‑то нечаянным образом в эту исключительно чиновничью комиссию попал одесский городской голова Новосельский (правда, действ, стат. советник), сделавший несколько дельных замечаний [218]. Затем проект из этой комиссии был передан в другую инстанцию того же министерства, в совет министра, и 28 марта 1869 г. снова внесен в Государственный совет.

Здесь дело неожиданно получило новое направление, Государственный совет был недоволен тою исключительно бюрократическою системою составления проекта, которая дотоле господствовала. После обращения к местным комиссиям в 1863 г. можно было ожидать приглашения местных деятелей, наподобие редакционной комиссии по крестьянскому вопросу, для участия в составлении проекта. Но ни о чем подобном не думал двоедушный П. А. Валуев, на словах осуждавший бюрократическую опеку над обществом, а наделе никогда ему искренне не доверявший. При рассмотрении второго проекта Государственный совет счел нужным обратить внимание на этот пробел и на неудобства исключительно бюрократического порядка составления проекта. Указав на то важное значение для экономического развития всего государства, которое будет иметь хорошее законодательство по устройству городов, а равно и на те вредные последствия, которых надлежит опасаться от всякого постановления, недостаточно согласованного как с действительными потребностями, так и с условиями практического применения, совет продолжает: «Посему сколь не (ни) важна теоретическая разработка относящихся сюда вопросов, ее одну еще нельзя признать достаточною для полного обеспечения успеха». Сославшись затем на то, что, несмотря на многократное обсуждение дела, участие нескольких губернаторов и одесского городского головы принесло «существенно полезные указания», Государственный совет признал, что столько же желательно было бы иметь практические замечания и соображения от большого числа лиц, непосредственно участвующих в заведывании общественными делами городов и наглядно знакомых с условиями городского управления и хозяйства при различных степенях населенности и вообще развития городских поселений» [219].

Во исполнение предложенного советом плана был составлен комиссиею из представителей разных ведомств под председательством главноуправляющего II отделением Е. И. В. канцелярии кн. Урусова новый (четвертый) проект, который подвергся пересмотру при участии приглашенных 10 экспертов – городских голов и гласных [220]. Комиссия имела в полном составе 14 заседаний с 14 февраля по 19 марта 1870 г. и после тщательного обсуждения [221] предмета при деятельном содействии экспертов выработала окончательный (пятый) проект, который и был внесен министром внутренних дел Тимашевым 31 марта 1870 г. в Государственный совет.

Ввиду того что в течение семилетней обработки проекта и в особенности при последней стадии ее вопросы были обсуждены подробно и с возможною при данных условиях полнотою, обсуждение проекта, к коему были приглашены и столичные городские головы, Погребов и кн. Черкасский, заняло в Государственном совете всего два заседания (15 и 16 апреля 1870 г.). При обсуждении соединенные департаменты вместо проектированного Городского Положения новый закон в память Екатерининской грамоты назвали Городовым Положением. Они же изменили к лучшему наименования городских учреждений, приняв вместо городского общественного собрания и городской думы более соответственные названия: для исполнительного органа – городская управа (как в первом проекте), а для совещательного – городская дума.

Любопытно, что сама 1 ст. Город. Положения, формулирующая сущность городской реформы и постановляющая: «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению, а надзор за законным сего исполнением – губернатору на точном основании правил настоящего Положения», – была впервые внесена департаментами Государственного совета [222].

В общем собрании совета проект был рассмотрен в одно заседание, и мая 1870 г., и 16 июня 1870 г. Городовое Положение было утверждено Александром II в г. Веймаре.

IV

Задачи, поставленные в эпоху великих реформ городской реформе, далеко не все были разрешены удовлетворительно Городовым Положением 1870 г. Но некоторые принципиальные вопросы городского самоуправления, затронутые при этой реформе и так или иначе ею разрешенные, имеют и поныне живой практический интерес, а потому не лишне напомнить о том, как стояли эти вопросы перед изданием помянутого законоположения.

