Экономические и правовые условия деятельности третичных секторов экономики в современной России

 

Современная нормативно-правовая база здравоохранения [НПБЗ] РФ включает более 1000 действующих нормативно-правовых документов различного правового статуса [Законы РФ, Декреты, Указы Президента РФ, Постановления Совета Министров РФ, постановления и приказы МЗ РФ, постановления и приказы других ведомств], включенных в Национальный реестр нормативно-правовых актов РФ и, соответственно, электронную базу данных Национального центра правовой информации РФ. Эти нормативно-правовые акты в качестве приложений включают более тысячи инструкций, положений, методических документов и т.д., регламентирующих все виды профессиональной деятельности отрасли.

В то же время в базе данных Национального центра правовой информации [НЦПИ] содержится не более 70% действующих НПА в сфере здравоохранения. Среди реально используемых на территории РФ НПА не менее 5% принадлежат ныне не существующим государствам [приказы, инструкции, указания и другие документы Минздрава СССР и БССР], до 15 % НПА не пересматривались с 1970 -1980-х годов. Ежегодно Министерством здравоохранения РФ принимается до 100 внутриведомственных приказов, не проходящих экспертизу в Министерстве юстиции РФ и не вносимых в базу данных НЦПИ.

В связи с этим практика реального использования НПА несколько отличается от предписаний формально действующих документов, а поскольку целый ряд НПА не зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ и не опубликован определенным законом образом, при вневедомственных спорах или в случае судебных исков существующая НПБЗ может считаться юридически недостаточной и оспариваться в судебном порядке.

НПБЗ РФ насчитывает 16 основополагающих законов в сфере здравоохранения, среди которых кроме закона РФ «О здравоохранении» от 18 июля 1993 г. N 2435-XII [в ред. от 11 января 2002 г. N 91-З] следует выделить следующие законы РФ, регламентирующие различные аспекты профессиональной деятельности в сфере здравоохранения: «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» от 23 ноября 1993 г., N 2583-XII [в ред. от 23 мая 2000 г. N 397-З]; «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 1 июля 1999 г., N 274-З; «О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах» от 22 мая 2002 г., N 102-З; «О государственных минимальных социальных стандартах» от 11 ноября 1999 г., N 322-З; «О трансплантации органов и тканей человека» от 4 марта 1997 г., N 28-З; «О донорстве крови и ее компонентов» от 31 января 1995 г., N 3559-XII; «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» от 29 июня 2003 г., N 217-З; «О ратификации Базового соглашения между Правительством РФ и Всемирной организацией здравоохранения об установлении технического консультативного сотрудничества» от 14.05.2001 г., N 18-З.

Кроме специального отраслевого законодательства отдельные механизмы охраны здоровья граждан в РФ, как и в других странах, заложены в рамках гражданского, уголовного, административного, хозяйственного и налогового права.

Анализ действующего законодательства РФ в сфере охраны здоровья показывает, что в РФ на один законодательный акт [закон] приходится в среднем 200 подзаконных отраслевых НПА, т.е. до сих пор НПБЗ носит преимущественно ведомственный характер. Ведомственные нормативно-правовые акты, конечно, необходимы для полного и детального правового регулирования, однако если профессиональной медицинской деятельностью затрагиваются права граждан, то эти отношения должны определяться исключительно законом, тем более что большинство ведомственных нормативных актов в сфере здравоохранения никогда не публиковались в открытой печати и, следовательно, почти никому не известны.

Анализ действующего законодательства РФ в сфере охраны здоровья свидетельствует о создании правовой основы для совершенствования системы здравоохранения, направленной на реализацию конституционного права граждан на охрану здоровья и получение медицинской помощи. В то же время работа по формированию национальной базы данных нормативно-правовых документов в РФ, в том числе по здравоохранению, только начинает набирать силу и эволюционно идет путем планомерной замены устаревших и разработки новых нормативнo-правовых документов.

