Государственный механизм защиты конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и въезд в Российскую Федерацию (теоретический аспект)

 Личные права и свободы, в том числе право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию, характеризуются в качестве естественных, неотчужденных, непосредственно реализуемых правовых возможностей индивида, гарантирующих индивидуальную свободу и неприкосновенность личности, возможность выбора вариантов поведения, не противоречащих нормам права, в сфере, касающейся удовлетворения физико-психических, материальных, нравственно-духовных потребностей индивида, составляющих ядро правового статуса личности, находящихся в состоянии постоянного пользования^[220]. Среди индивидуальных потребностей, обеспечиваемых именно правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и беспрепятственное возвращение, как правило, называют потребность в самоопределении^[221], перемещении в нужном направлении^[222] или распоряжении собой в пространстве.^[223]

Личные права и свободы выступают также первоосновой конституционного или конституционно-правового статуса личности, обеспечивают конституционную защиту всех сфер частной жизни человека от непомерного и неправомерного вмешательства государства и других лиц.^[224]

 Вместе с тем вмешательство государства и иных структур (институты гражданского общества, средства массовой информации, местные самоуправления) может быть соразмерным и правомерным «в тех случаях, когда государство обладает системой, способной обеспечить права всех граждан»^[225]. В основе единых по своему смыслу и взаимообусловленных по содержанию понятий государственных гарантий защиты прав и свобод, правозащитного государственного механизма, государственного или государственно-правового механизма защиты прав и свобод, где защита может отождествляться или объединяться с их охраной и обеспечением, находятся общие конституционные формулы статей 45 и 46 Конституции Российской Федерации: о «государственной защите прав и свобод человека и гражданина, «гарантированности государственной защиты прав и свобод человека и гражданина», «защита прав и свобод», «гарантированность судебной защиты прав и свобод», «межгосударственных органах по защите прав и свобод человека», «внутригосударственных средствах правовой защиты».

Идентичные формулировки содержатся и в актах конституционного законодательства субъектов Российской Федерации.

Прежде всего, большинство конституций и уставов субъектов Российской Федерации отражает федеральный принцип деятельности публичной власти – признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Вместе с тем защита прав и свобод человека и гражданина, например, в Республике Коми составляет основу конституционного строя (ст. ст. 4,10 и ч.1 ст.45 Конституции Республики Коми), а в Республике Татарстан – основу взаимоотношений государства и личности. Иными словами, конституционный термин «защита» определяет содержание конституционных норм Республики Татарстан о правах и свободах человека и гражданина: «равные права на государственную защиту прав и свобод» (ч.2 ст.29); государственной «защиты» жизни человека, его здоровья, личной свободы и безопасности (ч.2 ст. 32); «защиты» свобод и неприкосновенности личности, «защиты прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом», обращение «в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутри государственные средства правовой защиты» (ч.1, 3 и 4 ст. 33); государственной «защиты» семьи, материнства, отцовства, детства и старости (ч.1 ст.39); о судебной защите прав и свобод, чести и достоинства, жизни, здоровья и материнства (ч.1 ст. 40) и пр.

На основе анализа содержания и практики реализации конституционных норм сформировались несколько основных подходов к пониманию государственного механизма защиты основ правового статуса личности в Российской Федерации, а также его элементов, включая право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, выезд и беспрепятственный въезд:

 а) субстанциональный, в соответствии с которым защита в целом (государственная, негосударственная, подгосударственная, самозащита) трактуется в качестве противодействия незаконным нарушениям и ограничениям прав, свобод и интересов личности, предупреждения этих нарушений и ограничений, а также возмещения причиненного вреда в случаях, если предупредить или отразить незнание не удалось^[226];

 б) институциональный, согласно которому государственная защита прав и свобод исчерпывается деятельностью всех ветвей государственной власти, а именно, законодательной, исполнительной и судебной, каждая из которых способна обеспечить реальный, а не декларированный характер прав человека»^[227];

 в) деятельностный, в разрезе которого государственная защита прав и свобод человека и гражданина предстает как правомерная деятельность уполномоченных органов, а также самих граждан по пресечению правонарушений, восстановлению нарушенных прав и свобод, а также в целях выяснения чуждых обществу противоправных явлений, нарушающих права

человека^[228];

г) инструментальный, в соответствии с которым государственная защита прав и свобод человека и гражданина рассматривается как совокупность юридически определенных средств и способов, обеспечивающих беспрепятственное пользование правами, их защитой и восстановлением в случае нарушения^[229].

