Вопрос 1. Понятие, основные черты и принципы административного процесса.

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций и составляет процесс управления. Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права и в связи с этим он приобретает юридический характер. Управленческие процессуальные действия регулируются административно-процессуальными нормами. Следовательно, административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений.

Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных административно-правовых и иных норм права, которые неотделимы от административно-процессуальных норм в том смысле, что процесс есть форма реализации, претворения в жизнь предписаний, содержащихся в нормах материального права.

Реализация норм административного материального права осуществляется с соблюдением юридических предписаний, определяющих порядок совершения правореализационных действий.

Действующие административно-процессуальные нормы содержатся в законах и иных нормативных актах. Эти нормы устанавливают порядок принятия и издания правоприменительных и других правореализационных актов, права и обязанности участников административного процесса и т.п.

Характерной особенностью административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами.[60]

Административно-правовые нормы посредством регулирования затрагивают большое количество субъектов права. Вследствие этого административный процесс имеет очень большое значение при реализации принципа законности в государственном управлении, поскольку его можно соблюсти лишь тогда, когда материальная административно-правовая норма претворяется в жизнь в соответствии с юридическими предписаниями, дающими право и определяющими порядок реализации данной нормы.

Термин «процесс» (от лат. продвижение) может трактоваться по-разному:

а) как последовательная смена явлений, состояний;

б) как совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата (например, производственный процесс);

в) как порядок рассмотрения дел, исков, судопроизводство (юридическая трактовка).

Так или иначе, в буквальном смысле слова процесс - это система последовательно сменяющих друг друга действий, образующих в совокупности стадии.

В зависимости от форм движения материи процесс делится на:

а) физический процесс (движение протонов и нейтронов);

б) химический процесс (ядерная реакция);

в) биологический процесс (рост, старение живых организмов);

г) социальный процесс (политическая борьба в обществе, развитие экономики, семейные отношения) и пр.

Одной из разновидностей социальных процессов выступает юридический процесс. Целью любого юридического процесса является юридический результат, а сама процессуальная деятельность направлена на претворение в жизнь требований материальных норм.

Видами юридических процессов являются: уголовный процесс; гражданский процесс; арбитражный процесс; избирательный процесс; бюджетный процесс; законодательный процесс; административный процесс и пр.

Все разновидности юридического процесса обладают некими общими чертами:

а) это сознательная, целенаправленная деятельность;

б) может рассматриваться как форма реализации властных полномочий субъектами публичной власти;

в) представляет собой неоднократно применяемую процедуру;

г) предполагает обязательное участие определенных участников;

д) основная цель - достижение определенного юридического результата (принятие нормативного акта, наказание виновного, регистрация и выдача удостоверяющего документа, разрешение спора и пр.);

е) юридический процесс документируется посредством составления промежуточных и итоговых официальных документов.

Административный процесс - разновидность юридического процесса, состоящая в деятельности органов исполнительной власти по решению вопросов в сфере управления.

Административный процесс представляет собой государственно-властную деятельность, представляющую собой совокупность последовательно совершаемых действий, с помощью которой решения органов государственной власти облачаются в предусмотренную законом юридическую форму - правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные.

Необходимо заметить, что во второй половине 20 века в науке административного права сформировалось два подхода к понятию процесса: «широкий» и «узкий».

А) Сторонники широкого понимания административного процесса считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.). Административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Это деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных им всех категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов.

Б) Вторая группа ученых возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов. (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.). В их понимании административный процесс есть форма жизни административной юрисдикции. Это деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений.

Существует и так называемое «юстиционное» понимание административного процесса, где административный процесс - это деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из административных правонарушений, то есть административный процесс сводится только к административному судопроизводству.

Принято выделять следующие признаки административного процесса:

а) это вид юридического процесса, с которым они соотносятся как часть и целое;

б) он представляет собой разновидность властной деятельности субъектов государственного управления;

в) он обеспечивает условия для реализации материальных норм административного права;

г) целью его является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;

д) результаты процесса (как промежуточные, так и окончательные) закрепляются в официальных актах (документах);

е) он регламентируется административно-процессуальными нормами, которые в совокупности образуют самостоятельный институт административного права;

ж) он обладает определенным строением (структурой).[61]

Принципы административного процесса - это общие начала, основные руководящие положения, основополагающие идеи, теоретическая база, отражаемые и закрепляемые правом, лежащие в основе административного процесса и раскрывающие его сущность.

Вследствие этого «принципом административного процесса» может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно обособленная черта, исходная установка административно-процессуальной деятельности.

Принципы административного процесса - это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер.