В последние годы нормотворческая деятельность в сфере здравоохранения протекает достаточно активно [в среднем в год принимается 80-120 НПА]. Однако ежегодно теряют силу 20-40 документов, т.е. примерно 25-30%, что свидетельствует о неустойчивом характере проводимых в здравоохранении реформ.

Тем не менее, общий объем НПА, регламентирующих деятельность в сфере медицины и включенных в Национальный реестр правовых актов РФ, сегодня значительно меньше, чем в других странах, что связано не только с наличием существенных пробелов нормативно-правового поля, но и с тем, что в Национальный реестр РФ не включается значительная часть внутриведомственных НПА, регламентирующих профессиональную деятельность в здравоохранении, но не прошедших экспертизу в Минюсте РФ.

Становление и развитие правовой медицины в РФ подразумевает необходимость усиления, прежде всего, прямой регулирующей роли законов в системе здравоохранения с заменой административно-правовых норм гражданско-правовыми. Другими словами, лечебная, диагностическая, профилактическая и реабилитационная медицинская помощь должна регулироваться не только отраслевыми инструкциями, стандартами и нормами, но и законодательными документами, обязательными к исполнению всеми гражданами, организациями здравоохранения и органами управления независимо от их ведомственной принадлежности. При этом особое значение имеет законодательное обеспечение прав пациентов и медицинских работников и их соотнесение с принятыми международными правовыми нормами.

Таким образом, современная система нормативно-правового регулирования профессиональной деятельности в здравоохранении - это нормативно-организационное управленческое воздействие всей совокупности обязательных к исполнению нормативно-правовых актов [от законодательного акта до нормативно-технического документа] по каждому направлению и виду медицинской деятельности, гарантирующих в конечном итоге доступность, высокое качество и эффективность оказания медицинской помощи населению.

Нормативно-правовые документы, опубликованные и включенные в автоматизированные банки данных, в определенной степени фиксируют своеобразную модель правил поведения и действий учреждений, должностных лиц и граждан в определенной сфере деятельности и при наличии блока исходной информации [о ресурсах, результатах, состоянии здоровья населения] могут использоваться как для принятия обоснованных управленческих решений, так и для подготовки проектов новых НПА [11].

Министерство здравоохранения, органы исполнительной власти на местах посредством аккредитации, сертификации и лицензирования, а также функций непосредственного контроля обеспечивают сопоставление нормативных предписаний с реально существующим положением дел на местах и на основе анализа обобщенных данных осуществляют корректировку управленческих решений.

Учитывая вышеизложенное, значительно возрастает необходимость совершенствования НПБЗ с повышением роли гражданско-правового регулирования отрасли и упорядочения системы административно-правового регулирования. Административно-правовое регулирование по-прежнему будет выполнять важную роль, поскольку многие отношения в сфере здравоохранения определяются административными актами - положениями, инструкциями, правилами и т.д., которые очерчивают круг служебных прав и обязанностей работников здравоохранения и технологии проведения медицинских процедур.

 

2. Анализ социально-экономического развития и механизмов функционирования муниципального образования (на примере города Москва)

 

2.1 Стратегическое местоположение, ресурсы и экология муниципального образования г. Москва

 

В мае 2007 г. на заседании Правительства Москвы было утверждено постановление Правительства Москвы «О Стратегии развития города Москвы на период до 2025 года». Цель Стратегии - последовательное повышение благосостояния, качества и безопасности жизни москвичей на основе устойчивого социально-экономического развития города. Сама Стратегия - это план совместных действий общества, бизнеса и исполнительной власти города по достижению этих долгосрочных целей.

Правительство Москвы осуществляет эту серьезную и масштабную работу. По итогам конкурса победителем был признан Институт экономики РАН, с которым заключен Государственный контракт. За год, с момента его заключения, разработчик в тесном сотрудничестве с Правительством Москвы проведет детальный анализ перспектив развития отдельных отраслей городского хозяйства, будут определены те отрасли, которые будут развиваться в городе, и те, которые не имеют перспектив развития.