Каждый из подходов, применяемых для исследования государственного правозащитного механизма, обладает собственной спецификой. К примеру, субстанциональный подход основывается на теоретическом осмыслении сущности, общего и особенного в таких явлениях в области прав и свобод, как их защита, охрана и обеспечение государством.

Как показывает содержание приводимых дискуссий, представления об охране, защите и обеспечении прав и свобод не всегда совпадают.

По мнению Т.И. Мирской, защита прав и свобод может рассматриваться как категория, воплощающая охрану прав и свобод, поскольку и защита, и охрана связаны с правонарушениями, и если целью охраны является недопущение совершения преступления, то целью защиты – восстановление нарушенных прав и свобод и привлечение виновных к ответственности^[230].

Если понятия защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина трактуются в качестве тождественных либо поглощающих друг друга (охрана – защиту, как более объемное понятие, или наоборот, защита – охрану), то обеспечение, как правило, относится к предельно широким понятиям в сфере взаимоотношений государства и личности.

Так, в юридической литературе под обеспечением прав и свобод в широком смысле предлагается понимать совокупность государственных гарантий по их осуществлению, а в узком – деятельность органов публичной власти, граждан и их объединений, способствующих реализации прав и свобод человека и гражданина^[231].

В системно-структурном разрезе обеспечение прав и свобод предстает как:

1) единство статического и динамического, где динамический аспект воплощает в себе защиту прав и свобод, а статический – их охрану²;

2) единство государственного и правового, т.е. государственно-правовой механизм, состоящий из трех взаимосвязанных элементов в виде механизма охраны прав и свобод, механизма защиты прав и свобод, механизма

восстановления прав и свобод^[232];

3) многоаспектное явление, в котором переплетаются механизм государства, права (механизм правового регулирования, реализации, охраны и защиты прав и свобод личности), общих и специальных гарантий, обеспечивающих их функционирование, юридической ответственности, правовой культуры, правосознания, законности и правопорядка^[233] и т.д.

Институциональный аспект воплощается в установлении надлежащего круга субъектов, управомоченных участвовать в государственной защите прав и свобод. Для одних авторов – это исключительно юрисдикционные органы, совершающие определенные властные действия, направленные на обеспечение возможности управомоченных лиц реализовать принадлежащие им права и на принуждение обязанных лиц к совершению определенных действий в пользу управомоченных^[234], а для других – органы публичной власти, негосударственные правозащитные организации и иные субъекты прав человека, предпринимающие действия по предупреждению, пресечению и восстановлению нарушенных прав и свобод^[235].

Вместе с тем перечисленные подходы, как свидетельствует содержание отдельных дефиниций, вполне сочетаются друг с другом. К примеру, при соединении деятельностного и инструментального аспектов в осмыслении государственного правозащитного механизма в области прав человека, указанный механизм может рассматриваться в качестве системы юридических средств, методов и принципов деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, их должностных лиц, органов местного самоуправления, общественных и международных правозащитных организаций в области защиты и восстановления прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации^[236].

При объединении институционального и инструментального представлений о государственном механизме обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, включая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию, его внутреннее строение предстает в таких теоретических конструкциях: условия и средства защиты^[237] и охраны^[238]; система общих условий и специальных (юридических) средств обеспечения правомерной реализации и охраны прав и свобод^[239]; система средств, факторов и условий^[240]; способы и институты защиты^[241]; система правовых способов, методов и средств воздействия в целях обеспечения прав и свобод^[242]; юридические механизмы обеспечения и защиты прав человека^[243]; правовые средства защиты^[244]; правовые средства и способы защиты^[245]; меры защиты^[246] и пр.

Государственный механизм защиты фундаментальных прав и свобод, к числу которых относится свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства, выезда и въезда, с позиции интегративного подхода представляет собой систему установленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и региональным законодательством средств, с помощью которых Российская Федерация и ее субъекты в пределах, предусмотренных принципами федеративного устройства, общими принципами организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также принципами основ правового статуса личности, осуществляют юридическое и иное воздействие на правореализационные отношения с участием субъектов прав человека, включая граждан Российской Федерации и неграждан, в целях исполнения конституционной и международно-правовой обязанности государства по признанию, соблюдению и обеспечению правомерного осуществления основных и других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Не менее значимым для характеристики государственного правозащитного механизма в области прав человека, включая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезда и въезда в Российскую Федерацию, является вопрос о его структуре и составляющих структурных компонентах.