Прежде всего выступал вопрос о юридических качествах «обывателя» как носителя избирательного права. Замечательно, что либеральное Городовое Положение 1870 г. в этом отношении оказалось позади Екатерининской Грамоты 1785 г. Эта последняя рядом с домовладельцами, купцами и ремесленниками право городского обывателя предоставляла представителям так называемых либеральных профессий, именитым гражданам, как‑то: лицам с университетскими аттестатами, художникам трех художеств, т. е. архитекторам, живописцам, скульпторам и «музыкосочинителям». Впоследствии, когда при Павле Екатерининская реформа подверглась разгрому и общая дума на деле почти перестала существовать даже в столицах, все городское управление перешло к шестигласной, скорее безгласной, думе, состоявшей из купцов и бывшей в полном подчинении у местного начальства, точнее его канцелярии.

Как только общество получило возможность заявлять о своих нуждах, оно не преминуло указать на ненормальность такого положения. Московский (Тучковский) комитет решительно высказался в своем проекте в пользу допущения образовательного ценза и указывал на «важность научного образования во всех отраслях администрации и на благотворное его влияние на общественное мнение» [223], но министр П.А. Валуев даже и не удостоил внимания это заявление. Когда министерство стало собирать отзывы от местных жителей, то хотя в разосланной программе существовавшая в Петербурге избирательная система считалась как бы предрешенною, тем не менее во многих местах были поданы голоса за предоставление в том или другом виде избирательного права умственно‑образовательному цензу при уменьшенном имущественном цензе или вовсе без него. Так, Мстиславская комиссия полагала уменьшить наполовину размер стоимости ценза для лиц, окончивших курс в каких‑либо средних учебных заведениях. «Тогда духовные и учителя, – писала комиссия, – сделаются членами городского общества и примут участие в выборах, из коих они ныне исключены, несмотря на существенную приносимую ими пользу» [224].

Другие комиссии шли еще дальше. Архангельская комиссия сверх лиц, владеющих недвижимою собственностью и приписанных к городу, полагала предоставить гражданам города право принимать в свою среду лиц, оказавших особенные услуги обществу наукой, искусством, ремеслом и проч. Таганрогская комиссия находила справедливым предоставить думе лиц, обративших на себя внимание города своими личными заслугами, пожертвованиями на общую пользу и тому подобными подвигами, причислять к почетным членам городского общества с присвоением им права заседать в общей думе и быть избираемыми в общественные должности. Комиссии в гор. Верее (Московской губ.) и Козельске (Калужской губ.) причисляли к составу городского общества лиц, сделавших пожертвования в пользу города или городских богоугодных заведений не менее 3000 р. Тверская комиссия полагала считать членами городского общества, во внимание к пользе, какую они могут принести своим образованием и опытностью, лиц, окончивших курс в средних и высших учебных заведениях, если они постоянно живут в городе не менее двух лет. Черниговская же комиссия безусловно причисляет к членам городского общества всех лиц, окончивших курс в высших учебных заведениях и изъявивших желание записаться в обывательскую книгу. А комиссии в гор. Воронеже, Землянске, Нижнедевицке и Новохоперске признают членами городского общества лиц, получающих жалованья не менее 300 руб. Наконец, комиссии Александровская (Владимирской губ.) и Каргопольская (Олонецкой губ.) желали предоставить безусловному усмотрению городского общества принимать в свою среду лиц, признаваемых ими того заслуживающими [225].

Министерство с своей стороны, исходя из того соображения, что в общественном управлении с правом голоса могут участвовать только жители, уплачивающие в пользу города какие‑либо «повинности» (под чем разумелись прямые налоги), не признало возможным в первом проекте распространить избирательное право на основании образовательного ценза [226]. Но косвенно проект допускал к общественному управлению интеллигенцию, но только в тех местностях, где уже существовал квартирный налог [227]. Впоследствии при дальнейшей разработке проекта вопрос о квартирном налоге был поставлен прямо при составлении нового проекта при министре Тимашеве.

Поставил его при рассмотрении проекта в совете министра член совета, известный статистик П. П. Семенов, признавая участие квартирантов в городском управлении и полезным, и справедливым. Г. Семенов указывал, что состав городского общества определен недостаточно полно и что, по его мнению, было бы справедливо и полезно присоединить к составу городских обществ тех из наиболее значительных нанимателей квартир, которые при высоком квартирном цензе имеют постоянное пребывание в городе.