Укрепление российской государственности 2000-2004 гг.

Суть административных реформ Владимира Путина может быть сведена к понятию «централизация». Именно это имелось в виду под «укреплением вертикали власти», ставшим лозунгом внутренней политики российских властей, прежде всего в первый президентский срок Путина (2000--2004). В 1990-е годы значительная часть властных полномочий и экономического влияния в России «перетекла» к региональным элитам. Законодательство более чем 60 из 89 субъектов Российской Федерации содержало положения, противоречившие федеральным законам и Конституции РФ. Впоследствии спасение России от «без пяти минут распада» стало одной из важных проблем путинского правления. В 2006 году в интервью российскому телевидению президент заявил о ситуации конца 1990-х: «Страна распадалась и фактически находилась в состоянии гражданской войны».

В 2000 году Кремль разделил территорию России на семь федеральных округов, во главе которых были поставлены полномочные представители президента (полпреды). Главной функцией полпредов стало приведение конституций и уставов регионов в соответствие с Конституцией РФ. Выстроив вертикаль «президент – полпреды – федеральные инспекторы», Кремль приобрел разветвленную сеть опорных групп во всех без исключения регионах.

Среди полпредов большинство составляли лояльные президенту выходцы из силовых структур – армии и секретных служб. Характерно, что во время второго президентского срока Путина (2004 – 2008) институт полпредов постепенно пришел в упадок, поскольку выполнил свои функции, будучи лишь временным, явлением, призванным усилить контроль центра над регионами.

К числу административных реформ относилось изменение принципа формирования верхней палаты российского парламента – Совета Федерации (СФ). Изначально, в середине 1990-х, российские сенаторы избирались прямым голосованием. Затем членами СФ автоматически становились ведущие представители регионов – губернаторы и главы законодательных собраний. При Путине в верхней палате стали заседать «представители регионов», назначаемые туда руководством субъектов федерации по согласованию с центральной властью. В результате политическая роль СФ заметно снизилась, что, и являлось целью этой реформы. Одновременно была проведена унификация федерального и регионального законодательств, что позволило президенту в ежегодном послании парламенту в мае 2003 года заявить:

«Мы юридически и фактически восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами. Здесь еще очень многое нужно сделать. Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой».

Нижняя палата, Государственная Дума, также претерпела заметные изменения. Хотя Конституция 1993 года не предоставляет Думе широких полномочий, фактически в 1990-е годы нижняя палата играла достаточно заметную роль в политической жизни России. Апогеем ее влияния стал период после августовского финансового кризиса 1998 года, когда Дума де-факто навязала президенту Ельцину свою волю, настояв на назначении премьер-министром Евгения Примакова, пользовавшегося поддержкой большинства депутатов. Эта тенденция, которая в принципе могла бы привести к изменению всей системы государственно-политического устройства России, однако, не получила продолжения. Напротив, с падением кабинета Примакова возобновилась череда «президентских» премьеров и продолжилось ослабление влияния Думы.

При Владимире Путине оно стало еще более очевидным:

- ликвидация одномандатных округов и переход к выборам в Госдуму исключительно по партийным спискам;

- замена пятипроцентного барьера для прохождения партий в парламент семипроцентным;

- запрет на участие в выборах блоков и коалиций;

- отмена минимума активности избирателей, необходимого для признания выборов состоявшимися;

- отмена графы «против всех кандидатов» в избирательных бюллетенях;

- запрет перехода избранных депутатов во время работы парламента из одной фракции в другую.

Все эти меры в сочетании с усиленным использованием административного ресурса позволили президентской власти не только обеспечить полную управляемость нижней палаты парламента, но и довести на выборах 2007 года представительство в ней партий, лояльных главе государства, до уровня конституционного большинства (свыше 300 депутатов), дающего возможность при необходимости в любой момент изменить Основной закон страны.

