И жительства, выезд и въезд в Российскую Федерацию

Особенность нормативно-правового регулирования права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезда и въезда в страну своего гражданства предопределяется тем, что исследуемое право имеет непосредственное отношение к международной и внутригосударственной правовым системам, которые различаются между собой «по способу образования норм, по социальной сущности, по субъектам, по объему регулирования, по способам функционирования»^[143]. 

Будучи объектом международно-правового регулирования, право на свободное передвижение и все его производные, в том числе право покидать любую страну, включая собственную, и беспрепятственно возвращаться в нее, становится частью международного правотворчества, «как сложного процесса, в ходе которого переплетаются интересы, позиции, воли, уступки государств»^[144]. При этом общие подходы современных государств к регламентации права на свободное передвижение отражаются в наиболее значимых источниках международного права, прав человека, которые, тем не менее, различаются по своему масштабу и степени детализации общечеловеческих стандартов прав и свобод личности.

Так, фундаментальный по своей природе Международный Пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года^[145] признает право на свободное передвижение и выбор места жительства за каждым, кто законно находится на территории государства, не препятствуя его ограничению законом в общественно-значимых интересах, т.е. в целях охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения, других прав и свобод, совместимых с признаваемыми Пактом правами (ст. 12).

В основе нормативной конструкции права на свободное передвижение, предложенной Международным Пактом о гражданских и политических правах, с одной стороны, находятся положения ст. 13 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, как первого комплексного документа, положившего начало процессу формирования международного гуманитарного права в его современном смысле^[146], ст. 5 (п.п. i, ii п. d) Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации^[147], а с другой – ст. 2 «Свобода передвижения» Протокола №4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод «Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» от 16 сентября 1963 года^[148], относящегося к региональным международно-правовым документам, предусматривающим совокупность общепризнанных прав и свобод применительно к определенной группе европейских государств. 

Обязывающая норма ст. 2 Протокола №4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года также: признает свободу передвижения в форме права на свободу передвижения, свободы выбора места жительства, свободы покидать любую страну, включая собственную, за каждым, кто законно находится на территории государства; запрещает вводить какие-либо ограничения в механизм его использования за исключением случаев, предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности, или для защиты прав и свобод других лиц. Причем п. 4 ст. 2 названного Протокола №4 предусматривает дополнительные законно установленные основания для ограничения именно права на свободу передвижения и свободу выбора местожительства, как то: «в определенных районах», в соответствии с «общественными интересами в демократическом обществе».

Необходимо отметить, что нормативная конструкция такой формы личной свободы человека, как свобода передвижения, изложенная в Протоколах к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, имеет некоторые особенности закрепления, обусловленные их носителями. В таком качестве, согласно концепции указанных документов Совета Европы, выступают: во-первых, любой человек, который законно находится на территории государства, независимо от того, состоит он в общественно-политических отношениях гражданства с данным государством, или нет (ч.ч.1, 2 ст. 2 Протокола

№4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод); вовторых, гражданин государства, который не может быть выслан с его территории путем применения индивидуальных или коллективных мер, а также лишен права на въезд на территорию того государства, гражданином которого является (ст. 3 Протокола №4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод); в-третьих, иностранные граждане, правомочные реализовывать свободу передвижения, проживания и свободу покидать любую страну в индивидуальном порядке (ст. 2 Протокола №4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод). При этом им гарантируется надлежащая процедура высылки (ст. 1 Протокола №7 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 22 ноября 1984 года) и запрещается коллективная высылка (ст. 4 Протокола №4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Модель международно-правового регулирования права на свободное передвижение и его компонентов для тех, кто законно находится на территории государства, воспроизводится в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и свободах человека от 26 мая 1995 года^[149]: в части общих ограничений, исходя из ч. 3 ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах, а в части состава правомочий и дополнительных ограничений, установленных для права на свободное передвижение и выбор места жительства, – в ст. 2 Протокола №4 к Конвенции о защите прав и основных свобод «Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней».