В юридической литературе сложилось несколько основных подходов к пониманию тех элементов, которые формируют структуру и содержание государственного механизма защиты прав и свобод личности.

Первый из них основывается на правовой категории «правовая защита»¹, которая, как полагает И.А. Минникес, есть основанная на нормах действующего законодательства, осуществляемая с помощью правовых средств деятельность ^[247]государства, специально уполномоченных органов, должностных лиц либо самого человека, направленная на защиту и охрану прав и свобод личности^[248].

Как категория, регулируемая Конституцией Российской Федерации, правовая защита включает государственно-правовой механизм защиты, представленный системой органов государственной власти Российской Федерации; механизм правовой защиты прав и свобод в муниципальных образованиях.

В структуре каждого механизма правовой защиты прав и свобод сосуществуют такие элементы, как правовые основы, правовые учреждения и формально-юридические процедуры^[249].

Однако, на наш взгляд, в механизме правовой защиты прав и свобод личности могут состоять и другие компоненты, кроме правовых учреждений, а именно: объекты механизма правовой защиты, т.е. права и свободы человека и гражданина; способы и средства правовой защиты, включающие в том числе и формально-юридические процедуры (процессуальные средства и способы правовой защиты), направленные на обеспечение беспрепятственного пользования правами и свободами, пресечения и выявление нарушений в этой области, а также на их восстановление и привлечение виновных к юридической ответственности.

Модельное представление о механизме правовой защиты и его разновидностях может быть положено в основу изучения общих и особенных признаков правовой защиты отдельных прав и свобод, включая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезда и беспрепятственного возвращения. При этом сложное строение данного конституционного права, неоднозначная юридическая природа (различное сочетание естественных и позитивных начал, широкий круг субъектов – правообладателей) позволяет применить указанный подход к исследованию каждого из его составляющих, т.е. отдельно к праву на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию.

Более того, государственный механизм защиты прав и свобод личности может основываться на применении других правовых категорий «охрана» и «обеспечение», и в этом случае его специфику будут отражать такие теоретические конструкции, как «государственный механизм защиты и обеспечения прав и свобод личности», «государственный механизм защиты и охраны прав и свобод личности».

Необходимо также отметить, что выделенный теоретический подход подтверждается и правотворческой (конституционной) практикой, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации.

В частности, в Уставе (Основном Законе) Амурской области закрепляется, что государственная политика Амурской области основывается на гарантиях всем гражданам Российской Федерации всех закрепленных в Конституции Российской Федерации и законодательстве Российской Федерации, областном Уставе и законах, а также в общепризнанных международно-правовых документах гражданских (личных), политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, причем органы государственной власти Амурской области обязаны создавать условия для беспрепятственного и действенного осуществления прав и свобод человека.

В ст. 15 «Юридические гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина» Устава (Основного Закона) Алтайского края предусматривается, что каждому в Алтайском крае, помимо защиты своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными федеральными законами, гарантируется право на защиту его прав и свобод посредством обращения: во-первых, в суд общей юрисдикции и в арбитражный суд; во-вторых, в прокуратуру, органы внутренних дел и другие правоохранительные органы; в-третьих, к Уполномоченному по правам человека в Алтайском крае; в-четвертых, в иные государственные органы и органы местного самоуправления. При этом должностным лицам государственных органов Алтайского края и органов местного самоуправления запрещается препятствовать обращению лица с заявлением или жалобой в государственные органы и органы местного самоуправления, международные организации, осуществляющие защиту прав и свобод, а также в общественные организации и средства массовой информации.

Таким образом, Устав Алтайского края с необходимой полнотой отражает весь комплекс механизмов правовой защиты и обеспечения прав и свобод человека, включая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезда и беспрепятственного возвращения. Более того, в правовых механизмах защиты прав и свобод человека и гражданина названным Уставом выделяется еще один элемент –правовая защита средствами массовой информации^[250].   

Второй подход основывается на категории «механизм правового регулирования»^[251].

Обращение к этой категории юриспруденции неслучайно, поскольку, как отмечает А.В. Малько, механизм правового регулирования есть не фундаментальная конструкция, а такое устройство, которое позволяет доводить процесс управления до определенного логичного результата^[252].