В юридической литературе выделяют принципы, которые характерны для всех отраслей права, для конкретной отрасли права, для конкретных институтов отдельной отрасли права.

Систему принципов административного процесса составляют следующие:

а) принцип законности, суть которого состоит в том, что реализация материальных административно-процессуальных норм должна строиться в точном соответствии с административно-процессуальными нормами. Законность предполагает также необходимость соответствия действий властных субъектов административного процесса требова­ниям закона;

б) принцип процессуального равенства означает: во-первых, равенство сторон независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств перед законом; во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимообусловленных прав, обязанностей и ответственности. Другими словами сто­роны административного процесса равны перед законом, а также наделены равными правами и обязанностями в процессе разбирательства индивидуального административного дела.

в) принцип материальной (объективной) истины предполагает, что решение, принятое в рамках административного процесса, должно основываться на тщательном изучении всех условий и обстоятельств управленческого дела, а также состязательности в ходе его рассмотрения. Речь идет о детальном исследовании всех обстоятельств дела с целью выяснения действительной картины произошедшего.

г) принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать на всех стадиях процесса в соответствии с имеющимся процессуальным статусом.

д) принцип гласности состоит в том, что административный процесс строится на публичных началах, дающих возможность гражданам получить информацию о его ходе и принятых решениях, исключение составляет информация, отнесенная к государственной тайне, а также сведения об интимных сторонах жизни участников процесса.

е) принцип национального языка сводится к тому, что процесс ведется на государственном языке Российской Федерации или языке республики – субъекта РФ, автономной области, автономного округа или большинства населения данной местности. Участники процесса, не владеющие языком, на котором он отправляется, обеспечиваются услугами переводчика.

ж) принцип быстроты (оперативности) состоит в том, что административный процесс должен отправляться в возможно короткие сроки в рамках, определенных законом. Он выражается в непосредственном установлении достаточно сжатых сроков для осуществления комплекса всех процессуальных действий.

з) принцип экономичности (малозатратности) в том, что административный процесс должен быть организован таким образом, чтобы свести к минимуму затраты по его отправлению. Суть его в отсутствии необходимости в наличии специальных материальных ресурсов, требуемых для осуществления отдельных процессуальных действий.

и) принцип ответственности органов государственного управления и их должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса предполагает, что органы государственного управления и должностные лица несут установленную законом ответственность за нарушения административно-процессуальных норм, проявленные при этом бюрократизм и волокиту.[62]

Можно выделить также принцип охраны интересов личности и государства, который предпо­лагает необходимость соблюдения общего правила о приоритете личности и охране ее интересов как основной задаче государства. В связи с этим органы государственного управления должны руководствоваться в процессуальной деятельности не только интересами государства, но и частными интересами подвластных участников процесса;

В науке административного права существуют и альтернативные взгляды на систему принципов процесса. Так, перечень принципов административного процесса можно дополнить принципами: национального языка разбирательства; двухступенчатости процесса; самостоятельности принятия управленческого решения; активности правоохранительных органов; ограниченных процессуальных возможностей; юрисдикционного усмотрения (преюдикции) и пр.

Реализацию субъективных прав и исполнение юридических обязанностей участников процесса обеспечивают многочисленные административно-процессуальные нормы, которые приводят в действие весь правовой механизм от создания до исполнения правоприменительного акта.

Административно-процессуальные нормы, применяемые в сфере реализации административных санкций, содержат правила поведения и действий участников такого процесса. Эти нормы формулируются как права для одних участников процесса и в то же время как обязанности для других.

Административно-процессуальные нормы универсальны, рассчитываются на применение в бесчисленном множестве ситуаций. В конкретных ситуациях административно-процессуальные нормы имеют конкретных адресатов (например, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; свидетель; переводчик; эксперт; субъект правоприменения).

Административно-процессуальные нормы имеют свой предмет процессуально-правового регулирования, который детерминируется видом мер административного принуждения. Они обладают свойством группирования в административно-процессуальные институты, называемые административными производствами.

Аспекты реализации административно-процессуальных норм традиционны: соблюдение, исполнение, использование и применение. Наиболее активная форма реализации административно-процессуальных норм - применение.

Подводя итог, можно отметить, что общим для всех видов процесса является та его характерная черта, что во всех случаях одной из сторон административно-процессуального отношения выступает орган (должностное лицо) публичной власти. Это, в свою очередь, обусловливает определенные особенности административных производств (возложение бремени доказывания на субъект публичной власти, активная роль суда в обеспечении доказа­тельств, краткие сроки рассмотрения дел, возможность оперативного приостановления решения, принятого по делу; право гражданина на обжалование в суд решений и действий субъекта публичной власти и т.п.).