Вопрос 2. Правовые и неправовые формы государственного управления.

Правовая форма государственного управления - это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.

Выбор в конкретной ситуации тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения могут оказывать влияние следующие факторы:

а) характер компетенции органа государственного управления (или должностного лица);

б) уровень правовой регламентации между субъектами управления (закон, указ, постановление, ведомственный или межведомственный приказ);

в) характер управленческих связей (прямое или оперативное управление);

г) особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности);

д) виды взаимодействия (внутренне или внешнее);

е) конкретные цели совершаемых управленческих действий;

ж) характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов;

з) характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Правовая форма государственного управления характеризуется набором признаков, среди которых:

а) установление в нормативном-правовом акте, что подразуме­вает наличие нормативно-правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;

б) государственно-властная природа, т.е. осуществление посред­ством применения такой формы государственного управления вла­стных полномочий в отношении объектов государственного управ­ления;

в) подзаконность полномочий органов управления и их должно­стных лиц, что означает соответствие формы государственного управ­ления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;

г) исполнительно-распорядительное действие в качестве содер­жания формы, т. е. форма должна оформлять собой действие, со­вершаемое в интересах осуществления государственного управле­ния, т.е. исполнительное и (или) распорядительное действие.

Правовые формы управленческой деятельности классифицируются следующим образом.

По содержанию: правотворческая; правоприменительная.

В свою очередь по содержанию и свойствам правовых норм, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность.

По целенаправленности выделяются: внутренние (решение оргштатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

По способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные (в виде жестов).

По объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам.

По характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).

По субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры).

По инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции, либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан).

По условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения.

По юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.

Неправовая форма государственного управления - это деятельность, совершаемая любым из властных субъектов административного права, хотя и в рамках действующего законодательства, однако без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления.

К неправовым формам государственного управления относятся:

а) организационные действия, связанные с внутренней организацией процесса управления. К ним относится информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве (организация внутриведомственных проверок, разработка методических рекомендаций и т.п.). Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности. Это, например, разработка методических рекомендаций, оказание практической помощи[38], прием граждан, использование технических средств[39].

В свою очередь их можно подразделить на общественно-организационные (конференции, круглые столы, презентации и т.д.) и административно-организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания комиссий и т.п.)[40].

б) материально-технические действия. К ним относятся действия вспомогательного технического персонала властного субъекта административного права (транспортное обслуживание, охрана, экспедиция, использование средств связи).

Их роль исключительно вспомогательная, а форма выражения - неправовая. Реализацию исполнительной власти в прямом смысле они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а нередко обслуживающий персонал.

К материально-техническим действиям, например, относятся: обработка получаемой информации, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличиваются.

Ключевая форма государ­ственного управления - это акт государственного управления.

Акт государственного управления - это правовой до­кумент, содержащий в себе словесно выраженное решение субъекта государственного управления.

Управленческое решение в акте государственного управления может быть выражено как в форме правила поведения (и тогда мы имеем дело с нормативным актом), так и в форме распоряжения, предписания, запрета и т.п. управленческого решения, относящего­ся к конкретному практическому случаю, определенной управлен­ческой ситуации.

Акт государственного управления - это объективированное на бумаге властное решение управленческий проблемы, форма, в которой управленческая воля находит своего адресата.

Основными признаками таких актов указываются следующие: принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности, подзаконны, имеют официальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления, имеют правовой характер, если применяются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами)[41].

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

По юридическим свойствам выделяются акты общего значения и акты смешанного характера.

В зависимости от органа, принявшего правовой акт управления, можно выделить:

1) указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);

2) постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);

3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;

4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.

По территории действия правовые акты управления делятся на: акты, действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации; акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.); межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например, при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях); локальные.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.

По характеру компетенции они делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления. Таким образом, нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах.

С позиции юридического содержания правовой акт управления должен отвечать следующим основным требованиям:

а) соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ;

б) основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации;

в) учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;

г) издаваться полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции;

д) издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания;

е) быть юридически обоснованным, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели издания, а также основания и юридические последствия;

ж) акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

з) акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.

Вопрос 3. Понятие и содержание административно-правовых методов управления.

Наряду с административно-правовыми формами в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам государственного управления).

Методы государственного управления неразрывно связаны с формами государственного управления, поскольку зачастую сама форма определяет применяемый метод управления, и наоборот: не­обходимость применения определенного метода диктует необходи­мость использования конкретной формы.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

1. Они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

3. Они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления.

4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

5. Метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера.

9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но, прежде всего, - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

11. Методы нуждаются в правовом опосредовании.

Следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Вопрос 4. Виды административно-правовых методов управления.

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных, взаимодополняющих друг друга части единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности.

Из множества классификационных вариантов, наиболее правильным представляется выделение трех групп методов, а именно - административных, экономических и социально-психологических.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов.

Можно отметить следующие особенности административных методов:

1) осуществляют прямое воздействие субъекта на объект управления;

2) носят императивный, директивный характер;

3) однозначность (конкретность) указаний;

4) широкое применение административных актов;

5) реализуются в режиме контрольно-надзорной деятельности;

6) обязательность наступления негативных последствий в случае оказания объектом противодействия;

7) результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может и не наступить;

8) результат может исчезнуть в случае прекращения управленческого (принудительного) воздействия.

В отличие от административных методов, экономические и социально-психологические методы являются косвенными методами воздействия на общественные отношения.

Особенности косвенных методов:

1) являются видом методов государственного управления;

2) воздействие субъектом управления оказывается опосредованно на объект управления путем изменения условий его функционирования;

3) у объектов управления имеется возможность выбора вариантов поведения в рамках, определенных законом;

4) результат наступает гораздо позднее, чем при применении мер административного воздействия;

5) обеспечиваются системой гарантий.