В специальной литературе механизм правового регулирования рассматривается как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых обеспечивается правовое регулирование^[253] либо результативное правовое воздействие на общественные положения^[254], что позволяет одним авторам представить такие явления правовой действительности, как нормы, правоотношения и акты реализации прав и обязанностей «в работающем, системно-воздействующем виде»^[255], а другим – подчеркнуть, что указанные правовые средства организованы последовательным образом инаправлены на упорядочение обществом отношений определенного вида^[256]. 

Система правовых средств, составляющих механизм правового регулирования, является подвижной и может включать в себя юридические факты и фактические составы, в том числе организационно-исполнительные правоприменительные акты, охранительные правоприменительные акты^[257][258], правосознание, правовую культуру и идеологию⁴ и т.д.

В соответствии с теоретическими выводами о структуре механизма правового регулирования, устройство государственного механизма и защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя следующие элементы:

1) нормы права, определяющие меры возможного и должного в правомерном поведении субъектов права, а также юридические последствия их соблюдения или, напротив, нарушения;

2) правовые отношения в сфере защиты прав и свобод, которые выступают «средством перевода общих моделей поведения, заложенных в нормах права, в конкретизированные и индивидуализированные акты поведения

субъектов права»⁵;

3) акты реализации прав и обязанностей, подразумевающих совершение, прежде всего, государственными органами и должностными лицами «определенных волевых действий, направленных на обеспечение управомоченному лицу возможности реализации принадлежащего ему права и на принуждение обязанных лиц к совершению определенных действий в пользу управомоченного»^[259];

4) акты применения права, когда защита, как указывает И.А. Минникес, осуществляется с участием государства, специально уполномоченных органов государственной власти и их должностных лиц^[260].

Именно к последнему структурному элементу государственного механизма защиты прав и свобод, в том числе права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и въезд в страну своего гражданина, рассматриваемому сквозь призму категории механизма правового регулирования, относятся научные взгляды, согласно которым указанный механизм защиты есть система нормативно определенных судебных и внесудебных способов, взаимодействующих между собой и направленных на эффективную защиту прав и свобод личности^[261]. В свою очередь, в каждом из способов механизма защиты прав и свобод сосредоточены собственные институциональные, организационные, контрольно-надзорные мероприятия, образцы правомерного поведения

(деятельности), ответственность и пр.^[262]

Кроме того, относительно актов применения права и соответствующей правоприменительной деятельности уполномоченных органов государства, особое значение приобретают те юридические средства, в содержании которых воплощаются меры информационно-психологического воздействия, способные оказать влияние на мотивационное поведение субъектов права, в том числе льготы, привилегии, наказания, рекомендации, ограничения, ответственность^[263] и т.д.  

Наконец, акты применения права воплощают те правовые средства (специальные юридические гарантии), которые обеспечивают защиту от посягательств и восстановление в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Иными словами, в них отражаются меры государственного надзора и контроля, меры правовой защиты, меры юридической ответственности, меры пресечения и другие правоохранительные меры, процессуальные формы охраны прав и свобод, меры профилактики и предупреждения правонарушений^[264].

Для характеристики государственного механизма защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в разрезе моделирующей категории механизма правового регулирования теоретический и практический интерес представляет предложение А.В. Малько выделять такой элемент в его структуре, как оперативно-исполнительные (организационно-исполнительные) правоприменительные акты в системе юридических фактов и фактических составов. По мнению А.В. Малько, подобные правоприменительные акты, исходящие от правоприменительных органов, фактически выступают «опосредующим звеном между нормой и результатом ее действия, составляют фундамент для нового ряда правовых и социальных последствий, а значит, для дальнейшего развития общественного отношения, облеченного в правовую форму»^[265].

Оперативно (организационно)-исполнительные акты правоприменения получили широкое распространение и имеют ключевое значение в сфере правового регулирования механизма реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и въезд в Российскую Федерацию отдельными категориями лиц. В частности, оперативно-исполнительными актами правоприменения, способствующими осуществлению свободы передвижения в пределах территории Российской Федерации и ее субъектов, выступают:

а) разрешение на временное проживание иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем визы, для получения которой им подлежит подать в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции соответствующее заявление, документ, удостоверяющий личность и признаваемый в этом качестве Российским государством, миграционную карту с отметкой пограничного органа федеральной службы безопасности о въезде в Российскую Федерацию либо с отметкой территориального органа (федерального органа) исполнительной власти в сфере миграции о выдаче данному иностранному гражданину миграционной карты, квитанцию об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на временное проживание, документ, подтверждающий владение иностранным гражданином русским языком, знание истории России, основ законодательства