В основу Стратегии будет положено четырехуровневое развитие Москвы: как города со своими специфическими интересами и проблемами; как столицы государства, как центра московской агломерации и межрегионального взаимодействия, как мирового города. Будут рассмотрены сильные и слабые стороны города, возможные риски. Также станет ясно, каков у города потенциал в разных сферах. В частности, экономический, интеллектуальный, политический, материальный, экологический, информационный, научный, кадровый, административный, социальный и территориальный. Предстоит изучить трудовые ресурсы, конкурентоспособность экономики города и многие другие вопросы.

Одним из приоритетных направлений Стратегии станет вопрос энергопотребления и энергосбережения. План долгосрочного развития энергетики Московского региона, который разработало РАО «ЕЭС России», демонстрирует приближение цен к европейскому уровню и вытекающее отсюда изменение структуры киловатта электроэнергии, выстраивание ценообразования по-новому. К 2015 г. возможна либерализация цен на газ и привязка цен к среднеевропейским тарифам, и Правительство Москвы рассматривает возможность перехода городской энергетики на твердые виды топлива, в частности, на уголь. При том что сжигание угля дает отрицательный экологический эффект, в Европе существуют комплексы, сжигающие уголь, оборудованные очистными сооружениями. В энергетике Европы в качестве топлива в 40 - 45% применяется уголь, и Москва может перенять этот опыт, используя новейшие разработки. Будет разрабатываться энергетическая стратегия Москвы до 2025 года.

Приоритетным направлением при разработке стратегии станет развитие малого и среднего предпринимательства, в первую очередь высокотехнологичных направлений деятельности. Город ведет переговоры с крупнейшими западными компаниями о создании технопарков.

Столь же важна реализация Жилищного кодекса в Москве, в частности программ социального жилья для очередников, капитального ремонта устаревшего жилого фонда.

Транспортная инфраструктура города беспрестанно развивается, прилегающие к Москве территории постепенно приходят в соответствие с ней. В перспективе строительство новых магистралей, скоростной участок Москва - Санкт-Петербург, северный объезд города Одинцово, магистраль «Дон», дорога на Ногинск.

В программе развития общественного транспорта решены вопросы увеличения пропускной способности железных дорог: к 2016 г. они должны увеличиться вдвое, с 700 млн. в год до 1 млрд. 600 млн. Речь идет о новом режиме движения поездов, об иных скоростях движения. А для этого нужно будет совершенствовать и основу железных дорог, и автоматизацию управления движением на них, и количество подвижного состава.

В плане стратегического развития стоит цель создать в России международный финансовый центр, которому должна соответствовать инфраструктура Москвы. Россия стремится иметь собственные финансовый и фондовый рынки. Поскольку основная торговая площадка в России - Москва, столица остается финансовым центром РФ. Через совершенствование законодательства, налоговых механизмов, которые на сегодня являются регуляторами деятельности на финансовых рынках, Москва приближается к статусу регионального центра, и рано или поздно придет к статусу звена в международном финансовом рынке.

Всем этапам Стратегии предстоит широкое обсуждение в Совете при Мэре Москвы по стратегическому развитию города Москвы, в который помимо представителей Правительства Москвы войдут представители высшей школы, бизнеса, Мосгордумы. Результаты работы будут широко обсуждаться в СМИ и с населением Москвы - через пресс-конференции, семинары, международные мероприятия. Когда разработка Стратегии будет завершена, в Москве пройдет международный форум, на который для обмена опытом будут приглашены мэры крупнейших городов.

В международном аспекте Москва - формирующийся мировой город. Однако современное положение и статус обязывают Москву соответствовать требованиям к городам такого ранга. Многие города мира имеют перспективный план своих действий в виде стратегии до 2020 г. и даже 2030 г. Генеральная цель стратегии - рост качества и безопасности жизни москвичей. Кроме того, в разработке Стратегии необходимо участие структур федерального уровня. Москва - столица страны, и ее развитие должно вписываться в общенациональные программы. Проект, который обойдется примерно в 3 млн. долларов, уже вызвал резонанс в международном сообществе и повышение интереса инвесторов к городскому хозяйству столицы.