Наиболее распространенными видами экономических методов являются:

1) прибыль - результат хозрасчетной деятельности хозяйствующего субъекта, часть стоимости прибавочного продукта за вычетом расходов на производство, в том числе заработную плату;

2) кредит - передача денег или вещей, обладающих определенными родовыми признаками, на условиях возврата либо отсрочки платежа, как правило, с уплатой процента;

3) лицензия - разрешение (право) на осуществление лицензированного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю;

4) премия - стимулирование посредством награждения лица денежной суммой или ценным подарком;

5) налогообложение - деятельность государственных органов на основе законов по взиманию налогов и платежей в бюджет различного уровня;

6) квота - количественная мера осуществления определенной деятельности, например, на вывоз энергоресурсов.

Что касается социально-психологических методов, то их отличительная черта состоит в том, что они опираются на объективные законы развития социологии и психологии и воздействуют с учетом коллективной психологии, психологических особенностей различных социальных групп и отдельной личности. Они направлены на создание в трудовых коллективах благоприятного и устойчивого морально-психологического климата.

Социально-психологические методы делятся на социологические методы управления и психологические методы управления.

Кроме того, в литературе встречаются и иные классификации. Так, по целевому назначению можно выделить методы административного регулирования, методы административного наблюдения, методы административного ограничения, методы административного принуждения, методы административной защиты, методы административного арбитрирования.[42] Новеллой является использование договорных методов регулирования (соглашения о кредитах, бюджетных ссудах и пр.).[43]

Вопросы для самоконтроля по теме № 7:

1. Можно ли утверждать, что форма управления есть способ реализации исполнительной власти?

2. Каковы основные признаки правовой формы государственного управления?

3. Чем отличаются административно-правовые акты от правовых актов законодательной и судебной власти?

4. Что является наиболее распространенными видами экономических методов управления?

5. Какие особенности присущи административному принуждению?

6. В чем состоит отличие прямого и косвенного управляющего воздействия?

 

Тема 8. Административные правонарушения,

административная ответственность и административные наказания

 

1. Понятие и основные черты административной ответственности. 2. Задачи и принципы административной ответственности. 3. Система и общая характеристика административных наказаний. 4. Общие правила назначения административных наказаний.

 

Вопрос 1. Понятие и основные черты административной ответственности.

Юридическая ответственность как целостное правовое явление является гарантией и существенной стороной правового положения личности. Наряду с иными гарантиями она направлена на создание реальных возможностей пользоваться правами и свободами, надлежаще выполнять обязанности.

Юридическая ответственность связана с государственным принуждением. Государственное принуждение - признак юридической ответственности. Однако меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителям и неправонарушителям, разнообразны, многие из них не являются мерами юридической ответственности.

Юридическая ответственность не является единственным средством воздействия на правонарушителя. Существуют и другие эффективные меры правового воздействия, имеющие целью защиту и восстановление общественных отношений.

Общеизвестно, что административные правонарушения самые распространенные из всех видов противоправных проявлений, что придает вопросу борьбы с ними особую значимость.

Применение административной ответственности - всегда последовательный процесс. Применение административной ответственности невозможно без факта административного правонарушения, а именно - конкретной санкции статьи, предусмотренной законодательством.

Часть 1 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Если расширительно толковать п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, необходимо заметить, что следствием совершения противоправного деяния должно стать наступление неблагоприятных последствий для определенного объекта административного права, либо для личных имущественных или неимущественных прав и свобод личности, общества и государства в целом.

Руководствуясь гл. 1 «Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях» КоАП РФ, следует отметить, что в понятие административная ответственность включаются действия государственных органов принуждения и их должностных лиц в рамках их компетенции, например судов, федеральных служб, в том числе налоговой службы, регистрационных органов и иных надзорных инстанций, в том числе и негосударственных организаций (Российский союз промышленников и предпринимателей, профессиональные союзы и т.д.), направленные на достижение основной цели и принципа административного законодательства: неотвратимости наказания за совершенный противоправный поступок.

Таким образом, административная ответственность - это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц).[44]

На основании изложенного следует сделать вывод, что в современном Российском государстве более часто применяется административная ответственность, нежели уголовная, гражданская или какая-нибудь иная юридическая ответственность, по причине более широкого спектра правовых отношений, регулируемых административным правом.

Административная ответственность наряду с уголовной, гражданской и дисциплинарной является одним из видов юридической ответственности, устанавливаемой государством путем издания правовых норм, определяющих основания ответственности, меры, которые могут применяться к нарушителям, порядок рассмотрения дел о правонарушениях и исполнения этих мер.

При наличии юридического факта - административного правонарушения - включается механизм санкции правовой нормы, и санкция из потенциальной возможности применения наказания преобразуется в действительное административное наказание.

Административную ответственность характеризуют некоторые признаки, общие для всех видов юридической ответственности.

Во-первых, она представляет собой государственное принуждение, поскольку реализация властных полномочий осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Во-вторых, это правовое принуждение, подчиняющееся общим принципам законности и справедливости права.

В-третьих, она влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей, предусмотренных санкцией правовой нормы.

В-четвертых, в мерах административной ответственности содержится итоговая правовая оценка деяния и нарушителя от имени государства.

В-пятых, юридическая ответственность всегда рассматривалась в качестве результата правонарушения, т.е. это ретроспективная, или негативная, ответственность в отличие от так называемой положительной (позитивной) ответственности, которая понимается как ответственность за порученное дело, за выполнение поставленной задачи, когда она совпадает с понятием правовой обязанности или долга.

Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает установление административной ответственности только этим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, административная ответственность - особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением). С другой стороны, административная ответственность является составной частью административного принуждения и обладает всеми его качествами.