Российской Федерации и пр.^[266];

б) вид на жительство, выдаваемый иностранному гражданину по его заявлению сроком на 5 лет, с возможностью дальнейшей пролонгации срока действия, при условии проживания в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание^[267];

 в) свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем, уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем, удостоверение беженца либо уведомление об отказе в признании беженца, выдаваемые на основании решений, принятых уполномоченными органами и должностными лицами административной деятельности^[268]; 

г) свидетельство о регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем, удостоверение о признании вынужденным переселенцем, выдаваемые на основании решений, принятых уполномоченными органами и должностными лицами административной деятельности^[269] и т.д.

В специальной литературе сложился еще один подход в изучении государственного механизма обеспечения и защиты прав и свобод личности, основанный на функциональной характеристике государства.

Государственное обеспечение, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, включая соответствующие правовые механизмы, рассматриваются как составная часть:

1) правозащитной функции государства, т.е. функции защиты прав и свобод личности и интересов граждан^[270], обособление и становление которой, с одной стороны, определяется необходимостью осуществления известной правозащитной обязанности Российского государства², основанной на ст.ст. 2, 71 п. «в», 72 ч. 1 п. «б» Конституции России, а с другой – наличием международного правотворчества по правам человека, признания юрисдикции международных правозащитных органов, опосредующих ответственность государства, допустившего их нарушение^[271];

2) охранительной функции государства, которая может исчерпываться охраной прав и свобод человека и гражданина^[272] либо дополнительно включать в себя охрану общественного порядка, охрану природных ресурсов и окружающей природной среды, борьбу с преступностью^[273].

Если правозащитная функция государства понимается в качестве сущностного направления деятельности государства, содержание которого выражается в пресечении нарушения и восстановлении нарушенного права посредством адекватных мер, принимаемых от имени государства публичными субъектами с учетом специальных механизмов и инстанций ответственности^[274], то охранительная – как главное комплексное направление деятельности государства по недопущению нарушения прав и свобод (их предупреждение; контроль и надзор за их соблюдением), а также подтверждению или восстановлению оспоренного или нарушенного права в целях нормализации процесса осуществления прав и свобод личности, без которого она не может существовать как полноценное человеческое существо^[275]. Как видно, общее понимание указанных функций государства практически совпадает по содержанию.

Кроме того, в научной литературе обосновывается точка зрения о становлении миграционной функции государства^[276].

Соответственно, встает вопрос о соотношении правозащитной, охранительной и миграционной функций государства, а также их взаимосвязи с государственным механизмом обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Думается, что в рамках осуществления миграционной функции уполномоченными государственными органами производятся контрольнонадзорные мероприятия по обеспечению и защите «миграционных прав и свобод»^[277], к числу которых, например, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 года №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», относится и право иностранных граждан и лиц без гражданства на свободное передвижение в личных и деловых целях в пределах территории, на основании выданных им официальных документов, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые, в соответствии с федеральным законодательством, требуются специальные разрешения.

Государственная правозащитная или охранительная (правоохранительная) функция, как правило, предстает в виде взятых в единстве методов и принципов осуществления, а также правовых и организационных основ ее обеспечения^[278]. Отдельные авторы выделяют иные элементы. Например, Е.Н. Балуев обращает внимание на такие компоненты правоохранительной функции государства, как субъекты, принимающие участие в ее осуществлении (государственные и негосударственные структуры), а также правоохранительную деятельность^[279]. В свою очередь, правоохранительные органы, «создаваемые для охраны права путем применения соответствующих санкций»^[280][281], образуют взаимосвязанную систему, в которой состоят: судебные органы, прокуратура, государственные органы правопорядка и безопасности, органы предварительного расследования преступлений, органы, уполномоченные вести дознание и оперативно-розыскную деятельность, органы по правовому обеспечению и правовой помощи³ и т.д.

Что касается правозащитной функции государства, то к соответствующим элементам, помимо принципов, методов и нормативных основ, относят:

1) правозащитную деятельность, основанную на применении мер, позволяющих воспрепятствовать нарушению субъективных прав и (или) восстановить их^[282], и состоящую для разрешения подобных задач из таких направлений, как конституционный контроль, прокурорский надзор, расследование преступлений, исполнение судебных решений, оперативнорозыскная деятельность, охрана общественного порядка, юридическая помощь и профилактическая деятельность по предупреждению преступлений^[283];

2) систему контрольных механизмов, представленных не только соответствующими правоохранительными органами государства, но и разнообразными правозащитными институтами и процедурами, включая внутренние методы, порядки рассмотрения, проверки, подготовки предложений и принятия решений по жалобам, заявлениям и иной информации о нарушениях прав человека^[284].