Связи преемственности в содержании Конвенции о правах и свободах человека от 26 мая 1995 года и Международного Пакта о гражданских и политических правах и свободах, обязательного для участвующих государств, были заложены Декларацией СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1993 года^[150], в которой предусматривалась необходимость оформления правопреемства в отношении международных договоров и соглашений в области прав человека, а также приведения национального законодательства в соответствие с обязательствами по действующим международным договорам и соглашениям по правам человека.

Итак, к специфическим элементам международной нормативной конструкции свободы передвижения личности относятся следующие:

1) свобода передвижения как явление международного права в субъективном смысле, объединяющее различный объем личных (гражданских) правомочий, т.е. право на свободу передвижения и (или) свободу выбора места жительства, свободу покидать любую страну, включая собственную (ст. 2 Протокола №4 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 22 Конвенции СНГ о правах и свободах человека), и возвращаться в нее (ст. 13 Всеобщей Декларации прав человека, ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах) и пр.;

2) свобода передвижения как явление международного права субъективного порядка воплощает такой критерий принципа свободы личности, как гражданская свобода (ст. 13 Всеобщей Декларации прав человека, ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах), однако в Протоколах к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод критерий гражданской свободы дополняется критерием политической свободы (ст. 3 Протокола №4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод), что позволяет относить указанную свободу к правам человека и правам гражданина;

3) субъектом использования свободы передвижения и его производных компонентов является каждый без каких-либо ограничений (ст. 13 Всеобщей Декларации прав человека) либо граждане и неграждане, включая иностранцев, которые законно находятся на территории государства (ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах, ст. ст. 2, 3 и 4 Протокола №4 и ст. 1 Протокола №7 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 22 Конвенции СНГ о правах и свободах человека);

4) субъектом соблюдения общечеловеческого стандарта прав и свобод в виде свободы передвижения и генетически связанных с ним прав и свобод является государство, на территории которого законно находится то или иное лицо;

5) свобода передвижения и его производные правомочия имеют относительный характер, поскольку указанные источники международного права, относительно прав человека, за исключением Всеобщей Декларации от 10 декабря 1948 г., устанавливают определенные ограничения в виде общественно значимых интересов или ценностей (национальная безопасность, нравственность, здоровье и пр.), которые должны быть оформлены государством в законодательном порядке. При этом вводимые государством ограничения должны быть совместимы с иными признанными стандартами прав и свобод, локализованными в международно-правовом документе (п. 4 ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах и свободах).

Будучи объектом национально-правового регулирования, право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, включая право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а также беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию, если речь идет о гражданах Российской Федерации, становится частью государственного правотворчества.

Соответственно, общие подходы к урегулированию исследуемого сложного конституционного права определяются в соответствии с конституционным институтом разграничения предметов ведения в Российской Федерации, согласно которому регулирование и защита свободного передвижения каждого в пределах и через государственную границу Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции

Российской Федерации), а его защита – в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Поскольку один из основных способов обеспечения конституционного права на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, выезда и въезда принадлежит государству (государственная защита), располагающему системой органов государственной власти, в т.ч. специализированных, ориентированных на охрану и восстановление нарушенных прав и свобод^[151], то данное обстоятельство непосредственно влияет на структуру и содержание нормативно-правового регулирования в указанной области прав и свобод личности.

Исследуемое право гарантируется Конституцией Российской Федерации и дублируется в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в то время как в законодательных актах регламентируются следующие явления, производные от свободы передвижения явления: передвижение; проживание или выбор места пребывания и выбор места жительства; въезд в Российскую Федерацию; выезд из Российской Федерации, а также сопутствующие обеспечению права на свободное передвижение процедуры (регистрация, снятие с регистрационного учета, вид на жительство и т.п.).  

Учитывая вышеуказанный факт, а также исходя из того, что исследование права на свободу передвижения в отрыве от составляющих его компонентов и практических проблем его реализации происходило бы в вакууме и, соответственно, было бы не полным, считаем необходимым проанализировать правовые основы не только права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, но и его компонентов (передвижение, выбор места пребывания, выбор места жительства, въезд в Российскую Федерацию, выезд из Российской Федерации), а также сопутствующих их реализации процедур(прежде всего, регистрационного учета).