Примечательно, что столь серьезные перемены не вы звали особого неприятия у большинства российских граждан. По данным опросов, проведенных во второй половине 2007 года российским «Левада-центром»:

- повышение барьера, необходимого для прохождения партий в парламент (и, таким образом, снижение шансов небольших партий быть представленными в Думе) поддержало 53% респондентов, против высказался лишь 21%;

- ликвидация одномандатных округов не вызывает возражений у 31% россиян (против – 29%). Только отмена минимальной явки избирателей на выборах вызвала более негативную реакцию: 44% высказались против, 38% - за

Еще одной частью административной реформы стала отмена прямых выборов губернаторов – глав исполнительной власти в российских регионах. Согласно новому законодательству, отныне губернатор должен избираться не всем населением региона, а законодательным собранием – причем кандидатуру на этот пост представляет его депутатам президент России. Необходимость таких перемен Владимир Путин объяснил, соображениями безопасности – по его мнению, террористическая угроза делает необходимой концентрацию власти и создание «единой административной системы, работающей как один организм». Перемены в законодательстве в 2005 –2007 годах были дополнены персональными изменениями: губернаторские должности покинули политики ельцинской эпохи (Константин Титов в Самарской области, Михаил Прусак в Новгородской, Дмитрий Аяцков в Саратовской и другие).

В результате осуществления этой реформы произошла унификация системы исполнительной власти в регионах. В частности, почти исчезли правовые различия между губернаторами краев и областей, с одной стороны, и президентами входящих в состав РФ автономных республик – с другой.

Еще одной составной частью административной реформы стало укрупнение ряда регионов путем слияния нескольких областей (Пермской, Камчаткой, Иркутской и прочих) с соседними менее крупными административными единицами – автономными национальными округами.

Административные реформы Владимира Путина имели самые разнообразные и неоднозначные последствия, особенно в наименее стабильном регионе России – на Северном Кавказе. Так, в Чечне концентрация неограниченной власти в руках клана Кадыровых помогла Москве решить тактическую задачу подавления вооруженного сепаратизма. Однако, это произошло в ущерб стратегическим интересам России, поскольку лояльность нынешней чеченской власти Кремлю основывается в основном на системе неформальных отношений между Москвой и Грозным.

В ельцинскую эпоху, несмотря на обширные полномочия главы государства и его приоритет в таких областях, как внешняя политика, оборона и безопасность, кабинет министров, особенно при премьере Викторе Черномырдине (1992--1998), обладал значительной свободой действий, прежде всего в сфере экономической политики. При Ельцине судьба премьера и его министров оставалась в руках президента (можно вспомнить неожиданную отставку Черномырдина в марте 1998 года, сопровождавшуюся циничным замечанием Ельцина о том, что «вечных правительств не бывает»), но правительство являлось одним из реальных центров принятия политических решений. Позднее, в 1998 – 1999 годах, обладатель должности премьер-министра автоматически рассматривался как потенциальный преемник первого президента России. Именно этим и можно объяснить факт, когда в течение неполных двух лет в России сменились шесть председателей правительства, пока наконец в этой должности не утвердился Владимир Путин. Для него премьерское кресло и стало трамплином, ведущим к президентству.

При Путине-президенте ситуация стала иной. Если в премьерство Михаила Касьянова (2000 – 2004) отношения между Кремлем и Белым домом еще в какой-то мере напоминали модель, сложившуюся в 1990-е годы, то после назначения на премьерский пост Михаила Фрадкова (2004 – 2007) правительство окончательно перешло в разряд «технических» органов власти, которые осуществляют, но не вырабатывают политику. Соответственно снизился и политический вес должности премьер-министра, формально по-прежнему второго лица в стране – однако на Фрадкова почти никто не смотрел как на потенциального преемника Путина

Таким образом, можно сказать, что наблюдающиеся в «нулевые» годы в России значительный экономический рост и улучшение жизненного уровня немалой части населения способствовали стабилизации политической обстановки.