Исходя из механизма реализации государственных функций (правозащитной, правоохранительной), мы можем утверждать, что государственный механизм защиты и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, включая право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, выезда и въезда в Российскую Федерацию включает в себя следующие основные компоненты:

1) субъекты правоохранительной и правозащитной деятельности, совпадающие в части системы правоохранительных органов, т.е. судов, прокуратуры, государственных органов правопорядка и безопасности, органов предварительного расследования преступлений, органов, уполномоченных вести дознание и оперативно-розыскную деятельность, органов по правовому обеспечению и правовой помощи, негосударственных организаций обеспечения правопорядка^[285]. Вместе с тем к субъектам, осуществляющим правоохранительные и (или) правозащитные функции, также можно отнести исполнительнораспорядительные органы государственной власти, институт уполномоченных по правам человека, органы местного самоуправления, органы общественного контроля, правозащитные организации;

2) основные направления правоохранительной и правозащитной

деятельности;

3) методы правоохранительной и правозащитной деятельности, дифференцируемые, прежде всего, на методы принуждения и методы убеждения;

4) нормативные основы, определяющие организацию и основные направления деятельности правоохранительных и правозащитных органов государства, а также правозащитных организаций;

5) принципы осуществления правоохранительной и правозащитной деятельности государства, которые могут быть рассмотрены в различных плоскостях (конституционные, организационные, функциональные и т.д.)

Вместе с тем представления о структуре государственного механизма защиты прав и свобод личности с позиции функционального подхода находятся в постоянном развитии, о чем, в частности, свидетельствует предложение о выделении функционально-целевого или программирующего элемента в механизме государственной функции.

Так, по мнению А.Н. Волчанской, программирующий элемент применительно к сфере государственной защиты прав и свобод представляет собой систему целей, принципов, общегосударственных подходов, директив, концепций и явлений, определяющих общие ориентиры и исходные действия государства в сфере защиты прав и свобод личности^[286].

Функционально-целевой блок в государственном механизме защиты прав и свобод личности, включая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезда и беспрепятственного возвращения в страну, дифференцируется в зависимости от правообладателя, его правового состояния (гражданство Российской Федерации, иностранное гражданство, безгражданство и пр.), потребностей (например, реализация права на отдых или на труд) и пр.

Для трудящихся мигрантов функционально-целевой блок развернуто представлен в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации от 13 июня 2012 года, которая, в свою очередь, была разработана с учетом положений Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года №1666), Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года №1351), Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая

2009 года №537) и т.д.

 

Основные направления деятельности органов государственной власти в Российской Федерации в сфере защиты конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд и въезд в Российскую Федерацию.

Обособление правозащитной функции государства обусловлено конституционной обязанностью государства защищать права и свободы человека и гражданина. Данное направление деятельности государства, как уже отмечалось, выражается в пресечении нарушения и восстановлении нарушенного права посредством адекватных мер, принимаемых от имени государства публичными субъектами с учетом специальных механизмов и инстанций ответственности^[287].

Институт государственной защиты прав человека, как системное образование, состоит из нескольких составляющих и включает в себя, в том числе, законодательную подсистему (систему законодательства), рассчитанную на регламентацию и защиту прав и свобод человека и систему институтов, уполномоченных осуществлять правозащитную деятельность, включающую в себя «региональную и местную, надзорную и контрольную инфраструктуры»².

Исходя из конституционных начал, мы можем утверждать, что защита прав человека, включая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезда и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию, относится как к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации) и, соответственно, в системной связи со ст. 18 Конституции Российской Федерации определяет содержание деятельности как органов государственной власти Российской Федерации, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.  

В связи с вышеуказанным, считаем должным рассмотреть формы участия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации в сфере защиты конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

На федеральном уровне защита комплексного права на свободное передвижение осуществляется посредством осуществления органами государственной власти своей деятельности (законотворческой, правоприменительной, судебной) и функционирования при государственных органах власти Российской Федерации специально созданных структур различной консультативно-совещательной природы.