На наш взгляд, в данной ситуации уместно говорить о нескольких сложившихся подходах к систематизации нормативных правовых актов, служащих правовой основой реализации свободы передвижения. Во-первых, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезда и въезда является объектом конституционного регулирования. Во-вторых, при его рассмотрении в контексте реализации предмета исключительного ведения Российской Федерации (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина) складывается федеральный блок законодательных актов, состоящий, в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, из федеральных конституционных законов и федеральных законов. В-третьих, допустимость договорно-правового регулирования вопросов разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предопределяет формирование федерально-регионального блока в законодательстве Российской Федерации, исходящего из предписаний федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Вчетвертых, несмотря на отнесение защиты исследуемого права, в том числе к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, формирование системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включая специализированные государственные институты и должности по защите прав и свобод человека и гражданина, относится к собственному правовому регулированию субъектов Российской

Федерации (ч. 4 ст. 76 Конституции), по поводу чего и складывается собственный региональный блок законодательства. В-пятых, следует учитывать, что как федеральный, так и региональный блоки нормативных правовых основ регулирования и (или) защиты свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, выезда и въезда в Россию являются многоуровневыми, т.е. помимо законодательных актов включают в себя и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, соответственно. 

Итак, конституционная нормативная конструкция права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства предусматривается статьей 27 Конституции Российской Федерации, в которой за каждым законно находящимся на территории Российской Федерации закрепляется право на свободное передвижение, выбор места проживания и пребывания (ч. 1), на пересечение границы Российской Федерации с целью выезда из страны (ч. 2); а также предусматриваются дополнительные гарантии для граждан Российской Федерации в виде права свободно возвращаться в Российскую Федерацию.

 В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации исследуемое право провозглашается несколькими способами. Во-первых, отдельные основные законы субъектов Российской Федерации непосредственно не закрепляют право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, выезда и въезда, однако содержат указание на то, что предусмотренные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина в полной мере признаются, гарантируются и защищаются, а также могут ограничиваться только федеральным законом (Республика Карелия, Алтайский край, Чукотская автономная область). Следовательно, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации может применяться опосредованная (через Конституцию РФ) форма регламентации данного права. 

Второй способ конституционного регулирования в субъектах Российской Федерации свободы передвижения и составляющих ее компонентов заключается в том, что она приобретает в своем содержании дополнительное правомочие, связанное с реализацией свободы передвижения не только в масштабе Российской Федерации, но и в пределах субъектов Российской Федерации.

Так, в ст. 26 Конституции Республики Адыгея устанавливается, что каждый имеет право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и Республики Адыгея и, соответственно, беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию и Республику Адыгея, если речь идет о гражданине Российской Федерации. В Конституции Республики Башкортостан каждому, законно проживающему на территории Башкортостана, гарантируется свобода передвижения, выбора местопребывания и местожительства^[152] (ст. 28). Вместе с тем данная норма оставляет за законом Республики Башкортостан право на установление дополнительного критерия в виде постоянного проживания лица на территории Республики в качестве условия для получения гражданами государственной поддержки. 

Третий способ конституционного регулирования в субъектах Российской Федерации заключается в том, что право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства регулируется в контексте принадлежности избирательного права и права на участие в референдуме, как, например, в Архангельской области каждому гражданину Российской Федерации, чье место жительства находится на территории Архангельской области^[153]. Аналогично в Забайкальском крае правом избирать и участвовать в референдуме обладают проживающие в крае граждане Российской Федерации^[154]. В Забайкальском крае волеизъявление жителей является основой для изменения статуса Забайкальского края (ч. 3 ст. 2 Устава); Губернатор Забайкальского края и депутаты Законодательного Собрания избираются проживающими на территории края гражданами Российской Федерации (ч. 2 ст. 40 и ч. 1 ст. 26). Вместе с тем для граждан выбор Забайкальского края в качестве места жительства является условием получения информации «о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране» (ч. 1 ст. 76); в интересах населения Забайкальского края органами местного самоуправления осуществляется владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 80). Устав Ямало-Ненецкого автономного округа предусматривает, что решение относительно изменения статуса округа или прекращения его существования должно быть принято на референдуме гражданами, проживающими на территории Ямало-Ненецкого автономного округа (ч. 4 ст. 1). В то же время, в Ставропольском крае законодательную власть путем референдума осуществляют граждане при удовлетворении условий: 1) обладания правом на участие в референдуме; 2) выбором Ставропольского края как места жительства гражданина^[155]. Республика Тыва, наряду с вышеназванными субъектами Российской Федерации, предоставляет всю полноту избирательного права гражданам России, проживающим на территории Тывы (ст. 28; ч. 2 ст. 110; ч. 2 ст. 124). В Республике провозглашается неотчуждаемость основных прав и свобод граждан Российской Федерации (ч. 1 ст. 18). Вместе с тем народом Республики

Тува признаются граждане, проживающие на территории Республики (ч.1 ст. 3)^[156]. Аналогичная норма содержится в Уставе города федерального значения Москвы, согласно которой населением Москвы признаются граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе (ст. 3)^[157]. 

Четвертый способ регламентации свободы передвижения и ее компонентов выражается в непосредственном закреплении права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в тексте конституции (устава) субъектов Российской Федерации. Так, к примеру, Конституция Республики Татарстан⁴гарантирует право на свободное передвижение, выбор местожительства и местопребывания (ст. 39). Аналогично в Республике Бурятия^[158] каждый, кто законно находится на территории республики, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 25). В КабардиноБалкарской Республике^[159] вместе с закреплением права свободно перемещаться, выбирать место пребывания и жительства, за каждым, законно находящимся на территории Республики (ч. 1 ст. 3), отмечается и право каждого на беспрепятственный выезд из Кабардино-Балкарии и свободное возвращение в нее (ч. 2 ст. 3). В Республике Алтай Глава II «Гражданские и политические права и свободы» охватывает норму о праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории именно Республики Алтай, свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение (ст. 32)^[160].

Полагаем, что такая конституционная нормативная конструкция исследуемого права позволяет утверждать о существовании самостоятельной правовой формы (способа) его регламентации, которая основывается на территориальных пределах конкретного субъекта Российской Федерации.  

Конституционное признание (провозглашение) права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, на наш взгляд, означает гарантию обеспечения и защиты данного права, что, бесспорно, служит прочным базисом для разработки и последующего закрепления механизма реализации свободного передвижения в законодательных и подзаконных актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако, как нами уже было отмечено, свобода передвижения в значении права закрепляется только в Конституции Российской Федерации и конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации (за исключением Закона от 25 июня 1993 года №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», который, несмотря на наименование, регулирует процедуры реализации права на свободу передвижения, а не само право), в законодательных же и подзаконных актах рассматриваются его элементные составляющие (свобода передвижения, выбор места пребывания, выбор места жительства, въезд в Российскую Федерацию, выезд из Российской Федерации), а также сопутствующие их осуществлению юридической процедуры.  

Итак, при рассмотрении законодательных правовых основ права на свободу перемещения, в первую очередь, следует обратить внимание на федеральный блок, состоящий из федеральных конституционных законов¹, федеральных законов², постановлений палат Федерального Собрания^[161], Указов Президента Российской Федерации^[162] и Постановлений Правительства Российской Федерации^[163][164].

Как отмечалось нами ранее, в ведении Российской Федерации находятся как вопросы обеспечения, так и защиты права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Данный постулат (несмотря на то, что соблюдение и гарантия прав и свобод человека и гражданина являются прямой обязанностью каждого, в том числе и органов публичной власти) подтверждается наличием специальных, наделенных соответствующими полномочиями органов публичной власти (федеральная миграционная служба) и должностных лиц (уполномоченные

¹ Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 3 марта 1997. № 9. Ст. 1011; Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1- ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета. 6 января 1997. № 3; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 25 июля 1994. № 13. Ст. 1447; Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // «Российская газета». 11 февраля 2011. № 29 и т.д.

² Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 12 августа 1993. № 32. Ст.1227; Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» //«Российская газета». 20 июля 2006. № 156; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // «Российская газета». 31 июля 2002. № 140; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // «Российская газета». 22 августа 1996. № 159; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 31 декабря 2001. № 256 и т.д.

по правам человека), которые гарантируют реализацию права на свободу передвижения^[165], нормативно-правовой базы для защиты данного права институтами гражданского общества и самими индивидами (самозащита).

Итак, среди правовых основ обеспечения конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства следует отметить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях^[166], Уголовный Кодекс Российской Федерации^[167], Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года №5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 года №4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»^[168], Федеральный закон от 15 августа 1996 года №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», принятие и действие которых способствует:

- упорядочению въезда в Российскую Федерацию и выезда из страны;

- установлению и действию паспортно-визового режима проживания на территории государства;

- осуществлению регистрации людей по месту пребывания и месту жительства;

- созданию единого банка данных (централизованному учету) иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации;

- установлению мер ответственности за незаконное пересечение государственной границы Российской Федерации и незаконное нахождение на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и т.д.

В сфере осуществления защиты права на свободное передвижение и его составляющих, в федеральном блоке законодательных актов следует выделить Федеральные конституционные законы: «О судебной системе Российской Федерации»^[169], «О Конституционном Суде Российской Федерации»^[170], «О Верховном Суде Российской Федерации»^[171], «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»^[172], «Об арбитражных судах в Российской Федерации»^[173], «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[174], а также федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 15 февраля 2002 года №30-ФЗ «Об органах судейского сообщества», Федеральный закон от 21 апреля 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иные законы, формирующие правовую основу для оказания защиты людям, чьи права были ограничены или нарушены.

Вместе с тем необходимо учитывать, что субъектом, реализующим право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, является каждый, а именно: гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин, лицо без гражданства, трудовой мигрант, вынужденный мигрант – беженец, вынужденный переселенец. В связи с этим, и правовая база, регулирующая осуществление рассматриваемого права, может варьироваться в зависимости от субъекта, реализующего право на свободное передвижение и его производные компоненты.

Так, к примеру, отдельные особенности реализации права на свободное перемещение по территории Российской Федерации иностранными гражданами учитываются в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»^[175], который направлен на разрешение таких практически важных задач, как уменьшение притока нелегальных трудящихся-мигрантов, увеличение количества зарегистрированных иностранных работников на внутреннем рынке, усиление контроля за въездом и пребыванием на территории страны иностранных граждан. Федеральный закон от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»^[176] также учел ряд потребностей правоприменительной практики, в частности, предусмотрел и детализировал упрощенный порядок получения гражданства нашими соотечественниками.

Наряду с федеральными законами, право на передвижение отдельных категорий граждан, как показывает практика, может регламентироваться и актами Президента Российской Федерации. В частности, правовой статус добровольных переселенцев в Россию из числа соотечественников, проживающих за рубежом, регулируется Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года №637^[177], что, однако, противоречит положениям части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации о возможности предусмотрения за иностранными гражданами отличных от граждан Российской Федерации прав и обязанностей исключительно в федеральном законе и (или) международном договоре Российской Федерации. В связи с вышесказанным, а также исходя из отнесения обеспечения и регулирования прав и свобод человека и гражданина к вопросам ведения Российской Федерации, считаем необходимым установить регулирование права на свободное передвижение каждого, соответственно, всех категорий лиц на федеральном законодательном уровне. При этом необходимо учитывать, что субъектами реализации права на свободное передвижение являются не только категории лиц, которые, как правило, выделяются в сфере миграционных отношений (иностранные граждане, лица без гражданства, переселенцы, беженцы, трудящиеся-мигранты и другие), но и граждане Российской Федерации, среди которых также можно выделить имеющие особенности правового статуса различные группы граждан, как, к примеру, военнослужащие; лица, обладающие приравненными к государственной тайне сведениями, и другие. Более того, комплексный характер права на свободное передвижение, как, во-первых, подразумевающего под собой совокупность пяти компонентов: свободного передвижения, выбора места пребывания, выбора места жительства, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации; во-вторых, реализуемого множеством категорий лиц, обладающих отдельным правовым статусом, и, соответственно, отличными правовыми основами своего (как минимум) нахождения в Российской Федерации, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости поддержания инициативы^[178] о принятии отдельного законодательного акта, закрепляющего весь комплекс мер по реализации рассматриваемого права. 

Федерально-региональный блок законодательства, посвященный праву на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства и прочим производным правам, зафиксированным в ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации, по сути, подразделяется на несколько подгрупп, первую из которых составляют договоры о разграничении компетенции.

В Российской Федерации конституционное регулирование во взаимосвязи с договорным правовым регулированием, представленным, прежде всего, Федеративным Договором от 31 марта 1992 года, в части разграничения предметов ведения в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина фактически совпадают; однако существовавшие в прошлом двусторонние договоры о компетенции вносили в данную сферу общественных отношений определенные новеллы.

Так, в области совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации: а) Договор Российской Федерации и КабардиноБалкарской Республики о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 года предусматривал вопросы репатриации на историческую родину этнических кабардинцев (адыгов) и балкарцев, проживающих за рубежом, и связанные с этим вопросы гражданства, а также вопросы миграции (п.п. «т», «у» ст. 4)^[179]; б) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия – Алания от 23 марта 1995 года фиксировал обеспечение выполнения режима государственной границы Российской Федерации с Республикой Грузия в пределах территории Республики Северная Осетия – Алания, в том числе установленного соответствующим российско-грузинским межправительственным соглашением о порядке упрощенного пересечения государственной границы жителями Северной Осетии и Южной Осетии, вопросы миграции населения, обустройство беженцев и вынужденных переселенцев (п.п. 4, 17 и 25 ст. 4)^[180]; в) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12 января 1996 года устанавливал нормативное регулирование миграции на территории Калининградской области

(п. «д» ст. 1)^[181].

Малоисследованной в федерально-региональном блоке российского законодательства о свободе передвижения человека и гражданина и мерах его обеспечения является совокупность двусторонних договоров, в том числе договоров (соглашений) о взаимодействии и информационном обмене, стороной которых выступает Федеральная миграционная служба России и ее структурные подразделения в субъектах Российской Федерации.

В частности, на основе п.9 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 года №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 24 ноября 2014 года №357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[182] и Приказа Федеральной миграционной службы от 3 декабря 2014 года №630 «Об утверждении Типовой формы соглашения о взаимодействии между Федеральной миграционной службой и субъектов Российской Федерации, предусматривающего участие уполномоченной субъектом Российской Федерации организации в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патента»^[183] заключаются соответствующие федерально-региональные соглашения, как, например, Соглашение о взаимодействии между Федеральной миграционной службой и Пензенской областью, предусматривающем участие уполномоченной Пензенской областью организации в осуществлении полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов от 13 мая 2015 года №1/4 – 5628^[184].

Как уже отмечалось, стороной в тех же договорах и соглашениях о взаимодействии и информационном обмене могут выступать и структурные подразделения названного федерального органа исполнительной власти.

Так, в Республике Татарстан функционирует двустороннее Соглашение о взаимодействии между Уполномоченным по правам ребенка в Республике Татарстан от 25 января 2016 года¹ и многостороннее Соглашение о взаимодействии в области миграционной политики, сторонами которого выступают Республиканская общественная организация «Ассамблея представителей народов, проживающих на территории Республики Татарстан», Министерство внутренних дел Республики Татарстан, Управление ФСБ России по

Республике Татарстан, Управление по вопросам миграции МВД по Республике Татарстан, Управление федеральной налоговой службы по Республике Татарстан, Министерство экономики Республики Татарстан, Министерство труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан, Государственная инспекция труда в Республике Татарстан².

Региональный блок, связанный с регулированием защиты права на свободу передвижения и его перечисленных компонентов складывается из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации законодательного³ и подзаконного⁴ характера.